敖屹東

摘 要：本文從當(dāng)前行政支出管控中存在的主要問(wèn)題入手，深入分析了其存在問(wèn)題的主要原因，并提出加大預(yù)算管控力度、完善行政支出限額標(biāo)準(zhǔn)、明確行政支出管控責(zé)任、規(guī)范行政支出管控流程、推進(jìn)行政支出公開(kāi)制度等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政支出；管控；三公經(jīng)費(fèi)；限額標(biāo)準(zhǔn)

黨的十八大提出要嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本。中共中央政治局討論擬題十八屆三中全會(huì)審議的文件審議《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，條例對(duì)黨政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理、國(guó)內(nèi)差旅、因公臨時(shí)出國(guó)、公務(wù)接待、公務(wù)用車(chē)、會(huì)議活動(dòng)、辦公用房，資源節(jié)約等各方面作出了全面規(guī)范，以剛性的約束切實(shí)遏制公務(wù)支出和公款消費(fèi)中的各種違紀(jì)違規(guī)違法現(xiàn)象。近年來(lái)，隨著政府對(duì)行政支出的管控力度不斷加大，有效控制了支出規(guī)模，但仍存在一些問(wèn)題。

一、行政支出管控中存在的主要問(wèn)題

我國(guó)行政支出過(guò)高，因公出國(guó)經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待、會(huì)議、接待、辦公等支出居高不下，具體表現(xiàn)為公務(wù)消費(fèi)大手大腳，鋪張浪費(fèi)，盲目攀比，公車(chē)私用，公費(fèi)旅游、公款吃喝，會(huì)議接待不計(jì)成本等方面。一方面行政支出中虛假、越界開(kāi)支的現(xiàn)象還比較普遍，利用行政支出隱蔽性的特點(diǎn)，采用少用多開(kāi)、私用公開(kāi)等手段將開(kāi)支公用經(jīng)費(fèi)的行為。有的單位將外出旅游、請(qǐng)客送禮等財(cái)經(jīng)紀(jì)律嚴(yán)格禁止的支出通過(guò)變相轉(zhuǎn)嫁為行政支出，有的單位為了解決行政支出超出限額的問(wèn)題，將一些不能報(bào)銷(xiāo)入賬的經(jīng)費(fèi)采用更換發(fā)票等手段將不能報(bào)銷(xiāo)入賬的進(jìn)給列入其他科研費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)等科目中報(bào)銷(xiāo)。另一方面行政支出的管控不規(guī)范，表現(xiàn)為在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在預(yù)算編制與執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象，沒(méi)有嚴(yán)格按照預(yù)算安排進(jìn)行支出，造成預(yù)算約束軟化。在經(jīng)費(fèi)結(jié)算時(shí)對(duì)違規(guī)支出的經(jīng)費(fèi)沒(méi)有卡死，報(bào)銷(xiāo)手續(xù)不齊全，沒(méi)有按規(guī)定的結(jié)算方式報(bào)銷(xiāo)，仍存在使用虛假籠統(tǒng)發(fā)票結(jié)算報(bào)銷(xiāo)的現(xiàn)象。

二、行政支出管控中存在問(wèn)題的原因分析

造成我國(guó)行政支出過(guò)高、管控過(guò)程中存在漏洞的原因主要有以下幾個(gè)方面：一是管控理念落后，行政支出管控仍停留在傳統(tǒng)的粗放管理理念上，勤儉節(jié)約意識(shí)淡薄，盲目攀比，不講經(jīng)濟(jì)效益，缺乏成本意識(shí)，對(duì)行政支出的管控仍是被動(dòng)的，沒(méi)有明確管控目標(biāo)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到行政支出過(guò)高帶來(lái)的負(fù)面影響。二是支出標(biāo)準(zhǔn)不完善，現(xiàn)行的行政支出標(biāo)準(zhǔn)對(duì)會(huì)議費(fèi)、接待費(fèi)、差旅費(fèi)等支出明確了限額標(biāo)準(zhǔn)，但有的經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)仍沒(méi)有相應(yīng)出臺(tái)。如機(jī)關(guān)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)公務(wù)用車(chē)、電腦、辦公用品、辦公設(shè)備、辦公耗材等支出缺乏明細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，有的單位制定的支出標(biāo)準(zhǔn)較很籠統(tǒng)，只有總額支出限制標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有單價(jià)、質(zhì)量等方面的明確標(biāo)準(zhǔn)。三是法規(guī)制度不健全，現(xiàn)行的部分法規(guī)制度主要是以原則性的，高度概括性的語(yǔ)言為主，缺乏明確具體的量化規(guī)定，對(duì)不按規(guī)章制度管控行政支出的要追究什么責(zé)任沒(méi)有明確，導(dǎo)致對(duì)行政支出的管控約束不強(qiáng)。同時(shí)缺乏相關(guān)的配套制度，要想嚴(yán)格貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家制定的法規(guī)政策需要可操作性十分強(qiáng)的規(guī)章制度配套，然而在實(shí)踐工作中缺乏諸如責(zé)任追究、績(jī)效考評(píng)等制度。

三、多管齊下加強(qiáng)行政支出管控的對(duì)策建議

針對(duì)上述行政支出管控中存在的問(wèn)題，不能單靠某一種經(jīng)濟(jì)管理手段，需要多管齊下，從預(yù)算管理、限額標(biāo)準(zhǔn)、管控責(zé)任、規(guī)范流程、支出公開(kāi)等五個(gè)方面來(lái)探討相應(yīng)的管理辦法。

（一）加大預(yù)算管控力度。預(yù)算是嚴(yán)格行政支出管控的前提和基礎(chǔ)，防止鋪張浪費(fèi)必須從預(yù)算抓起，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束力。一方面要細(xì)化預(yù)算編制，各部門(mén)在編制下一年度預(yù)算時(shí)，依據(jù)各項(xiàng)法規(guī)、部門(mén)職能及發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、合理地測(cè)算資金需求，區(qū)分不同的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，按各類(lèi)經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)和用途分類(lèi)編報(bào)行政經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，隨部門(mén)分項(xiàng)預(yù)算或單位預(yù)算按程序報(bào)批。另一方面要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)便成為行政支出的法定依據(jù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)規(guī)定程序，不得變更。一切有關(guān)行政支出的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程管控，各部門(mén)的行政開(kāi)支必須在年度預(yù)算范圍內(nèi)，根據(jù)限額標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)進(jìn)度和實(shí)際需求，按月編制經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃。行政支出計(jì)劃必須詳細(xì)，采購(gòu)的物資器材應(yīng)列品名、單價(jià)、數(shù)量、金額等，報(bào)部門(mén)首長(zhǎng)審批，實(shí)時(shí)監(jiān)督行政支出情況，防止無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出。

（二）完善行政支出限額標(biāo)準(zhǔn)。行政支出限額標(biāo)準(zhǔn)包括部門(mén)綜合支出限額標(biāo)準(zhǔn)和單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出限額標(biāo)準(zhǔn)，是各部門(mén)行政支出的上限，必須在限額范圍內(nèi)支出。一方面要科學(xué)合理的制定行政支出限額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政部統(tǒng)一制定限額標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)不能統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)有物資等情況，立足財(cái)力可能，廣泛征求意見(jiàn)，在統(tǒng)計(jì)調(diào)查近三年行政支出水平的基礎(chǔ)上，結(jié)合各部門(mén)財(cái)力情況，根據(jù)不同人員、地區(qū)和職能需要，合理測(cè)算出限額標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按程序報(bào)本級(jí)單位黨委審定后執(zhí)行。另一方面要建立科學(xué)的限額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整更新機(jī)制，所有的標(biāo)準(zhǔn)都不是一成不變的，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)指數(shù)等因素的變更適時(shí)、適量的進(jìn)行調(diào)整，可考慮以3年左右為周期對(duì)限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行論文，修訂，以滿足各部門(mén)的實(shí)際需要。

（三）明確行政支出管控責(zé)任。有權(quán)必責(zé)，權(quán)責(zé)對(duì)等，明確和強(qiáng)化各部門(mén)的行政支出管控責(zé)任是需要著力解決的重點(diǎn)問(wèn)題。一是明確單位黨委責(zé)任，對(duì)涉及部門(mén)建設(shè)、預(yù)算之內(nèi)沒(méi)有超限額的行政支出由分管黨委領(lǐng)導(dǎo)審批，對(duì)事關(guān)整個(gè)單位建設(shè)發(fā)展的重大項(xiàng)目需提交黨委會(huì)審議，實(shí)行聯(lián)審會(huì)簽制，確保審批過(guò)程中的權(quán)責(zé)對(duì)等。二是明確財(cái)務(wù)部門(mén)責(zé)任，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)在前期充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上制定各項(xiàng)行政支出的限額指標(biāo)，嚴(yán)格審查行政支出預(yù)算，對(duì)預(yù)算進(jìn)行綜合匯總，超限額指標(biāo)的支出項(xiàng)目不得列入預(yù)算。預(yù)算一經(jīng)審批嚴(yán)格執(zhí)行，禁止超預(yù)算支出，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)整改，并對(duì)行政支出的使用效益進(jìn)行績(jī)效考核。 三是明確事業(yè)部門(mén)責(zé)任，事業(yè)部門(mén)具有經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)，應(yīng)對(duì)行政支出的使用負(fù)首要責(zé)任，配合財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督檢查，提供及時(shí)、準(zhǔn)確的行政支出數(shù)據(jù)，按法規(guī)程序支出，不得超預(yù)算支出。

（四）規(guī)范行政支出管控流程。流程貫穿于行政支出管控的始終，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)支出、結(jié)算報(bào)銷(xiāo)、到績(jī)效考評(píng)形成一個(gè)完整的行政支出管控流程。當(dāng)前應(yīng)規(guī)范行政支出管控流程，針對(duì)不同類(lèi)別的費(fèi)用采取不同類(lèi)別的管控辦法，這里主要探討三公經(jīng)費(fèi)的管控流程。因公出國(guó)經(jīng)費(fèi)要細(xì)化出國(guó)審批程序，實(shí)行出國(guó)計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)聯(lián)審制度，依據(jù)年初編制的預(yù)算綜合和出行各個(gè)國(guó)的限額標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制出國(guó)人數(shù)和天數(shù)，從嚴(yán)控制出國(guó)經(jīng)費(fèi)。公務(wù)用車(chē)的購(gòu)置應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定程序?qū)徟瑧?yīng)結(jié)合本部門(mén)的工作任務(wù)需要，測(cè)算核定部門(mén)、人員所需的公務(wù)用車(chē)數(shù)量，編制公務(wù)用車(chē)購(gòu)置計(jì)劃，報(bào)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和單位領(lǐng)導(dǎo)審批后按限額標(biāo)準(zhǔn)到市場(chǎng)上購(gòu)置，實(shí)行集中采購(gòu)，集中支付的辦法，嚴(yán)格控制公務(wù)用車(chē)的增長(zhǎng)，全面規(guī)范公務(wù)用車(chē)管理。公務(wù)招待產(chǎn)生的消費(fèi)嚴(yán)格按限額標(biāo)準(zhǔn)接待，實(shí)行一事一批制度，嚴(yán)格按程序進(jìn)行審批、報(bào)銷(xiāo)和結(jié)算，對(duì)公款消費(fèi)、公開(kāi)私用等違規(guī)行為要追究個(gè)人責(zé)任。

（五）推進(jìn)行政支出公開(kāi)制度。公開(kāi)就是一種監(jiān)督，實(shí)行經(jīng)費(fèi)支出公開(kāi)制度，是國(guó)家財(cái)政改革的趨勢(shì)，按照建設(shè)公共財(cái)政的要求，通過(guò)構(gòu)建公開(kāi)、民主、監(jiān)督、考評(píng)的內(nèi)、外部監(jiān)督體系，推進(jìn)行政支出公開(kāi)制度，提高監(jiān)督的透明度。一是公開(kāi)預(yù)算安排情況，把預(yù)算編的細(xì)致一些、透明一些，讓預(yù)算置于廣大民眾的視野之中。二是公開(kāi)行政支出過(guò)程，推進(jìn)集中采購(gòu)、集中支付的管理辦法，將行政支出的去向、數(shù)量定期進(jìn)行公開(kāi)公示，自覺(jué)接受群眾的監(jiān)督。三是公布預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，年度終了后，將因公出國(guó)費(fèi)、公務(wù)用車(chē)費(fèi)、接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、辦公設(shè)備購(gòu)置等行政支出情況進(jìn)行公開(kāi)。四是采取多種形式的公開(kāi)辦法，靈活運(yùn)用網(wǎng)上公開(kāi)、報(bào)紙公開(kāi)、會(huì)議公開(kāi)、新聞發(fā)布等途徑將有關(guān)行政支出限額標(biāo)準(zhǔn)、管理情況、預(yù)算決算、追究責(zé)任等情況適時(shí)進(jìn)行公開(kāi)。

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