符高翔 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230022）

1 規(guī)劃背景

控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱控規(guī))是實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要依據(jù),是各級(jí)城市政府積極引導(dǎo)市場、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的最直接手段。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府調(diào)控社會(huì)訴求的變化，傳統(tǒng)控規(guī)因編制方式方法的局限，日漸暴露出各種問題。其中，表現(xiàn)最為突出的問題是，傳統(tǒng)控規(guī)控制內(nèi)容過死、過泛。同時(shí)，由于傳統(tǒng)控規(guī)未賦予規(guī)劃管理部門一定的調(diào)整權(quán)限及范圍，使得控規(guī)在實(shí)施過程中各方受阻。在實(shí)施過程中，由于外界發(fā)展條件的改變，控規(guī)制定的內(nèi)容常常被更改,而被調(diào)整較多的內(nèi)容更是作為控規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容的用地性質(zhì)和用地開發(fā)強(qiáng)度,其他內(nèi)容也難逃調(diào)整命運(yùn)。在此情況下,規(guī)劃原有的控制意圖無法在實(shí)施中體現(xiàn),控規(guī)所確定的規(guī)模容量常被突破,這嚴(yán)重的削弱了控規(guī)的控制功能[1]。

2 規(guī)劃編制理念

在傳統(tǒng)的控規(guī)體系中，將強(qiáng)制性內(nèi)容落實(shí)到單個(gè)地塊，對其調(diào)整程序復(fù)雜，而且調(diào)整余地有限，較難適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)要求。本文試圖從規(guī)劃管理角度，采用“一張圖”模式[2]，以規(guī)劃管理單元為載體，將規(guī)劃區(qū)內(nèi)各層次規(guī)劃成果及指標(biāo)整合到規(guī)劃管理單元圖則上，明確規(guī)劃管理部門應(yīng)該嚴(yán)格控制的內(nèi)容、因管理需要可適當(dāng)調(diào)整與平衡的內(nèi)容和每項(xiàng)控制內(nèi)容的控制方法，將規(guī)劃控制管理范圍從單個(gè)地塊擴(kuò)大到多地塊組成的規(guī)劃管理單元，從而建立起面向規(guī)劃管理工作的控規(guī)體系，這無疑提高了控規(guī)的適應(yīng)性。

3 靈璧政務(wù)新區(qū)控規(guī)規(guī)劃管理單元控制

3.1 規(guī)劃片區(qū)概況

靈璧縣位于安徽省東北部，隸屬于宿州市，素有“虞姬、奇石、鐘馗畫，靈璧三絕甲天下”之美譽(yù)。規(guī)劃區(qū)西至鳳山大道，東至黃山路，北至弋江中路、安河?xùn)|路，南至閻河西路、唐河路，規(guī)劃用地面積9.79km2。涉及7個(gè)村莊、1個(gè)社區(qū)和3.1萬人。規(guī)劃區(qū)內(nèi)有吳溝、大李溝和運(yùn)石河3條灌溉溝渠，以及鳳凰山、平山和小花山三座山體。規(guī)劃區(qū)內(nèi)其他區(qū)域地勢平坦，用地條件較好。

3.2 規(guī)劃管理單元?jiǎng)澐衷瓌t

①公共服務(wù)設(shè)施配套的完整性：以居住為主導(dǎo)屬性的規(guī)劃管理單元參照居住區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)范所確定用地規(guī)模劃定范圍，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施的配套。本規(guī)劃將一個(gè)完整的居住區(qū)（人口3～5萬人）劃為一個(gè)規(guī)劃管理單元。

②功能區(qū)的相對完整性：根據(jù)用地功能布局來劃分規(guī)劃管理單元，宜保證規(guī)劃管理單元內(nèi)城市土地利用結(jié)構(gòu)、功能內(nèi)在關(guān)聯(lián)、合理的交通分區(qū)以及單元內(nèi)土地使用性質(zhì)的相對同一性。如本規(guī)劃將行政中心及其附近區(qū)域劃為一個(gè)規(guī)劃管理單元。

③行政隸屬關(guān)系的完整性：盡量保證街道辦事處管理邊界的完整性，一個(gè)街道辦事處的管理范圍即可劃定為一個(gè)基本的規(guī)劃管理單元。

④以河流、城市主要道路等天然或人工的地理界限作為規(guī)劃管理單元的劃分界線。

依據(jù)以上劃分原則，將規(guī)劃區(qū)劃分為A、B、C、D四個(gè)規(guī)劃管理單元。

3.3 規(guī)劃管理單元的意義及控制方式

規(guī)劃管理單元主要是落實(shí)城市總體規(guī)劃確定的強(qiáng)制性內(nèi)容，并將城市總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃以及相關(guān)研究論證所確定的規(guī)劃控制要求作為規(guī)劃管理單元的控制內(nèi)容。重點(diǎn)在于進(jìn)行設(shè)施控制、深化控制，具有針對性、特征性與時(shí)效性特點(diǎn)。具體落實(shí)各類設(shè)施控制規(guī)模與控制范圍、公用設(shè)施、城市安全設(shè)施、道路交通設(shè)施和指標(biāo)控制。規(guī)劃管理單元強(qiáng)制性內(nèi)容的調(diào)整必須經(jīng)市級(jí)主管部門審查，指導(dǎo)性內(nèi)容的調(diào)整及變更可由規(guī)劃主管部門審批。

規(guī)劃管理單元內(nèi)容的控制方式為實(shí)線控制、虛線控制和點(diǎn)位控制。實(shí)線控制是指地塊及線網(wǎng)設(shè)施，其位置、邊界、線形、建設(shè)規(guī)模、設(shè)施控制要求等原則上不得更改，確需更改的，需經(jīng)過相應(yīng)調(diào)整、論證及審查程序，報(bào)原審批機(jī)關(guān)審查同意。

虛線控制是指地塊及線網(wǎng)設(shè)施，其位置、規(guī)模及設(shè)施要求等原則上不得更改，用地邊界可根據(jù)具體方案深化確定。進(jìn)行虛線控制的線網(wǎng)設(shè)施，其線形可根據(jù)相關(guān)規(guī)劃要求作出相應(yīng)調(diào)整。

點(diǎn)位控制是指控制內(nèi)容可結(jié)合相鄰地塊開發(fā)與其他項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合建設(shè)，不單獨(dú)占地，但必須確保設(shè)施規(guī)模。

已建用地和已批用地原則上不得變更規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，如需變更，變更程序按更改實(shí)線控制內(nèi)容執(zhí)行。

3.4 規(guī)劃管理單元控制內(nèi)容及說明

主要控制內(nèi)容包括主導(dǎo)屬性、單元凈用地面積、總建筑面積、人口規(guī)模和特殊控制[3]。其中，主導(dǎo)屬性、單元凈用地面積、總建筑面積、綠地、配套設(shè)施屬于強(qiáng)制性指標(biāo)，人口規(guī)模屬于引導(dǎo)性指標(biāo)。

主導(dǎo)屬性是對規(guī)劃管理單元主導(dǎo)性質(zhì)的概括與描述，具體包括居住、商業(yè)、行政辦公、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、中小學(xué)、綜合用地、公用設(shè)施等。

單元凈用地面積是指規(guī)劃管理單元內(nèi)除主次干道以外的用地面積（不包括水域、山地、林地等其他非城市建設(shè)用地）。

總建筑面積是指規(guī)劃管理單元內(nèi)可供開發(fā)用地的總建筑規(guī)模。

綠地是指城市公園、街旁綠地、防護(hù)綠地等的數(shù)量和規(guī)模。

配套設(shè)施包括公共服務(wù)設(shè)施、公用設(shè)施、公共安全設(shè)施、交通設(shè)施等項(xiàng)目的內(nèi)容與規(guī)模。

人口規(guī)模是指規(guī)劃管理單元內(nèi)的規(guī)劃控制人口數(shù)量。詳見C規(guī)劃管理單元圖則（圖1）。

圖1

3.5 規(guī)劃管理單元的總量構(gòu)成與總量平衡

為進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)劃區(qū)的土地集約和高效利用，促使政務(wù)新區(qū)環(huán)境景觀形象的形成，參照國內(nèi)部分城市政務(wù)新區(qū)開發(fā)建設(shè)總量的控制要求，綜合確定規(guī)劃區(qū)建設(shè)開發(fā)總量。建設(shè)開發(fā)總量分四個(gè)規(guī)劃管理單元(A、B、C、D)進(jìn)行控制，主要控制內(nèi)容見表1。

從表1可知，四個(gè)規(guī)劃管理單元用地主要以公園綠地、居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地為主，在所有用地中所占比例較大。該區(qū)域內(nèi)道路用地、河流水域用地、公園綠地和公用設(shè)施用地總量需要控制，不得作為其他用途減少或擴(kuò)大其用地面積，而居住用地、商業(yè)設(shè)施用地、市場用地和綜合用地所占比例可以適當(dāng)調(diào)整，四者在用地總量范圍內(nèi)平衡。

規(guī)劃區(qū)規(guī)劃管理單元主要控制內(nèi)容一覽表 表1

建筑面積總量和主導(dǎo)屬性是從總體上進(jìn)行控制。規(guī)劃管理規(guī)劃區(qū)總量不得突破，而規(guī)劃管理單元內(nèi)部分地塊可適當(dāng)提高容積率，但其他地塊必須相應(yīng)降低容積率，這是一個(gè)綜合協(xié)調(diào)過程，最終保證總建筑面積不突破核心指標(biāo)。主導(dǎo)屬性是指規(guī)劃管理單元的主要用地性質(zhì)，部分地段的用地性質(zhì)也是可以改變的，但整體的主導(dǎo)用地性質(zhì)不能輕易改變，以保障規(guī)劃意圖的實(shí)現(xiàn)，這也是一種綜合控制方法[4]。

3.6 公益性設(shè)施控制

規(guī)劃管理單元控制主要對單元內(nèi)建設(shè)總?cè)萘窟M(jìn)行控制，根據(jù)建設(shè)容量配置相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施。獨(dú)立占地的設(shè)施提出建議的位置、規(guī)模及設(shè)施要求，非獨(dú)立占地的設(shè)施在整個(gè)規(guī)劃管理單元內(nèi)部確定規(guī)模等級(jí)和數(shù)量的情況下，可以進(jìn)行靈活的布置。非獨(dú)立占地設(shè)施詳見規(guī)劃管理單元圖則。如C規(guī)劃管理單元獨(dú)立占地公益性設(shè)施見表2。

C單元公益性設(shè)施控制一覽表 表2

3.7 四線控制

綠化綠線、河道藍(lán)線、主次干道紅線與公用設(shè)施黃線屬于規(guī)劃強(qiáng)制性控制內(nèi)容，不得改變。如果發(fā)生變化，應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)的地塊變更程序，以確保強(qiáng)制性用地得以實(shí)施。

3.7.1 綠化綠線

結(jié)合道路、河道水系設(shè)置的公園綠地、街旁綠地與防護(hù)綠地，應(yīng)嚴(yán)格控制。為了保障城鎮(zhèn)市民的公共利益，各類公園綠地應(yīng)嚴(yán)格控制其位置、邊界和用地規(guī)模，不得侵占。

規(guī)劃區(qū)城市公園控制一覽表 表3

道路兩側(cè)綠線控制詳見表4。

道路兩側(cè)綠線控制一覽表 表4

在吳溝、大李溝、運(yùn)石河兩側(cè)，結(jié)合水系設(shè)施防護(hù)綠帶，水系兩側(cè)綠帶寬度不低于10m，控制方式為實(shí)線控制。

3.7.2 河道藍(lán)線

水域面積是發(fā)揮水體功能的基本保障，是作為生活環(huán)境、用水需求、防洪等水體功能的基本條件[5]。為保障規(guī)劃區(qū)內(nèi)灌溉渠道的暢通，同時(shí)營造良好的水系景觀環(huán)境，規(guī)劃保持吳溝、大李溝和運(yùn)石河水系斷面寬度，并沿水域邊界劃定河道藍(lán)線，嚴(yán)格控制水域的面積和邊界。水系斷面具體寬度按照排澇專項(xiàng)規(guī)劃要求確定。其控制方式為實(shí)線控制。

3.7.3 公用設(shè)施黃線

依據(jù)公用設(shè)施的屬性和特點(diǎn)，要保障公用設(shè)施功能的發(fā)揮，其位置、規(guī)模等都有嚴(yán)格要求，以滿足其工程需求，如變電所、消防站、公交站等。規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格控制公用設(shè)施用地的位置、邊界、用地規(guī)模。其控制方式為實(shí)線控制。非獨(dú)立占地的公用設(shè)施按非獨(dú)立占地公共服務(wù)設(shè)施控制，即虛線控制。

3.7.4 道路紅線

城市主干道是規(guī)劃區(qū)連接城市其他區(qū)域以及規(guī)劃區(qū)內(nèi)各單元的道路，以承擔(dān)機(jī)動(dòng)交通為主。規(guī)劃主干道間距一般在1000～1500m左右，四塊板或三塊板結(jié)構(gòu)，紅線寬度40～60m。規(guī)劃嚴(yán)格控制主干道沿街兩側(cè)用地的出入口，平交路口應(yīng)進(jìn)行路口渠化。

城市次干道與主干道相間設(shè)置，為各控制單元之間的主要道路，次干道與主干道或次干道間距一般在30～600m左右。次干道系統(tǒng)完整，可達(dá)性、互補(bǔ)性強(qiáng)，與主干道一起能夠提供最為便捷順暢的交通保障，最大限度地發(fā)揮道路網(wǎng)絡(luò)的作用。次干道多為一塊板結(jié)構(gòu)，紅線寬度24～30m。

城市主次干道的線路走向、紅線寬度應(yīng)嚴(yán)格控制，其控制方式為實(shí)線控制。

4 結(jié) 語

規(guī)劃管理單元除大量的強(qiáng)制性控制內(nèi)容外，還包括大量的指導(dǎo)性控制內(nèi)容，本文不再一一贅述。雖然規(guī)劃管理單元所涉及的控制內(nèi)容較多，但控制方式簡單，易于操作。在規(guī)劃實(shí)施過程中，要控制住規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，而強(qiáng)制性內(nèi)容也存在三種簡單的控制方式，且指導(dǎo)性內(nèi)容可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整，這無疑提高了控規(guī)操作的靈活性。規(guī)劃管理單元模式的運(yùn)用，賦予了規(guī)劃管理部門一定的裁量權(quán)，保障了控規(guī)與外界條件變化的協(xié)調(diào)性。規(guī)劃管理單元控制模式值得進(jìn)一步深入探討和推廣。

[1]王欣,徐潁,崔昆侖.城市規(guī)劃管理單元規(guī)劃編制探析[J].山西建筑,2009(3).

[2]左志軍,鐘振遠(yuǎn).中山市規(guī)劃管理單元編制研究[J].建筑科學(xué),2012(7).

[3]王朝暉,師雁,孫翔.廣州市城市規(guī)劃管理圖則編制研究——基于城市規(guī)劃管理單元的新模式[J].城市規(guī)劃,2003(12).

[4]段丙慶,林觀眾.從控規(guī)的控制功能談規(guī)劃管理單元的新探索——以溫州市規(guī)劃管理為例[J].規(guī)劃管理,2008(12).

[5]崔昆侖,徐穎,王晶晶.規(guī)劃管理單元?jiǎng)澐趾凸芾韴D則編制研究——以浙江省臺(tái)州市為例[J].華中建筑,2011(5).