□ 謝有林 關(guān)洪杰

中國扶貧開發(fā)始于上世紀(jì)80年代中期，通過近30年的不懈努力，取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就。但是，長期以來貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準(zhǔn)的問題較為突出。為了解決這一難題，中央提出“實行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶”的工作要求。那么，作為扶貧開發(fā)重點工作之一的搬遷移民扶貧，又如何來貫徹“精準(zhǔn)扶貧”精神呢？我們在搬遷移民實踐中啟迪了一些新思考。

一、“精準(zhǔn)扶貧”的探索與頂層設(shè)計

黨的十八大召開不久，習(xí)近平總書記在河北省阜平縣考察扶貧工作時指出：“幫助困難鄉(xiāng)親脫貧致富要有針對性，要一家一戶摸情況，做到心中有數(shù)”。2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研扶貧工作時，明確提出扶貧工作“要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準(zhǔn)性、有效性和持續(xù)性”，“要實事求是，因地制宜”，“要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。2013年9月中旬和10月上旬，李克強總理兩次主持國務(wù)院常務(wù)會議研究扶貧工作時，都對精準(zhǔn)扶貧和建檔立卡工作提出了具體要求。2013年4月，汪洋副總理在甘肅省調(diào)研考察扶貧工作時，提出推進(jìn)新時期扶貧開發(fā)工作，必須建立精準(zhǔn)扶貧工作機制。2013年6月28日，汪洋副總理在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議上提出，目前扶貧開發(fā)中存在的一個突出問題，是許多地方底數(shù)不夠清、指向不夠準(zhǔn)、針對性不夠強。即便一些地方開展了貧困家庭建檔立卡工作，也往往不能真正瞄準(zhǔn)貧困戶建立幫扶機制，不同程度存在“大水漫灌”的現(xiàn)象。要下決心摸清底數(shù)，在全國開展到村到戶貧困狀況調(diào)查和建檔立卡工作，完善貧困識別機制，改“大水漫灌”為“滴灌”，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持。對扶貧對象要實行動態(tài)管理，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時退出。只有這樣，才能把扶貧開發(fā)任務(wù)和措施逐項落到實處。廣東省扶貧開發(fā)探索出的“雙到”經(jīng)驗對全國扶貧開發(fā)工作有很好的借鑒作用。2013年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25 號），明確提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機制和健全干部駐村幫扶機制的工作要求。

二、江西省搬遷移民的實踐及萍鄉(xiāng)市搬遷移民現(xiàn)狀

江西省搬遷移民始于2003年，當(dāng)時在修水、萬安、遂川三個國家扶貧開發(fā)工作重點縣先行試點，2004年至2007年在江西省21個國家扶貧開發(fā)工作重點縣擴大試點，2008年至2012年擴大到41個比照西部大開發(fā)有關(guān)政策縣實施，其中2011 至2012年在全省范圍內(nèi)，開展了地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)移民搬遷，2013年起搬遷移民在江西省全面鋪開。

萍鄉(xiāng)市是自2004年首次在蓮花縣開始試點搬遷移民的，自2011年全省開展地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)移民搬遷后，才擴大到全市其它縣區(qū)實施。到2013年為止，萍鄉(xiāng)市從深山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)、環(huán)境污染區(qū)等共移民2.2萬余人。由于前期針對性不強，移出的2萬余人中，極少是貧困戶和特困戶。2014年通過落實精準(zhǔn)扶貧要求，對貧困戶人口進(jìn)行建檔立卡后，統(tǒng)計得出萍鄉(xiāng)市2014年深山搬遷移民項目計劃2118 人中，貧困戶人口為35 戶88 人（其中特困戶人口11 戶20 人），僅占年度項目計劃人數(shù)的4%。因此，可以說當(dāng)前實行的搬遷移民工程存在扶貧精準(zhǔn)率低的問題。

三、搬遷移民實踐與“精準(zhǔn)扶貧”之間的矛盾與困惑

當(dāng)前，江西省實施的搬遷移民政策和模式在實際操作過程中與全面落實“精準(zhǔn)扶貧”要求之間存在不少矛盾和困惑:

（一）集中安置方式與群眾自愿搬遷原則以及困難群眾實際之間的矛盾

從2013年起，江西省實行搬遷移民進(jìn)城進(jìn)園集中安置為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村集中安置為輔的梯度安置模式，改變了原先集中安置與分散安置相結(jié)合的安置模式。作為扶貧開發(fā)主要形式之一的搬遷移民扶貧，特困群眾的搬遷安置是重點，也是難點。多數(shù)的特困群眾因家庭勞動力短缺或病殘等原因，沒有能力也不愿意到離現(xiàn)有居住地較遠(yuǎn)的安置區(qū)生活，而更加愿意投親靠友就近安置。我們以往通常的作法：一是將五保對象納入敬老院集中供養(yǎng)安置。二是對不符合集中供養(yǎng)安置的特困家庭，在本人自愿的前提下，有條件的才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村統(tǒng)一建設(shè)公寓式安置房，進(jìn)行免費居住。三是對有一定勞動力的特困戶，鼓勵他們投親靠友分散安置，或購置當(dāng)?shù)卮迕竦呐f房并接管該村民田土，按當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。四是過渡安置。對那些想進(jìn)城暫時又確無能力購買安置房的特困戶，鼓勵他們先租公租房，待條件成熟后再按現(xiàn)行政策幫其辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)。但是，這種作法在當(dāng)前的安置模式下卻無法得到上級政策的有效扶持。

（二）建房補助標(biāo)準(zhǔn)與日益上漲的原材料價格、人工勞務(wù)費之間的矛盾

從2003年開始實施深山移民搬遷以來，直至2012年，國家移民建房補助標(biāo)準(zhǔn)一直是3500 元/人，2013年江西省將移民建房補助標(biāo)準(zhǔn)提高至4000元/人，即便如此，如平均按每5 人一戶算補助資金才2萬左右，而十年來物價和工價均上漲，當(dāng)前建一棟一層90 平方米新房，總投資至少也要7至8萬元。所以，貧困的農(nóng)戶特別是最窮的農(nóng)戶根本搬不起，享受移民搬遷資金補助搬出來的多是經(jīng)濟條件相對較好的農(nóng)戶。

（三）無土安置與貧困移民后期生活保障之間的矛盾

自從在修水等一些地方試行搬遷移民進(jìn)城鎮(zhèn)進(jìn)園區(qū)無土安置扶貧方式取得較好效果后，目前江西正在全省全面推行無土安置這一移民扶貧方式。我們認(rèn)為，各地的政情、民情和自然環(huán)境不盡相同，尤其在萍鄉(xiāng)市這樣一個經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，城區(qū)和工業(yè)園區(qū)的就業(yè)狀態(tài)相對飽和，再加上貧困移民農(nóng)戶本身是弱勢群體，又無一技之長就更難就業(yè)謀生。而現(xiàn)行的勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等政策和手段在短期內(nèi)難以奏效，因此移民搬遷后的生活保障扶持是一大難題，也是貧困農(nóng)戶是否愿意搬遷的后顧之憂。

四、對搬遷移民扶貧政策和方式的建議

江西省搬遷移民扶貧實行集中安置政策，推行進(jìn)城進(jìn)園集中安置為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村集中安置為輔的梯度安置模式，無疑是現(xiàn)階段搬遷移民扶貧的較好方式方法之一，符合城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，是今后搬遷移民的大趨勢所在。但是，就目前來講在實際操作中，尤其是在落實“精準(zhǔn)扶貧”要求上，還是存在很大難度。如何讓“精準(zhǔn)扶貧”真正體現(xiàn)在移民搬遷工作中，我們的建議是:

（一）實行靈活多變的安置方式

在一如既往實行集中安置政策，推行進(jìn)城進(jìn)園集中安置為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村集中安置為輔的梯度安置模式的前提下，還是應(yīng)該輔以分散等其它多種安置方式，在安置方式上實行搬遷移民集中安置和特殊分散安置并存的模式，如此一來，更加貼合實際民情，更便于實際操作，更利于提高精準(zhǔn)性。

（二）加大差別化扶持力度

由于搬遷移民就經(jīng)濟狀況而言，有富裕戶、一般戶和特困戶，為保障他們特別是貧困、特困群眾整體搬得出，宜采取“普惠制”與“特惠制”相結(jié)合，在今年出臺的搬遷移民貧困戶和特困戶分別提高建房補助1000 元/人和2000 元/人的差別化扶持的基礎(chǔ)上，針對自愿搬遷而又因貧困無力搬遷的特困群眾，在確定其貧困身份的前提下，加大差別化扶持力度，可以采取成倍提高其建房資金補助標(biāo)準(zhǔn)，或采取補助政策疊加措施，或動員和引導(dǎo)社會（主要是企業(yè)和個人）“一對一”幫扶等辦法，幫助特困戶解決資金不足以及未來發(fā)展的問題。

（三）創(chuàng)新幫扶機制，攻克后扶難關(guān)

結(jié)合“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧到戶機制，重點瞄準(zhǔn)貧困搬遷移民戶，進(jìn)行責(zé)任制幫扶，對那些因無土安置造成搬遷后無生活保障、生活困難的貧困戶或有此顧慮的貧困戶，我們可以在有針對性的落實相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前正在進(jìn)行的“精準(zhǔn)扶貧”幫扶機制，安排機關(guān)干部或有關(guān)單位、企業(yè)，開展“一對一”幫扶，并實行脫貧目標(biāo)責(zé)任制，從而使搬遷了的貧困戶走出貧困泥潭，讓想搬又有顧慮的未搬遷的貧困戶樹立美好生活信心，從而走出大山，走向希望。

搬遷移民是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，面臨的問題諸多。而搬遷移民扶貧的主體是貧困農(nóng)戶，更是弱勢群體，再加上搬家對每個家庭來說都是大事，因此實施搬遷移民，尤其是大規(guī)模的搬遷移民，我們各級黨委、政府作為主導(dǎo)方，在政策的制定、實施和運用上都馬虎不得，務(wù)必慎之又慎，盡管搬遷移民工程復(fù)雜，在我國改革發(fā)展不斷深入的新形勢下又無固定模式可循。但是，只要我們以貧困農(nóng)民為主體，在切實保障貧困農(nóng)民權(quán)益的前提下，充分尊重貧困農(nóng)民的意愿，緊緊圍繞消除貧困這一目標(biāo)，一切從實際出發(fā)，靈活運用各種方式方法，積極倡導(dǎo)社會力量參與扶貧事業(yè)，走出一條新形勢下搬遷移民“精準(zhǔn)扶貧”的新路，那么，搬遷移民扶貧，作為扶貧開發(fā)的一個重要抓手的地位將更加凸顯，作為搬遷移民扶貧的“江西樣板”將會發(fā)揚光大、推廣到全國。