董穎,溫洪澤

(1.廣東工業(yè)大學(xué) 體育部，廣東 廣州 510006.2.廣東藥學(xué)院 體育部,廣東 廣州 510006)

21世紀(jì)中國(guó)體育場(chǎng)館政策法規(guī)效用研究

董穎1,溫洪澤2

(1.廣東工業(yè)大學(xué) 體育部，廣東 廣州 510006.2.廣東藥學(xué)院 體育部,廣東 廣州 510006)

為了摸清中國(guó)現(xiàn)階段體育場(chǎng)館相關(guān)政策法規(guī)的現(xiàn)狀，為今后制定體育政策法規(guī)提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，對(duì)國(guó)家體育總局現(xiàn)行有效政策法規(guī)以及與體育事業(yè)相關(guān)的國(guó)家或部門政策進(jìn)行梳理。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：中國(guó)在21世紀(jì)出臺(tái)了大量的體育政策法規(guī)。這些政策法規(guī)雖不是為專門解決體育場(chǎng)館問(wèn)題而制定，但對(duì)體育場(chǎng)館的建設(shè)、資金保障、使用與維護(hù)、經(jīng)營(yíng)與管理等問(wèn)題十分重視，提出了很多宏觀的規(guī)定和具體的措施來(lái)推動(dòng)體育場(chǎng)館的建設(shè)和發(fā)展。然而，事實(shí)表明，這些政策法規(guī)的實(shí)際規(guī)范作用并不理想，效率不高。中國(guó)體育場(chǎng)館政策法規(guī)的完善不僅需要“量”的積累，更需要“質(zhì)”的提高。提高體育政策的執(zhí)行力是中國(guó)政府的當(dāng)務(wù)之急。

體育場(chǎng)館政策法規(guī)；建設(shè)；融資；經(jīng)營(yíng)；管理

體育場(chǎng)館是開(kāi)展體育運(yùn)動(dòng)的物質(zhì)條件，沒(méi)有體育場(chǎng)館，現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目將失去生存的空間。按照公共產(chǎn)品理論，依據(jù)產(chǎn)品效用是否可以分割、受益是否具有排他性和消費(fèi)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性原則可以將體育場(chǎng)館定位為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不僅需要依賴市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行資源的有效配置，還必須依賴強(qiáng)有力的政策法規(guī)來(lái)進(jìn)行宏觀的調(diào)控。這是理論的指引也是發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。美國(guó)、德國(guó)、加拿大、日本等體育發(fā)達(dá)國(guó)家均訴諸于完善的體育政策法規(guī)來(lái)推動(dòng)體育場(chǎng)館的建設(shè)和發(fā)展。中國(guó)為了促進(jìn)體育事業(yè)發(fā)展，提高競(jìng)技運(yùn)動(dòng)水平，在新世紀(jì)出臺(tái)了很多體育政策法規(guī)。在地方體育政策法規(guī)中有專門針對(duì)體育場(chǎng)館使用的《體育實(shí)施管理辦法》，也有專門規(guī)范體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)的《體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》；在國(guó)家體育政策、法規(guī)中雖然鮮見(jiàn)專門的體育場(chǎng)館政策法規(guī)，但是在確立體育的重要地位和促進(jìn)體育事業(yè)改革的相關(guān)體育發(fā)展政策中廣泛提及體育場(chǎng)館的建設(shè)與發(fā)展。為了方便討論，本文將專門論述和并非專門論述但有所提及體育場(chǎng)館建設(shè)和完善的政策法規(guī)一并視為體育場(chǎng)館政策法規(guī)。這些政策法規(guī)按照其規(guī)范和調(diào)節(jié)的范圍，可以劃分為體育場(chǎng)館建設(shè)規(guī)劃、體育場(chǎng)館建設(shè)資金來(lái)源、體育場(chǎng)館使用與維護(hù)、體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)與管理四大類。

1 新世紀(jì)政策法規(guī)大力支持體育場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)

中國(guó)政府對(duì)體育場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)十分重視，從新世紀(jì)伊始至今，中國(guó)每年都有和體育場(chǎng)館相關(guān)的體育政策法規(guī)出臺(tái)。這些政策法規(guī)對(duì)體育場(chǎng)館建設(shè)規(guī)劃都進(jìn)行了不同程度的規(guī)定，大大促進(jìn)了中國(guó)體育場(chǎng)館的建設(shè)與發(fā)展。

1995年中華人民共和國(guó)常務(wù)委員會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)體育法》提出“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家對(duì)城市公共體育設(shè)施用地定額指標(biāo)的規(guī)定，將城市公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。城市在規(guī)劃企業(yè)、學(xué)校、街道和居住區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將體育設(shè)施納入建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步建設(shè)和完善體育設(shè)施?！?000年9月18日體育總局發(fā)布的《中國(guó)體育彩票全民健身工程管理暫行規(guī)定》提出：“全民健身工程應(yīng)在居民小區(qū)、公園、街心花園、廣場(chǎng)等便于群眾健身并且安全的場(chǎng)所興建?！?002年7月22日中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》規(guī)定：“新建居民小區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和學(xué)校必須配套建設(shè)相應(yīng)的體育設(shè)施。

2003年6月26日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院頒布的《公共文化體育設(shè)施條例》對(duì)公共文化體育設(shè)施的定義、建設(shè)選址、建筑規(guī)劃、建設(shè)資金來(lái)源、使用細(xì)則、管理方案等方面作了詳盡的規(guī)定。比如“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量舉辦公共文化體育設(shè)施；國(guó)家鼓勵(lì)通過(guò)自愿捐贈(zèng)等方式建立公共文化體育設(shè)施社會(huì)基金，并鼓勵(lì)依法向人民政府、社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)或者公共文化體育設(shè)施管理單位捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)?！?/p>

2007年5月7日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》規(guī)定：“城市和社區(qū)的建設(shè)規(guī)劃要充分考慮青少年體育鍛煉設(shè)施的需要，為他們提供基本的設(shè)施和條件；把“農(nóng)民體育健身工程”與農(nóng)村中小學(xué)體育設(shè)施建設(shè)結(jié)合起來(lái)，改善農(nóng)村學(xué)校體育條件?！?009年9月6日中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定：“公共體育設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；農(nóng)村地區(qū)公共體育設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)還應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)村生產(chǎn)勞動(dòng)和文化生活習(xí)慣；公園、綠地等公共場(chǎng)所的管理單位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身?xiàng)l件安排全民健身活動(dòng)場(chǎng)地；居民住宅區(qū)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)安排健身活動(dòng)場(chǎng)地?！?/p>

截止到2003年12月31日，我國(guó)共有符合第五次全國(guó)體育場(chǎng)地普查要求的各類體育場(chǎng)地850080個(gè)。隨著體育政策的不斷深入落實(shí)和國(guó)家舉辦、承辦大型運(yùn)動(dòng)會(huì)的有序進(jìn)行，中國(guó)體育場(chǎng)館現(xiàn)已達(dá)100多萬(wàn)個(gè)，到2015年將達(dá)到120萬(wàn)個(gè)。屆時(shí)，中國(guó)的人均體育場(chǎng)地面積將由原來(lái)的1.03m2上升到1.50m2。中國(guó)體育場(chǎng)館數(shù)量的快速增長(zhǎng)得益于政策法規(guī)的推動(dòng)與保護(hù)。但是，現(xiàn)實(shí)中也有不盡如人意的地方。比如：中國(guó)體育場(chǎng)館整體上還存在著“體育場(chǎng)地地域分布不均衡、體育場(chǎng)地結(jié)構(gòu)不均衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不均衡、體育場(chǎng)地設(shè)施數(shù)量少、體育場(chǎng)地的開(kāi)放和利用少、公共體育場(chǎng)地少”的客觀事實(shí)。與此同時(shí)，體育場(chǎng)地被占的問(wèn)題也比較嚴(yán)重。第五次全國(guó)體育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)公報(bào)顯示：“我國(guó)體育系統(tǒng)被占體育場(chǎng)地共有303個(gè)，被占面積為245萬(wàn)平方米，被占體育場(chǎng)地面積占體育系統(tǒng)場(chǎng)地面積的1.4%，被占體育場(chǎng)地原始投資總額為13億元。除海南、西藏和寧夏回族自治區(qū)外，其他省、自治區(qū)、直轄市均有體育場(chǎng)地被占的情況”。

這些問(wèn)題集中反映出的是政策執(zhí)行力的問(wèn)題。有學(xué)者專門針對(duì)體育政策執(zhí)行力進(jìn)行研究，結(jié)果表明：“我國(guó)體育政策法規(guī)的制定與實(shí)施之間存在著顯著差異，上級(jí)部門制定的體育政策法規(guī)中26%沒(méi)有得到執(zhí)行，有53.6%的體育政策法規(guī)因各種因素沒(méi)有被完全執(zhí)行，沒(méi)有執(zhí)行和沒(méi)有被完全執(zhí)行的體育政策法規(guī)竟占79.6%。”眾所之知，政策執(zhí)行力是政策的生命，如果無(wú)法付諸實(shí)踐，再完美的政策也不過(guò)是廢紙一堆。影響政策法規(guī)執(zhí)行力的因素很多，但是立法者在法規(guī)中體現(xiàn)出的執(zhí)法決心和態(tài)度是首要的影響因素。

政策法規(guī)必須具有較高的法律效力，態(tài)度清晰明確，不能含糊其辭，模棱兩可。比如：《中華人民共和國(guó)體育法》第四十五條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府“應(yīng)當(dāng)”按照國(guó)家對(duì)城市公共體育設(shè)施用地定額指標(biāo)的規(guī)定，將城市公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，合理布局，統(tǒng)一安排。城市在規(guī)劃企業(yè)、學(xué)校、街道和居住區(qū)時(shí)，“應(yīng)當(dāng)”將體育設(shè)施納入建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)“應(yīng)當(dāng)”隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步建設(shè)和完善體育設(shè)施。短短的三句話里用了三個(gè)“應(yīng)當(dāng)”。那么“應(yīng)當(dāng)”到底作何解釋呢？“應(yīng)當(dāng)”在中華漢語(yǔ)詞典里的解釋是“應(yīng)該”，表示理所當(dāng)然的。也就是說(shuō)，按照常理要怎樣，不那樣也無(wú)所謂，最多不過(guò)違背常理。這個(gè)“應(yīng)該”除了具有道德或道義上的約束力之外，無(wú)任何強(qiáng)制性約束力可言。這樣一個(gè)帶有“說(shuō)教”和“商量”語(yǔ)氣的詞匯頻繁出現(xiàn)在體育法中，是不合時(shí)宜的。這將使強(qiáng)硬的法律變身為軟弱的道德規(guī)范，法律的威信大打折扣，名譽(yù)掃地。

中國(guó)體育政策法規(guī)中 “應(yīng)當(dāng)”的身影無(wú)處不在，“應(yīng)當(dāng)”成為了中國(guó)體育政策法規(guī)的關(guān)鍵詞。立法層次最高的《中華人民共和國(guó)體育法》中有，立法層次僅次于體育法的《全民健身?xiàng)l例》中有，比較而言具有較高操作性的《公共文化體育設(shè)施條例》也有，其它的政策法規(guī)中還有，這里不一而足。中國(guó)在日后制定體育政策法規(guī)時(shí)立場(chǎng)要堅(jiān)定，態(tài)度要明確，陳述要清晰、具體，盡量少用或不用“應(yīng)當(dāng)”、“應(yīng)該”、“要”等帶有“爭(zhēng)議性”的詞匯，盡量避免采用商榷性的口吻，加強(qiáng)體育政策法規(guī)的清晰度，增強(qiáng)威懾力，提高執(zhí)行力。

2 新世紀(jì)以來(lái)政策法規(guī)拓寬了體育場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)資金的來(lái)源

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的體育場(chǎng)館一直由國(guó)家全額撥款興建。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步轉(zhuǎn)變，體育場(chǎng)館建設(shè)投融資模式的市場(chǎng)取向也日益明晰。中國(guó)體育場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源已由原來(lái)單一的國(guó)家財(cái)政撥款演變成為國(guó)家財(cái)政撥款、單位自籌、民間資本、社會(huì)捐贈(zèng)、體育彩票公益金共同參與的投資模式。

改革開(kāi)放以來(lái)，為了調(diào)整我國(guó)原有的投資體制，政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)，進(jìn)行探索性改革。2001年12月11日，原國(guó)家計(jì)委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)》，2002年12月27日建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，2004年7月16日國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，2005年2月25日國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2010年5月13日國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。

這些政策法規(guī)的宗旨在于鼓勵(lì)民間資本和非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。對(duì)鼓勵(lì)民間資本投入經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的力度逐漸增大，舉措日益明晰。特別是明確提出了“鼓勵(lì)民間資本投資生產(chǎn)體育用品，建設(shè)各類體育場(chǎng)館及健身設(shè)施，從事體育健身、競(jìng)賽表演等活動(dòng)?！薄皣?guó)家鼓勵(lì)社會(huì)及個(gè)人投資興建體育設(shè)施，并在土地使用、資金貸款等方面給予優(yōu)惠政策?！鄙鲜稣摺⒎ㄒ?guī)的陸續(xù)出臺(tái)，在一定程度上解除了民間資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施的憂慮，為民間資本投資興建體育場(chǎng)館設(shè)施掃除了入門障礙,提供了初步的制度保障。

2008年北京奧運(yùn)會(huì)的場(chǎng)館建設(shè)融資達(dá)到了史無(wú)前例的水準(zhǔn)?！皣?guó)家體育場(chǎng)、國(guó)家體育館、奧運(yùn)村、會(huì)議中心、五棵松文化體育中心、奧林匹克水上公園6個(gè)項(xiàng)目總投資約205億元，其中85%的資金是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制融資完成的?！?為此，有學(xué)者認(rèn)為：“以2008年奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館項(xiàng)目法人招標(biāo)為標(biāo)志，我國(guó)體育場(chǎng)館建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)入了一個(gè)‘以市場(chǎng)化運(yùn)作為導(dǎo)向，充分利用各種市場(chǎng)化籌資渠道和方式籌集資金，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，建立體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理新模式’的新階段?！北本W運(yùn)會(huì)場(chǎng)館建設(shè)資金市場(chǎng)融資的成功，堅(jiān)定了體育場(chǎng)館建設(shè)走產(chǎn)業(yè)化道路的信心。但是，對(duì)于融資的方法、手段、程序、實(shí)施細(xì)節(jié)等方面還沒(méi)有形成規(guī)范的文件，更沒(méi)有發(fā)展成為完善的模式，對(duì)于體育場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)的融資問(wèn)題仍處于艱難的探索階段。

有學(xué)者專門對(duì)體育稅收激勵(lì)政策進(jìn)行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：體育稅收政策存在自相矛盾、缺乏連續(xù)性和持久性、稅收激勵(lì)幅度不大的問(wèn)題。比如，2008年頒布的《企業(yè)所得稅法》第9條規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%的部分準(zhǔn)予在稅前扣除，但對(duì)企業(yè)捐贈(zèng)給國(guó)內(nèi)合法的其它民間體育公益性團(tuán)體等非營(yíng)利性組織，卻沒(méi)有享受到捐贈(zèng)扣除比例的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)它們沒(méi)有一視同仁。放眼世界，“國(guó)際上一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如西班牙對(duì)體育產(chǎn)業(yè)捐贈(zèng)扣除比例高達(dá)100%，免征企業(yè)所得稅；英國(guó)對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的贊助實(shí)施‘體育配對(duì)’計(jì)劃和‘一英鎊對(duì)一英鎊’政策”，發(fā)達(dá)國(guó)家為促進(jìn)民間資本捐贈(zèng)體育事業(yè)所表現(xiàn)出來(lái)的胸襟和氣魄讓人嘆為觀止。如此說(shuō)來(lái)，中國(guó)民間資本對(duì)體育捐贈(zèng)冷漠的根源似乎已是不言自名。

第五次全國(guó)體育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)公報(bào)顯示：“我國(guó)歷年累計(jì)投入體育場(chǎng)地建設(shè)資金1914.5億元，其中：財(cái)政撥款為667.7億元，占投資總額的34.9%，單位自籌為1032.6億元，占投資總額的53.9%?！庇纱丝梢?jiàn)，中國(guó)政府雖然出臺(tái)了若干政策、法規(guī)來(lái)鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范民間資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但這些政策、法規(guī)還僅僅停留在“意見(jiàn)”、“建議”、“決定”的宏觀層面上，還沒(méi)有進(jìn)化為具體可行的“實(shí)施方案”，實(shí)際指導(dǎo)功能有待加強(qiáng)。中國(guó)體育場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源雖然形成了國(guó)家財(cái)政撥款、單位自籌、民間資本、社會(huì)捐贈(zèng)、體育彩票公益金共同參與的多元化格局，但是單位自籌和國(guó)家財(cái)政撥款仍占絕對(duì)份額。資金來(lái)源依然比較單一。

3 新世紀(jì)體育政策法規(guī)對(duì)體育場(chǎng)館設(shè)施的使用與維護(hù)加以規(guī)范

中國(guó)政府早在1955年頒布的《關(guān)于開(kāi)展體育運(yùn)動(dòng)暫行辦法綱要》中就曾提到過(guò)場(chǎng)館的維護(hù)、使用問(wèn)題，但真正開(kāi)始重視場(chǎng)館利用問(wèn)題則推遲到70年代末80年代初。當(dāng)時(shí)，中國(guó)政府已經(jīng)深刻意識(shí)到體育場(chǎng)館消耗大、利用率不高的嚴(yán)重問(wèn)題，因此陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策、法規(guī)來(lái)規(guī)范體育場(chǎng)館的使用與開(kāi)放，加強(qiáng)體育場(chǎng)館的維護(hù)與保養(yǎng)。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全民健身計(jì)劃的廣泛開(kāi)展，人民生活水平的提高，人民的健身意識(shí)普遍增強(qiáng)，對(duì)體育場(chǎng)館的需求急劇增加，體育場(chǎng)館供應(yīng)不足的矛盾凸顯并日益尖銳。為此，中國(guó)政府出臺(tái)的很多政策、法規(guī)都對(duì)體育場(chǎng)館的使用與維護(hù)進(jìn)行了規(guī)范。比如《中華人民共和國(guó)體育法》、《中國(guó)體育彩票全民健身工程管理暫行規(guī)定》、《2001-2010年體育改革與發(fā)展綱要》、《全民健身計(jì)劃綱要》第二期工程(2001-2010年)規(guī)劃、《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》、《公共文化體育設(shè)施條例》、《全國(guó)城市體育先進(jìn)社區(qū)評(píng)定辦法》、《學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作切實(shí)提高學(xué)生健康素質(zhì)的意見(jiàn)》、《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》、《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》、《“十一五”農(nóng)民體育健身工程建設(shè)規(guī)劃》、《全民健身?xiàng)l例》、《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等均提及到體育場(chǎng)館的使用與維護(hù)。

上述政策、法規(guī)中關(guān)于體育場(chǎng)館使用與維護(hù)的論述主要圍繞促進(jìn)體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放和提高體育場(chǎng)館使用率而進(jìn)行。鼓勵(lì)公共體育設(shè)施向公眾開(kāi)放，妥善處理好公益性與經(jīng)營(yíng)性的關(guān)系，兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益；鼓勵(lì)學(xué)校體育場(chǎng)館在不影響學(xué)校教學(xué)的情況下對(duì)社會(huì)開(kāi)放；鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的體育場(chǎng)地對(duì)社會(huì)開(kāi)放；鼓勵(lì)對(duì)不同人群采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高體育場(chǎng)館的使用率；鼓勵(lì)體育場(chǎng)館所有單位指定專人對(duì)體育場(chǎng)館進(jìn)行維護(hù)。

這些政策法規(guī)大多提出了良好的希望和合理的建議，但對(duì)于如何具體實(shí)施缺少必要的指導(dǎo)措施，整體來(lái)說(shuō)，政策法規(guī)宏觀但不具體，內(nèi)容涵蓋廣但可操作性不強(qiáng)。例如：《全民健身?xiàng)l例》第二十八條提出：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)在課余時(shí)間和節(jié)假日向?qū)W生開(kāi)放體育設(shè)施。公辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件向公眾開(kāi)放體育設(shè)施；國(guó)家鼓勵(lì)民辦學(xué)校向公眾開(kāi)放體育設(shè)施?？h級(jí)人民政府對(duì)向公眾開(kāi)放體育設(shè)施的學(xué)校給予支持，為向公眾開(kāi)放體育設(shè)施的學(xué)校辦理有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)。學(xué)?？梢愿鶕?jù)維持設(shè)施運(yùn)營(yíng)的需要向使用體育設(shè)施的公眾收取必要的費(fèi)用?！?但是，對(duì)于學(xué)校向?qū)W生開(kāi)放體育設(shè)施的范圍和程度沒(méi)有規(guī)定？國(guó)家鼓勵(lì)民辦學(xué)校向公眾開(kāi)放體育設(shè)施僅僅是口頭上的鼓勵(lì)，還是有具體的資金或是政策上的扶持？縣級(jí)人民政府為向公眾開(kāi)放體育設(shè)施的學(xué)校辦理的有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)具體是指什么，保險(xiǎn)覆蓋的范圍有多大？適當(dāng)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是什么，是不是因?yàn)槭召M(fèi)就被定性為經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，必須要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任？這些關(guān)乎場(chǎng)館所有者自身利益的敏感問(wèn)題都沒(méi)有得到明確的答復(fù)。

為了對(duì)我國(guó)體育場(chǎng)館的開(kāi)放和使用狀況有比較具體的了解，有學(xué)者做過(guò)專門的研究?！霸陂_(kāi)放情況方面，有58.76%的體育場(chǎng)地不對(duì)外開(kāi)放，14.46%的體育場(chǎng)地部分對(duì)外開(kāi)放，對(duì)外開(kāi)放的體育場(chǎng)地不到26.78%；場(chǎng)地利用率方面，體育場(chǎng)地的活動(dòng)人員每周有1萬(wàn)人次的占場(chǎng)地總數(shù)的2.1%，5001～10000人次的占7.1%，2501～5000人次的占 11.4%，501～2500人次的占32.2%，500人次以下的占絕大多數(shù)，占53.2%。如果將上述指標(biāo)中的‘每周人次’折合成‘每天人次’的話，那么，多數(shù)體育場(chǎng)地每天只有幾十人次在活動(dòng)?！笨梢?jiàn)，中國(guó)的體育場(chǎng)館整體開(kāi)放和使用狀況并不理想，政策、法規(guī)數(shù)量不少，但效率偏低。

4 新世紀(jì)體育政策法規(guī)加強(qiáng)了體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)與管理

“體育場(chǎng)館的管理主要包括三個(gè)方面，一是規(guī)劃建設(shè)管理，主要指場(chǎng)館建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)；二是保護(hù)管理，主要是檢查和管理公共體育設(shè)施的侵占和破壞現(xiàn)象；三是場(chǎng)館利用管理，主要指場(chǎng)館向社會(huì)開(kāi)發(fā)利用的問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)則是合理地更有效地使用場(chǎng)館的有限資源，以取得最大收入為目標(biāo)?！痹隗w育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)與管理方面，中國(guó)政府出臺(tái)的政策法規(guī)主要包括為規(guī)范體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)行為的法規(guī)，管理和監(jiān)督體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法規(guī)，國(guó)家政府出臺(tái)的各種涉及到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理的相關(guān)法規(guī)(比如《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保障法》等)，各級(jí)地方政府制定的體育市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理相關(guān)的地方行政性法規(guī)，國(guó)務(wù)院除國(guó)家體育總局以外其他各部委制定的各種行業(yè)性體育管理規(guī)定。

2001年12月11日原國(guó)家計(jì)委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)》，2002年1月國(guó)家計(jì)委發(fā)布了《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見(jiàn)》，2002年7月22日中共中央、國(guó)務(wù)院制定了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》，2003年6月26日國(guó)務(wù)院頒布了《公共文化體育設(shè)施條例》，2009年9月6日國(guó)務(wù)院頒布了《全民健身?xiàng)l例》。

這些政策法規(guī)均對(duì)體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)與管理給予了高度重視。法規(guī)鼓勵(lì)民間資本、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入教育、公用事業(yè)等服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域；要求公共體育設(shè)施向社會(huì)開(kāi)放，正確處理好公益性和經(jīng)營(yíng)性的關(guān)系，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮人民群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力；鼓勵(lì)學(xué)校、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的體育設(shè)施對(duì)社會(huì)開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)資源共享，并可以根據(jù)維持設(shè)施運(yùn)營(yíng)的需要向使用體育設(shè)施的公眾收取必要的費(fèi)用；呼吁努力開(kāi)發(fā)體育無(wú)形資產(chǎn)，大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)；申明嚴(yán)禁侵占、破壞體育設(shè)施；提出對(duì)于體育場(chǎng)館設(shè)施要指定明確的管理和維護(hù)責(zé)任人。

隨著國(guó)家有關(guān)體育政策、法規(guī)的陸續(xù)頒布，各省(市)政府隨即緊鑼密鼓地出臺(tái)了體育設(shè)施管理?xiàng)l例或辦法來(lái)規(guī)范體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)和管理。這些條例和辦法大都將體育設(shè)施的建設(shè)、規(guī)劃納入了本地國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，將城市公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，并要求將體育基本建設(shè)資金列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算和基本建設(shè)投資計(jì)劃。鼓勵(lì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人以投資、捐贈(zèng)、贊助等方式參與公共體育設(shè)施建設(shè)，允許公共體育設(shè)施進(jìn)行有償服務(wù)活動(dòng)，活動(dòng)收入用于公共體育設(shè)施的維護(hù)和體育事業(yè)的發(fā)展。

在體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)與管理方面，中國(guó)雖有多部法規(guī)提及到體育場(chǎng)館的開(kāi)放、管理與經(jīng)營(yíng)，但是法規(guī)內(nèi)容模糊、過(guò)于籠統(tǒng)、態(tài)度柔和、彈性有余、剛性不足、執(zhí)行不力，法規(guī)的推動(dòng)作用未得到充分地發(fā)揮。比如：在《公共文化體育設(shè)施條例》中幾乎每一句話都有一個(gè)“應(yīng)當(dāng)”。 哪怕在涉及到改變體育場(chǎng)地功能、用途，擇地重建，重建標(biāo)準(zhǔn)，重建程序等與體育場(chǎng)館命運(yùn)攸關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)還使用那個(gè)騎墻的“應(yīng)當(dāng)”。條例柔和的語(yǔ)氣暴露了政府執(zhí)法決心的不堅(jiān)定，喪失了條例本應(yīng)具有的威嚴(yán)，降低了法規(guī)自上而下的行政勢(shì)能，法規(guī)執(zhí)行效果必將深受影響。

有學(xué)者通過(guò)第四次與第五次全國(guó)體育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)公報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的對(duì)比發(fā)現(xiàn)：“總的體育場(chǎng)地個(gè)數(shù)在迅速增加。這些體育基礎(chǔ)設(shè)施是伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展而日益完善的。體育場(chǎng)館占地面積保持與場(chǎng)地總數(shù)同步增長(zhǎng)，但是建筑面積在減少，說(shuō)明場(chǎng)館建筑不但沒(méi)有增加，反而有所減少，由于經(jīng)營(yíng)不善和運(yùn)營(yíng)困難而倒閉或改作他用的場(chǎng)館在增加，折射出體育場(chǎng)館的整體運(yùn)營(yíng)管理水平較低?！绷碛袑W(xué)者對(duì)體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)作了深入的研究，結(jié)果表明：“經(jīng)營(yíng)效果方面，我國(guó)96.6%以上的體育場(chǎng)地沒(méi)有任何收入，即使部分體育場(chǎng)地有經(jīng)營(yíng)收入，也非常有限，收入在10萬(wàn)元以下的占2.8%，10萬(wàn)元～50萬(wàn)元的只有0.5%，50萬(wàn)元以上的僅占0.1%，總體來(lái)說(shuō)入不敷出，這說(shuō)明我國(guó)的體育場(chǎng)地在經(jīng)營(yíng)方面還處于一個(gè)非常低的水平?！?/p>

國(guó)家體育總局副局長(zhǎng)楊樹安在2010年4月27日召開(kāi)的2010年全國(guó)體育產(chǎn)業(yè)工作會(huì)議上通報(bào)了這樣一組數(shù)據(jù)：“在2007年全國(guó)體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域增加值的構(gòu)成中，體育用品、服裝鞋帽制造占70.98%，體育用品、服裝鞋帽銷售占8.82%，體育彩票占2.34%，體育場(chǎng)館管理活動(dòng)占1.82%，體育培訓(xùn)活動(dòng)占0.63%，體育中介活動(dòng)占0.24%?！币陨显攲?shí)的數(shù)據(jù)表明：中國(guó)盡管有很多政策、法規(guī)涉及到體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)與管理，但是，效果并不理想。中國(guó)體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)管理收入極其微小，僅占體育產(chǎn)業(yè)增加值中的一小部分，基本可以忽略不計(jì)。中國(guó)體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理的整體狀況讓人堪憂。

如何在以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的條件下加強(qiáng)體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)管理，以產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的視角來(lái)破解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)管理遭遇的困境，不僅是造福百姓、利國(guó)利民的豐功偉績(jī)，更是對(duì)中國(guó)政府有關(guān)部門管理智慧和執(zhí)政胸襟的考驗(yàn)。

5 小結(jié)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)政府出臺(tái)了大量的體育政策法規(guī)。這些政策法規(guī)緊緊圍繞促進(jìn)全民健身運(yùn)動(dòng)深入發(fā)展和進(jìn)一步提高競(jìng)技運(yùn)動(dòng)水平為主線展開(kāi)，其中有很多政策法規(guī)涉及到體育場(chǎng)館的建設(shè)、資金來(lái)源、使用與維護(hù)、經(jīng)營(yíng)與管理。這些政策法規(guī)為中國(guó)體育場(chǎng)館的發(fā)展和完善提供了必要的政策支持，為維護(hù)體育事業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了法規(guī)依據(jù)，為構(gòu)筑社會(huì)主義初級(jí)階段的體育法規(guī)體系做出了巨大的貢獻(xiàn)。

中國(guó)體育場(chǎng)館政策法規(guī)能夠站在整體的高度，以全面協(xié)調(diào)發(fā)展的視角對(duì)體育場(chǎng)館發(fā)展提出大量宏觀的，綱領(lǐng)性的意見(jiàn)、建議或要求。遺憾的是，雖然這些政策法規(guī)大多能夠做到全面兼顧，但由于火力分散而難以入木三分，沒(méi)有提供足夠的、明確具體的、可行的執(zhí)行程序和方法，可操作性不強(qiáng)。法規(guī)存在語(yǔ)氣柔和，陳述不清晰，模棱兩可的問(wèn)題。法規(guī)中頻繁使用了“應(yīng)當(dāng)”這個(gè)頗具“爭(zhēng)議性”的詞語(yǔ)，降低了法規(guī)的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，使政府的執(zhí)法決心深受質(zhì)疑。體育場(chǎng)館政策法規(guī)多，但是效率不高，政策法規(guī)執(zhí)行不力。

體育場(chǎng)館政策法規(guī)促進(jìn)了體育場(chǎng)館的大增長(zhǎng)、大發(fā)展、大繁榮，但是中國(guó)體育場(chǎng)館整體上“三偏三少”的現(xiàn)狀還沒(méi)有根本改變；體育場(chǎng)館政策法規(guī)促成了國(guó)家財(cái)政撥款、單位自籌、民間資本、社會(huì)捐贈(zèng)、體育彩票公益金共同參與的多元化的體育場(chǎng)館建設(shè)融資模式，但是單位自籌和國(guó)家財(cái)政撥款仍占絕對(duì)份額的格局依然沒(méi)有改變；體育場(chǎng)館政策法規(guī)加強(qiáng)了體育場(chǎng)館的使用與維護(hù)，但是場(chǎng)館的使用率和開(kāi)放率依然偏低；體育場(chǎng)館政策法規(guī)強(qiáng)化了體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)與管理，但是總體上仍然入不敷出，體育場(chǎng)館管理水平還處在很低的水平。種種殘酷的現(xiàn)實(shí)表明，中國(guó)體育場(chǎng)館政策法規(guī)的效用不高，迫切需要提升。

中國(guó)政府有必要在日后的立法過(guò)程中表明強(qiáng)硬的執(zhí)法態(tài)度，明確體育法規(guī)執(zhí)法主體，采取必要的監(jiān)督措施和懲罰手段，完善體育政策法規(guī)評(píng)估體系，采用多種手段來(lái)提高體育政策法規(guī)的執(zhí)行力，使體育事業(yè)的發(fā)展能夠早日進(jìn)入“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法治狀態(tài)。

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ResearchontheEffectivenessofChina'sPolicy
andEnactmentaboutStadiumandGymnasiumonthe21stCentury

DONG Yin1,WEN Hong-ze2

(1.P.E. Department of Guangdong Pharmaceutical University, Guangzhou 510006, China;
2.School of Physical Education and Sports Science, South China Normal University, Guangzhou 510006,China)

We have carefully tided up the valid policies and enactments of the General Administration of Sport of China and some other policies related with sport undertaking of government or department in order to make clear the present situation of China's policy and enactment and to provide the theoretical and realistic reference for making policy and enactment of sport. We find that China has promulgated lots of policies and enactments on the 21st century. These policies and enactments pay great attention on the problems of construction, finance and assurance, use and maintenance, operation and management of stadium and gymnasium and come out with many macroscopic stipulates and concrete measures for accelerating the construction and development of stadium and gymnasium although they are not made for solving the problem of stadium and gymnasium specially. But the facts prove that these policies and enactments haven't worked very well and they aren't efficient. China not only needs to make more policies but also needs to improve their quality,maybe the latter is much more important than the former.It seems that to promote executive power of the policies and enactments is the most urgent matter for the Chinese government.

policy and enactment about stadium and gymnasium; construction; finance; operation; management and administration

2014-06-15

董穎(1983-)，女，吉林長(zhǎng)春人，碩士研究生，講師

研究方向：體育教學(xué)與訓(xùn)練

G80

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1007-323X(2014)06-0040-05