陳水生

統(tǒng)籌治理:國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)源式重構(gòu)*

陳水生

中國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好治理結(jié)構(gòu)與治理功能的關(guān)系，實現(xiàn)治理體系與治理能力的有機耦合。國家治理現(xiàn)代化首先要解決黨政關(guān)系的合憲化、政治過程的法治化和政治生態(tài)的常態(tài)化。國家治理體系的重構(gòu)要實現(xiàn)治理理念的現(xiàn)代化、治理制度的再造、治理主體的協(xié)作、治理過程的科學(xué)化和治理績效的優(yōu)化五個方面的重整。國家治理能力的提升需要增強決策能力、執(zhí)行能力、發(fā)展能力、分配能力、保障能力和統(tǒng)籌能力，通過統(tǒng)籌治理實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的內(nèi)源式發(fā)展。

治理體系;治理能力;統(tǒng)籌治理;治理績效

一、中國國家治理現(xiàn)代化的制度環(huán)境

1.黨政關(guān)系的合憲化

現(xiàn)代國家治理體系一般通過法律制度規(guī)范并限定不同治理主體及其權(quán)力、關(guān)系和責(zé)任。中國國家治理體系中最為關(guān)鍵的是如何處理好黨政關(guān)系。目前兩者的關(guān)系主要體現(xiàn)為黨政不分且黨政合一的趨勢越來越明顯，這與治理理念是相悖的。鄧小平在談到中國政治改革問題時提到，“首先是黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放的問題。第三個問題是精簡機構(gòu)?！雹冱h政分開，權(quán)力下放和精簡機構(gòu)構(gòu)成了中國政治改革的邏輯，但是到后來這個改革秩序被置換了②。黨政分開被擱置不提，權(quán)力下放沒多大進展，行政改革走上前臺變?yōu)檎畽C構(gòu)改革，改革邏輯一變，行政改革單兵突進，成效自然有限。黨政不分、權(quán)限不明使得黨政治理責(zé)任模糊，從而導(dǎo)致治理體系的絮亂和治理低效。黨政關(guān)系的合憲化要將執(zhí)政黨的權(quán)力、角色和責(zé)任納入法律體系，實現(xiàn)黨政職能分工和責(zé)任分解，各司其職，確保黨政權(quán)責(zé)關(guān)系的制度化。

2.政治過程的法治化

現(xiàn)代政治的一個顯著特征是其治理主體及其行為要受到法治約束，一切公共權(quán)力的行使都要符合法治精神并遵守法律規(guī)定，依法治理和依法行政。政治過程的法治化意味著要告別暴力政治、人治與運動式治理。這種暴力政治侵害了正常政治機體的運作功能，也損害了政府形象和公信力。其次，法治化要杜絕政治過程中的人治，特別是長官意志和領(lǐng)導(dǎo)者隨意決策，將權(quán)力關(guān)進籠子關(guān)鍵要將一把手的權(quán)力關(guān)進法治的籠子。再次，法治化要拋棄運動式治理這種不合時宜的治理方式。運動式治理體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威意志，通過強制手段實現(xiàn)短期既定目標(biāo)，而不考慮長遠效益和法治精神。政治過程的法治化為國家治理體系劃定了行為邊界和責(zé)任追究機制，一旦越位則要受到法律的制裁。

3.政治生態(tài)的常態(tài)化

政治生態(tài)的常態(tài)化要促進政治規(guī)則的理性化、開放式競爭和公民社會成長。現(xiàn)代政治文明追求的是在制度框架內(nèi)的權(quán)力角逐與利益分配?，F(xiàn)代政治的理性化要正確看待政治參與者的合法而正當(dāng)?shù)睦孀非螅O(shè)定公開透明的游戲規(guī)則，使其在規(guī)則范圍內(nèi)有序競爭，塑造科學(xué)理性的政治文化規(guī)約其行為。其次，常態(tài)化還要求治理主體之間以及政府內(nèi)部的官員之間的競爭是在平等和開放的政治生態(tài)下進行，而非你死我活的斗爭高壓下展開。再次，政治生態(tài)的常態(tài)化還要促進社會力量的成長。社會力量與善治間存在密切關(guān)聯(lián)。公民社會實際上是要限制國家的規(guī)模與范圍來促進市場自由主義的傳播，同時人們又認識到公民社會要更好地發(fā)揮作用，又依賴于國家的積極作用③。因此，社會力量的成長與政府作用的發(fā)揮都不可或缺，社會力量的發(fā)育構(gòu)成了善治的社會生態(tài)。

黨政關(guān)系的合憲化、政治過程的法治化和政治生態(tài)的常態(tài)化為國家治理體系的構(gòu)建提供了制度基礎(chǔ)、行為規(guī)范和社會支持，三者共同影響中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及其發(fā)展目標(biāo)。

二、中國國家治理體系的內(nèi)涵重構(gòu)

黨的十八屆三中全會制定了“五位一體”的制度建設(shè)和改革總體方案，全面推進經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)五大領(lǐng)域的改革以及黨的建設(shè)制度改革。從治理的內(nèi)在運作邏輯來分析，國家治理體系要實現(xiàn)以下幾個方面的有機整合:一是治理理念的現(xiàn)代化，二是治理制度的再造，三是治理主體的協(xié)作，四是治理過程的科學(xué)化，五是治理績效的優(yōu)化。

1.治理理念的現(xiàn)代化

治理理念的現(xiàn)代化是指由傳統(tǒng)的統(tǒng)治觀轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碛^，同時在治理理念的指導(dǎo)下樹立民主治理和法治治理精神。中共十七屆二中全會指出市場經(jīng)濟、民主政治和法治國家是我國改革的目標(biāo)和方向④。奧斯特羅姆早在20世紀70年代就呼吁美國公共行政要從官僚制行政向民主行政的轉(zhuǎn)型⑤。民主治理首先要符合并滿足全體民眾的真實需求而非官僚意志和資本利益，真正做到以民為本，為民服務(wù);其次，民主治理要激發(fā)多元治理主體參與治理過程，鼓勵社會組織、公民個人和其他公共組織一起參與公共事務(wù)的治理，形成協(xié)同治理的有效機制;再次，民主治理要為實現(xiàn)不同層級的自治創(chuàng)造條件，逐步實現(xiàn)基層事務(wù)、地方事務(wù)和國家事務(wù)分層分類治理格局，實現(xiàn)治理權(quán)的下移，追求治理的實效性。

其次，治理理念的法治化?！艾F(xiàn)代政治的使命就是對國家權(quán)力施加制約，把國家的活動引向它所服務(wù)的人民認為是合法的這一終極目標(biāo)上，并把權(quán)力的行使置于法治原則之下?！雹拗卫砝砟畹姆ㄖ位紫纫S護和執(zhí)行憲法權(quán)威，任何組織和個人都要在憲法框架內(nèi)行事。其次，改變依附權(quán)力和關(guān)系的政治文化和社會心理，營造契約精神和理性精神，尊重規(guī)則，按規(guī)則而非潛規(guī)則辦事。法治化主要針對的是掌握公共權(quán)力的主體，使其治理行為契合法治精神，遵循法律規(guī)定。近年來出現(xiàn)的“釣魚執(zhí)法”和強拆、血拆等暴力執(zhí)法都是對法治理念的踐踏，更遑論層出不窮的官員貪污腐敗行為。同時，治理法治化對其他治理主體如社會組織、事業(yè)單位乃至公民個人也同樣適用。治理主體和整個社會法治意識的提升也會對政府形成強大的壓力，迫使其更好地依法行政。

2.治理制度的再造

胡鞍鋼認為，一個國家的現(xiàn)代化包括兩個最主要的方面:一是國家建設(shè)現(xiàn)代化，即經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)代化;二是國家制度現(xiàn)代化，即實現(xiàn)國家基本制度現(xiàn)代化，并實施“良治”，確保國家利益最大化，全體人民福利最大化⑦。

治理制度既包括正式的國家制度，也包括非正式的社會自治制度。治理制度的重構(gòu)關(guān)鍵要對國家權(quán)力進行制衡，其目的有二，一是有效發(fā)揮權(quán)力的功能，實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理;二是將權(quán)力關(guān)進制度籠子，加強對其制約和限制，防止權(quán)力濫用和作惡。其次，要對各類治理主體的職能進行科學(xué)分解，具體而言，執(zhí)政黨要回歸政黨的本職功能，做好政治領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)略決策;政府承擔(dān)現(xiàn)代政府執(zhí)行公共政策和提供公共服務(wù)等主要功能;市場有效配置資源，企業(yè)創(chuàng)造社會財富，共同增強經(jīng)濟活力;民間社會和社會組織成為政府和市場之間的連接點，做好社會自我管理、自我服務(wù)等工作，形成良好的職能分工體系。第三，在權(quán)力職能分工之后，還要構(gòu)建嚴苛的問責(zé)體系，對治理不力的主體進行懲戒，對績效優(yōu)良者予以激勵。治理制度的重構(gòu)還要符合法治原則和精神，接軌制度文明，將一切惡法、惡政以及不文明和非人性的制度都予以廢止，如勞教制度、暴力截訪制度、暴力計生制度等。

3.治理主體的協(xié)作

我國的治理主體主要包括執(zhí)政黨、政府、其他公共組織、社會組織和公民等?，F(xiàn)代社會公共事務(wù)的復(fù)雜性和社會問題的多元使得任何一個單一主體都無法應(yīng)對這些問題的挑戰(zhàn)，因而需要這些主體之間通力協(xié)作。無論是公共決策、政策執(zhí)行、公共產(chǎn)品供給還是社會公平正義的維護都需要多元治理主體之間的合作。治理下的協(xié)調(diào)既包括行為體之間戰(zhàn)略或利益的協(xié)調(diào)，還包括規(guī)則與行動價值之間的協(xié)調(diào)⑧。從組織角度來說，要打破不同治理組織的邊界、權(quán)力、信息和價值壁壘，構(gòu)建無縫隙治理體系。從群體角度來說，要考慮國家治理的人力資本建設(shè)和人力資源的調(diào)配，加大不同領(lǐng)域不同組織治理人員的流動性和開放性，比如公務(wù)員隊伍和企業(yè)、高校、事業(yè)單位之間的崗位流動、不同階層之間的流動，讓不同治理主體都經(jīng)歷不同的鍛煉和歷練;同時打破公務(wù)員和政府對優(yōu)秀人才的壟斷式吸引，比如近年來的“國考熱”吸引了大批高學(xué)歷的人才趨之若鶩，這對國家治理人力資本的科學(xué)配置可能就是一種浪費。從個人角度而言，提升不同治理主體的協(xié)作意識、協(xié)作能力和協(xié)作技能，推動治理主體在不同領(lǐng)域、不同層次和不同地域的合作。

4.治理過程的科學(xué)化

治理過程的科學(xué)化是為了實現(xiàn)治理的高效。治理過程的科學(xué)化首先要求具備系統(tǒng)思考和戰(zhàn)略決策能力，通過科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)國家的發(fā)展。國家發(fā)展和治理首先要從宏觀上制定出戰(zhàn)略規(guī)劃，確定國家發(fā)展的理念、目標(biāo)和路徑。中共十八屆三中全會成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組顯然體現(xiàn)了這一理念。“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，主要職責(zé)是研究確定經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度等方面改革的重大原則、方針政策、總體方案;統(tǒng)一部署全國性重大改革;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理全局性、長遠性、跨地區(qū)跨部門的重大改革問題;指導(dǎo)、推動、督促中央有關(guān)重大改革政策措施的組織落實?！雹?/p>

其次，決策體系的科學(xué)化?？茖W(xué)的決策體系要求有現(xiàn)代決策支持體系，如信息支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、公開辯論平臺、公眾參與系統(tǒng)、決策監(jiān)督系統(tǒng)、決策糾正系統(tǒng)和決策失誤追責(zé)系統(tǒng)。再次，治理流程再造。通過運用現(xiàn)代管理理論、技術(shù)和方法從組織設(shè)計、機制優(yōu)化、人員培訓(xùn)和技術(shù)輔助等實現(xiàn)管理效率的最大化。治理追求的管理高效除了經(jīng)濟效率最大化外，還要追求社會效益，也就是說治理要符合社會公正等價值規(guī)范和追求。治理理論吸收不同理論、不同學(xué)科的理論精華，也借助了最新的信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來優(yōu)化治理方式，比如電子政務(wù)、移動政務(wù)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用，這進一步豐富了治理的內(nèi)涵和治理的技術(shù)、方法和手段，使得治理過程邁向開放透明、多元民主、經(jīng)濟高效。

5.治理績效的優(yōu)化

治理績效的優(yōu)化是指治理行為取得預(yù)期目標(biāo)和效果，體現(xiàn)了治理的結(jié)果導(dǎo)向和責(zé)任導(dǎo)向。結(jié)果導(dǎo)向追求治理效率最大化，提供民眾最需要的公共服務(wù)，有預(yù)見性的解決各種公共問題;責(zé)任導(dǎo)向通過嚴格的績效評估體系來考核不同治理主體的治理績效，根據(jù)其績效決定其經(jīng)費使用、晉升發(fā)展和獎懲，并將績效評估與問責(zé)機制有機聯(lián)系起來，形成嚴苛的責(zé)任文化和追責(zé)制度。治理績效的優(yōu)化不是關(guān)注短期目標(biāo)，而是放眼未來，制止治理的短期行為以及非理性行為。比如只顧經(jīng)濟發(fā)展不顧社會效益和環(huán)境代價的GDP至上主義的發(fā)展思路，只注重當(dāng)前或局部地區(qū)的社會秩序與穩(wěn)定的“剛性維穩(wěn)”的理念，只重視某個具體問題的短期解決的運動式治理以及簡單粗暴的限購令、限行和限號等政策的使用。這種只關(guān)注眼前不注重長遠也不通過自身能力的提升和改善的治理手段與政策的運用只會掩蓋問題，激化矛盾并累積風(fēng)險，最終會損害國家治理能力。

總之，治理理念的現(xiàn)代化、治理制度的重構(gòu)、治理主體的協(xié)作、治理過程的科學(xué)化以及治理績效的優(yōu)化形成了一條完整的治理鏈條，并囊括了現(xiàn)實中治理運作的各個方面的重要內(nèi)容，共同構(gòu)成了中國國家治理體系的關(guān)鍵內(nèi)涵。

三、中國國家治理能力內(nèi)源式發(fā)展的目標(biāo)譜系

治理能力的提升離不開政府能力建設(shè)。世界銀行1997年的世界發(fā)展報告提出了“政府有效性”這一重要問題，認為政府的核心使命包括五項最基本的責(zé)任:確定法律基礎(chǔ);保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定;投資于基本的社會服務(wù)和社會基礎(chǔ)設(shè)施;保護弱勢群體和保護環(huán)境⑩，這五個方面既構(gòu)成了政府職能的五大范疇，也是一個有效政府的五項重要能力。福山指出，政府能力從廣義上講比其職能范圍寬窄更為重要。在他看來，政府能力就是制度能力，包括制定和實施政策以及制定法律的能力、高效管理的能力，控制瀆職、腐敗和行賄的能力，保持政府機關(guān)高度透明和誠信的能力以及執(zhí)法能力（11）。在他最新一次的訪談中，福山修正了制度能力至上的主張，他提出了治理的四個維度的評價標(biāo)準(zhǔn):程序性衡量(procedural measures)，指的是政府官員的行為符合既定的規(guī)則;能力衡量(capacity measures)，指汲取社會資源(尤指稅收)能力角度;輸出衡量(output measures)，指國家治理顯現(xiàn)效果角度;官僚機構(gòu)的自主性衡量(measures of bureaucratic autonomy)，指政府機構(gòu)在規(guī)則范圍內(nèi)，相對獨立、靈活變通的執(zhí)行可操作政策。他繼而以官僚自主性為橫坐標(biāo)，國家治理能力為縱坐標(biāo)分析不同的國家的治理能力，在他的分析框架中，美國落在低自主性、高治理能力的第二象限;中國落在高自主性、高治理能力的第一象限（12）。

在有關(guān)治理指標(biāo)的研究中，世界銀行學(xué)院的Daniel Kaufmann，Aart Kraay及其團隊推出的治理指標(biāo)可能是目前編制最嚴謹、使用最廣泛的治理指標(biāo)。他們將治理定義為“國家權(quán)力運作的慣例和制度”，并認為治理包含三個維度:第一，政府的選舉、監(jiān)督和更替過程。(1)表達權(quán)和問責(zé)(Voice and Accountability，VA):公民在政府選舉過程中的參與程度。包括政治進程、公民自由和政治權(quán)利、媒體獨立性等多個方面。(2)政治穩(wěn)定性(Political Stability，PS):當(dāng)權(quán)政府被非法或暴力手段所破壞或顛覆的感知可能性，包括國內(nèi)暴力和恐怖主義。第二，政府有效制定和實施合理政策的能力。(1)政府效能(Government Effectiveness，GE):公共服務(wù)的感知質(zhì)量、官僚機構(gòu)的質(zhì)量、公務(wù)員能力、政府服務(wù)相對于政治壓力的獨立性、政府承諾的可信度等。(2)監(jiān)管質(zhì)量(Regulatory Quality，RQ):市場不友好政策的發(fā)生率，如價格控制、銀行監(jiān)督不力、外貿(mào)和商業(yè)開發(fā)等領(lǐng)域的過度監(jiān)管所帶來的感知壓力等。第三，公民和政府對經(jīng)濟社會互動制度的遵守。(1)法治水平(Rule of Law，RL):社會是否成功地為經(jīng)濟社會互動創(chuàng)建了公平、可預(yù)期的法規(guī)環(huán)境;物權(quán)受保護的程度。包括感知犯罪發(fā)生率、司法有效性和可預(yù)期性、合約執(zhí)行力等。(2)腐敗控制(Control of Corruption，CC)對腐敗的感知程度。包括小腐敗、大腐敗和國家俘獲（13）。

無論是以制度還是以自主性來衡量，一個國家的治理能力都至關(guān)重要。中國國家治理能力建設(shè)的核心目標(biāo)是全面提升中國的制度能力和制度績效，在制度能力建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)下，當(dāng)下和未來我國國家治理要重點加強以下六種能力建設(shè):一是決策能力;二是執(zhí)行能力;三是發(fā)展能力;四是分配能力;五是保障能力;六是統(tǒng)籌能力。

1.決策能力

決策能力首先體現(xiàn)為科學(xué)決策能力?？茖W(xué)決策要求決策主體具備較高的決策理論水平，建立系統(tǒng)完備的決策支持系統(tǒng)，提高決策過程的開放度、透明性以及參與性，提高決策質(zhì)量。我國科學(xué)決策水平和能力還有很大提升空間，由于決策不科學(xué)所造成的決策損失是巨大的，國家治理中最大的浪費莫過于戰(zhàn)略決策的失誤。決策失誤造成的損失遠比一件貪污受賄大案大得多。世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經(jīng)濟損失大約在4000億-5000億元（14）。如果加上最近10多年的決策失誤損失，這個數(shù)字可能更為驚人。除了看得見的物質(zhì)損失，決策失誤帶來的環(huán)境破壞和社會效益則很難用金錢來衡量。比如中國現(xiàn)在偏好的大型項目和巨型工程，典型的如三峽工程、南水北調(diào)工程、西南大江大河上游被過度開發(fā)的水電站項目等都可能造成環(huán)境的巨大破壞與日益惡化，這些由決策不科學(xué)導(dǎo)致的環(huán)境治理未來需要耗費巨大的金錢、時間成本以及健康代價。

其次，決策能力還體現(xiàn)為公正不偏不倚的制定政策的能力。公共政策作為價值分配的權(quán)威性工具，理應(yīng)成為公共利益的維護者，對社會資源進行公正的調(diào)配。但現(xiàn)實中，一方面政府官僚由于追求自身利益導(dǎo)致他們制定的公共政策成為維護其利益的工具，而忽略了其他社會階層的利益，典型的比如退休政策制定、養(yǎng)老金雙軌制、住房改革政策等;另一方面，由于中國社會利益的多元化，不同社會群體由于利益分化而形成了不同的利益集團，這些利益集團基于自身的利益追求，從而選擇與政府官僚的同盟與合謀，共同綁架了公共政策的制定過程，使公共政策成為這些強勢利益集團謀利的工具，比如房地產(chǎn)調(diào)控政策、戶籍改革與異地高考制度都可以看到公共政策的公正性受到嚴重影響。為了確保公共政策的公正性，未來需要提高公共政策參與性，加大政策過程的透明度和開放性，增強對政策過程的監(jiān)督，對重大公共政策的出臺必須要引入公眾民意測評，形成公開辯論和討論的制度平臺，防止暗箱決策。

2.執(zhí)行能力

執(zhí)行是貫徹基本的政策決定。一般來說，這樣的政策決定體現(xiàn)在法規(guī)、條例或法令中，也可采取行政命令或法院決定的形式（15）。執(zhí)行能力是政策執(zhí)行者貫徹實施公共政策的意圖、愿望以及強度，一般將實際取得的結(jié)果與原來所期望取得的效果進行比較，從而得出“執(zhí)行差距”來考察其執(zhí)行力。在實踐中，“執(zhí)行失效”和“執(zhí)行不足”是執(zhí)行能力低下的表現(xiàn)。中國公共政策制定與執(zhí)行之間存在嚴重脫節(jié)，“上有政策，下有對策”和“政策不出中南?！笔菍@一現(xiàn)象的形象說明。此外，在政策執(zhí)行過程中還存在著諸如各種“土政策”“潛規(guī)則”來對抗權(quán)威政策和正式規(guī)則，各種“運動式執(zhí)法”來代替常態(tài)化的政策執(zhí)行等都是政策執(zhí)行不力和執(zhí)行能力不足的典型表征。

加強執(zhí)行能力首先要樹立對制度權(quán)威和規(guī)則價值的遵從，提升公務(wù)人員的理性化精神和規(guī)則意識，強化對制度權(quán)威的認同。其次，要增強執(zhí)行人員的政策素質(zhì)和政策學(xué)習(xí)能力。政策執(zhí)行是一種專業(yè)性很強的技能，這種技能既要在實踐中不斷地習(xí)得，也要通過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)予以強化。再次，對執(zhí)行結(jié)果及其績效要有合理的激勵和懲戒機制，從而能夠形成良好的執(zhí)行導(dǎo)向。

3.發(fā)展能力

現(xiàn)代國家發(fā)展是一個涵括了物質(zhì)、制度、主體和理念等方面的全方位進步。首先要更新傳統(tǒng)的發(fā)展理念，從狹隘的經(jīng)濟發(fā)展或物質(zhì)主義的發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、政治、社會、環(huán)境、制度等全方面的發(fā)展，并最終回歸到人的全面發(fā)展，為人的自由幸福生活而發(fā)展。其次，從當(dāng)前的治理任務(wù)來看，政府的工作重心應(yīng)該從發(fā)展型政府向發(fā)展型與服務(wù)型政府并重轉(zhuǎn)型，提升發(fā)展質(zhì)量和效益，將更多資源轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)和民眾福祉上去，切實改善民眾生活水平和幸福指數(shù)。再次，發(fā)展能力還意味著可持續(xù)發(fā)展的能力。中國改革開放30多年來在經(jīng)濟發(fā)展上取得了舉世矚目的成就，但這種成就是以高污染、高能耗和低勞動力成本的代價而獲得的，隨著國際經(jīng)濟競爭的加劇和國內(nèi)資源環(huán)境的緊缺以及勞動力優(yōu)勢的喪失，中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展將面臨越來越大的挑戰(zhàn)。而且，純粹追求經(jīng)濟發(fā)展帶來的后果是發(fā)展的非均衡性越來越嚴重，經(jīng)濟發(fā)展、政治改革、社會建設(shè)和文化價值的失衡對中國而言是不可承受之重。此外，不同群體不同階層之間的貧富分化日趨嚴重，基尼系數(shù)普遍認為突破0.5，社會沖突和官民矛盾累積到了爆發(fā)的臨界點將給社會穩(wěn)定帶來嚴重威脅;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有得到有效緩解，城鄉(xiāng)發(fā)展差距越來越大;區(qū)域發(fā)展如東中西部之間的差距在逐步拉大，流動移民的權(quán)益沒有得到公平對待，所有這些都是發(fā)展不均衡和發(fā)展能力不足的后果。未來中國的發(fā)展需要在可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展以及共享發(fā)展層面做出更多努力。最后，發(fā)展能力還意味著政府不斷提升汲取能力，這點可從中國政府的財政增長上得以體現(xiàn)，問題在于，未來中國政府應(yīng)該改變“國強民不富”，對我國稅收政策進行調(diào)整，降低企業(yè)和民眾稅負，采取“藏富于民”政策，使民眾一起分享改革的有益成果，實現(xiàn)國強民富的發(fā)展目標(biāo)。

4.分配能力

現(xiàn)代治理體系不僅要能夠創(chuàng)造社會財富，實現(xiàn)社會繁榮，還要承擔(dān)分配功能。分配能力首先體現(xiàn)為物質(zhì)資源的分配。政府作為社會公平正義的維護者，分配能力體現(xiàn)了現(xiàn)代政府的價值導(dǎo)向和存在意義。政府需要通過公共政策來調(diào)節(jié)社會資源在不同群體間的分配，對弱勢群體的基本生存予以保障，從而維系社會穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。分配能力的第二層要義還在于分配正義。政府和公共管理者要維護社會公平正義等價值，其治理行為和理念要彰顯并倡導(dǎo)法治、規(guī)則、平等、自由、責(zé)任、理性等現(xiàn)代理念，傳遞文明并與世界接軌。分配能力的第三層含義還在于分配公平機會的能力。要為社會不同階層的自由流動和發(fā)展創(chuàng)造公平合理的制度空間和平臺，使其能夠通過自身努力看到向上流動的可能，為農(nóng)村和社會弱勢群體的發(fā)展提供扶持，從而增強社會活力，保持社會群體之間的有序競爭。近年來，農(nóng)村孩子進入名牌大學(xué)就讀的比例不斷降低以及農(nóng)村生源的大學(xué)畢業(yè)生在就業(yè)市場遭遇的種種困境就說明這種機會公平存在較大的問題。

5.保障能力

治理能力現(xiàn)代化要具備強大的保障能力以維系社會的有序和穩(wěn)定。政府得以存在的一個基本原因是需要它緩和與解決社會中的沖突，維護正義、秩序和穩(wěn)定。保障能力首先體現(xiàn)在政府維護社會穩(wěn)定和秩序的能力，對外能夠維護主權(quán)領(lǐng)土完整，同時能夠為本國國民在國際上的安全、尊嚴提供保障和支持;對內(nèi)提供良好的公共治安和社會安全等公共產(chǎn)品。目前中國社會面臨的社會矛盾和危機日益增多，由于利益分化和利益競奪而發(fā)生的群體性事件也相當(dāng)頻繁，政府應(yīng)該改變以往的剛性維穩(wěn)邏輯，即不再依賴和借助強力手段去維護社會穩(wěn)定，而更多采用公共政策和法律等柔性手段去創(chuàng)新柔性維穩(wěn)方式，更加積極主動地調(diào)節(jié)和化解社會矛盾，加強社會保障和社會救助制度建設(shè)以滿足弱勢群體的各類基本需求，加強制度建設(shè)和法治建設(shè)懲戒各種違法犯罪行為，通過教育和文化建設(shè)提高民眾的規(guī)范意識，為社會有序和可持續(xù)發(fā)展提供秩序保障。

保障能力的另外一層含義在于政府通過現(xiàn)代社會保障和福利制度為社會弱勢群體的生存和發(fā)展提供基本保障。西方的發(fā)展歷程表明，社會保障是社會安全網(wǎng)，社會救助制度的構(gòu)建較好地滿足了反貧困的需要、民眾需求的滿足以及公民權(quán)利的擴展等現(xiàn)實要求。中國要建立完善的社會保障制度，逐步從選擇性福利制度向普惠式福利制度轉(zhuǎn)型。最后，一個國家的保障能力不能完全寄希望于政府，還應(yīng)該發(fā)掘和調(diào)動整個社會的凝聚力和向心力，在整個社會形成守望相助、樂善好施、關(guān)注公益的社會公德與社會風(fēng)氣，形成政府、家庭、市場和公民社會一起合作應(yīng)對的風(fēng)險防范體系，提高社會保障能力。

6.統(tǒng)籌能力

統(tǒng)籌能力指的是全面駕馭改革發(fā)展的能力以及協(xié)調(diào)利益沖突達成社會共識的能力。統(tǒng)籌的基本方式是協(xié)調(diào)和整合（16）。現(xiàn)階段我國面臨著全面深化改革的重大任務(wù)，全面深化改革需要國家制定一攬子的戰(zhàn)略改革清單并打破各種既得利益集團的阻力，既有思想觀念的束縛和改革風(fēng)險帶來的畏難心理等。這就要求國家具備一定的綜合統(tǒng)籌能力，站在國家和社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度做出前瞻性、全局性和長期性的改革方案，推進全方位的社會經(jīng)濟政治體制變革。從這個意義上講，統(tǒng)籌能力也是一種革新的能力。與此同時，當(dāng)下中國社會日趨多元化，不同的利益追求、不同的社會思潮、不同的社會群體之間的矛盾和沖突也會越來越多，國家要有能力協(xié)調(diào)這些不同的矛盾和沖突，將其需求、利益和要求納入可以統(tǒng)一對話的平臺，通過協(xié)商而非對抗來解決分歧，同時通過政策補償來彌合不同階層之間的利益失衡。西方發(fā)達國家政府也在努力求助于協(xié)同、合作與協(xié)調(diào)的理念及其一整套實現(xiàn)結(jié)構(gòu)、機制與過程，重塑國家治理體系（17）。中國社會穩(wěn)定可持續(xù)的發(fā)展需要所有社會階層的支持配合，因此要營造良好的社會心態(tài)與國民情緒，在中央與地方、政府與社會、富人和窮人、官方和民間之間形成廣泛的共識，推動中國深化改革和可持續(xù)發(fā)展繁榮。

四、簡要結(jié)語

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化首先需要營造合適的制度環(huán)境，包括黨政關(guān)系的合憲化、政治過程的法治化以及政治生態(tài)的常態(tài)化，唯有如此，才能構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系。治理理念的現(xiàn)代化、治理制度的再造、治理主體的協(xié)作、治理過程的科學(xué)化和治理績效的優(yōu)化構(gòu)成了國家治理體系的內(nèi)涵。中國國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)有三:從國家層面來看，增強政府的治理能力和自主性，實現(xiàn)管理的高效化和有效治理;從社會層面來看，提升社會的自治能力，增強社會活力，維護社會秩序;從個體層面觀之，提高公民參與公共事務(wù)管理的能力，擴大民眾權(quán)利，提升民眾幸福感?？傊?，治理能力現(xiàn)代化意味著通過提升決策能力、發(fā)展能力、執(zhí)行能力、分配能力、保障能力和統(tǒng)籌能力，完善合作治理機制，增強協(xié)作治理水平，形成統(tǒng)籌治理的新格局，從而實現(xiàn)國家治理的制度化、法治化和高效。

注:

①鄧小平:《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第177頁。

②竺乾威:《改革的邏輯——機構(gòu)改革的回顧與展望》，《復(fù)旦公共行政評論》2012年第九輯。

③何增科、包雅鈞:《公民社會與治理》，社會科學(xué)文獻出版社2011年版，第13頁。

④中共中央十七屆二中全會文件《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，http://www.gov.cn/jrzg/2008-03/04/content_909225.htm。

⑤文森特·奧斯特羅姆:《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店1999年版。

⑥福山:《國家構(gòu)建——21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第1頁。

⑦胡鞍鋼:《治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是制度現(xiàn)代化》，《人民論壇》2013年11月25日。

⑧讓·戈丹:《何謂治理》，鐘震宇譯，社會科學(xué)文獻出版社2010年版，第23頁。

⑨習(xí)近平任全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長http://news.sina.com.cn/c/2013-12-30/201729121817.shtml。

⑩世界銀行:《1997年世界發(fā)展報告:變革世界中的政府》，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版。

（11）福山:《國家構(gòu)建——21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第9頁。

（12）福山:《福山的新聲音——什么是治理?》，《中國青年報》2013年12月23日。

（13）克里斯蒂納·阿爾恩特:《政府治理指標(biāo)》，楊永恒譯，清華大學(xué)出版社2007年版，第35頁。

（14）高福生、朱四倍:《決策失誤是中國最大的失誤》，《決策與信息》2009年第7期。

（15）邁克·希爾:《執(zhí)行公共政策》，黃健榮等譯，商務(wù)印書館2011年版，第10頁。

（16）李瑞昌:《統(tǒng)籌治理:國家戰(zhàn)略和政府治理形態(tài)的契合》，《學(xué)術(shù)月刊》2009年第6期。

（17）楊冠瓊、劉雯雯:《公共問題與治理體系——國家治理體系與能力現(xiàn)代化的問題基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2014年第2期。

〔責(zé)任編輯:寧 巖〕

Governance as a Whole Plan:Endogenous Reconstruction of Modern Governance

Chen Shuisheng

The key to modernize China’s governance system and governance capability lies in realizing organic coupling of the two，and coordinating the relationship between governance structure and governance functions.Modernizing China＇s governance needs to have constitutional relationship between the Party and the government，legitimate political process and normal political ecology.Reconstruction of China’s governance system means to modernize the concept of governance，reconstruct the governance system，make the governance body synergic，have scientific governance process and optimize governance performance.Promoting governance capability needs to enhance the decision-making ability，executive ability，development ability，assignment ability，support ability and ordination ability.Through overall governance we can realize coordinated development of governance system and management capability.

governance system;governance capability;governance as a whole plan;governance performance

D63-3

A

1001-8263(2014)07-0062-07

陳水生，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士、助理研究員 上海200433

* 本文是國家社科基金項目“城市低收入家庭公共服務(wù)的需求表達機制研究:基于上海、長沙和成都的調(diào)查分析”(11CGL098)的階段性成果。本文還受到復(fù)旦大學(xué)新進青年教師科研項目的資助。