◎ 文/程承坪

多措并舉應(yīng)對(duì)人口老齡化

◎ 文/程承坪

截至今年2月，我國(guó)60歲以上的老年人口已超過2億，占總?cè)丝诘?4.9%，而且人口老齡化的速度在不斷加快。與發(fā)達(dá)國(guó)家“先富后老”的人口老齡化不同，我國(guó)是“未富先老”，物質(zhì)基礎(chǔ)不夠厚實(shí)，科技不夠發(fā)達(dá)，社會(huì)保障制度還不夠完善，因而面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。為此，我們必須立足現(xiàn)實(shí)，著眼未來，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，多措并舉應(yīng)對(duì)人口老齡化。

完善法律法規(guī)有序應(yīng)對(duì)人口老齡化

1.國(guó)外人口老齡化國(guó)家法律概況

從先期進(jìn)入人口老齡化國(guó)家采取的有效應(yīng)對(duì)舉措中，我們可以看到一個(gè)共同的特點(diǎn)，即不斷完善法律法規(guī)，通過制定法律法規(guī)規(guī)范老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。如美國(guó)與人口老齡化有關(guān)的法律法規(guī)有《社會(huì)保障法》、《美國(guó)老年人法》、《老人志愿工作方案》、《老年人營(yíng)養(yǎng)方案》、《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》、《禁止歧視老年人就業(yè)法》、《老年人正義方案》等；英國(guó)有《養(yǎng)老金法案》、《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《福利改革與養(yǎng)老金法》、《退休金法》、《退休金信用法》、《社會(huì)保障法案》等；日本有《退休金法》、《工人養(yǎng)老金保險(xiǎn)法》、《老年人再就業(yè)法》、《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》、《國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《老年福利法》、《老年保健法》、《護(hù)理保險(xiǎn)法》、《高齡居住法》、《高齡者虐待防治法》等；新加坡不但出臺(tái)了一系列與人口老齡化有關(guān)的法律法規(guī)，還出臺(tái)了具有儒家“孝”文化傳統(tǒng)特色的《贍養(yǎng)父母法》。先期進(jìn)入人口老齡化國(guó)家出臺(tái)的針對(duì)人口老齡化的專門性法律法規(guī)為其應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)提供了法律依據(jù)，避免了老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的無序性和盲目性，值得我國(guó)借鑒。

2.我國(guó)人口老齡化立法工作亟待完善

目前我國(guó)關(guān)于人口老齡化方面的立法工作還處于探索階段，出臺(tái)的法律法規(guī)還比較少，法律文件只有《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》（1996年）、《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（2010年），以及政府部門規(guī)章《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（1999年）、《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（2008年）、《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（2013年）等，不但缺乏有針對(duì)性的部門法，而且還缺乏體系性，這種局面遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)下人口老齡化速度快、人數(shù)多、面對(duì)問題復(fù)雜的現(xiàn)狀，需要盡快加以改變。

統(tǒng)籌公共政策協(xié)力應(yīng)對(duì)人口老齡化

1.單一的政策難以應(yīng)對(duì)人口老齡化

目前，世界所有的發(fā)達(dá)國(guó)家均已進(jìn)入人口老齡化，發(fā)展中國(guó)家也在大舉邁入人口老齡化國(guó)家的行列，人口老齡化將成為人類社會(huì)的常態(tài)。人口老齡化將帶來社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)的深刻變革，它不僅僅是一個(gè)社會(huì)人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，而且還將影響利益分配結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)和階層結(jié)構(gòu)等的變化。這樣一種深刻的社會(huì)變革，僅靠單一的政策變化是難以應(yīng)對(duì)的。如單純改變?nèi)丝谡卟⒉蛔阋詰?yīng)對(duì)人口老齡化問題，因?yàn)槿丝诘睦淆g化不僅僅是出生率的下降所導(dǎo)致，還涉及到人口壽命的延長(zhǎng)，不可能因?yàn)樯叩母淖兌玫侥孓D(zhuǎn)。再如單純地改變養(yǎng)老保險(xiǎn)政策也不足以完全解決當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付不足的問題，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)金不足還涉及到勞動(dòng)生產(chǎn)率、勞動(dòng)適齡人口的勞動(dòng)力參與率、老年人勞動(dòng)力參與率以及退休制度等許多方面。

2.人口老齡化的多層次需要各部門政策協(xié)調(diào)合作

人口老齡化從社會(huì)層面考察，涉及到醫(yī)療衛(wèi)生體制、住房制度、勞動(dòng)力流動(dòng)制度、婚姻制度、家庭結(jié)構(gòu)、代際關(guān)系以及公共安全等方方面面；從經(jīng)濟(jì)層面考察，涉及到投資、消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、稅收、社會(huì)福利、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、代際利益的分配等；從文化層面考察，涉及到思想觀念、工作方式、生活態(tài)度、文明樣式等的變遷；從政治層面考察，涉及到不同人口群體之間的關(guān)系及其權(quán)利的配置。因此，應(yīng)對(duì)人口老齡化問題是一個(gè)系統(tǒng)工程，不可能僅由某一部門出臺(tái)的單項(xiàng)政策而得到解決，必須是各部門政策的合作協(xié)調(diào)，才能達(dá)到預(yù)期效果。

創(chuàng)新各項(xiàng)制度積極應(yīng)對(duì)人口老齡化

1.創(chuàng)新退休制度

人口老齡化將引致深刻的社會(huì)變革，需要?jiǎng)?chuàng)新各項(xiàng)制度化解新問題、新矛盾。如人的壽命延長(zhǎng)，表明人的健康狀況得到根本提高，相應(yīng)地人們提供勞動(dòng)的時(shí)間也會(huì)增加。因此延長(zhǎng)退休年齡是一個(gè)必然的制度選擇。當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家，如英國(guó)、德國(guó)、西班牙、瑞典、荷蘭、芬蘭、墨西哥、日本等國(guó)家的法定退休年齡是65歲，而冰島和挪威則是67歲，美國(guó)也將逐步把退休年齡推遲到67歲。

2.創(chuàng)新養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障制度

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保障制度是應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要制度之一，但當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保障制度呈“碎片化”的特點(diǎn)，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和農(nóng)村4種養(yǎng)老保障模式，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)3種醫(yī)療保障模式，費(fèi)用來源不同、保障程度不一，彼此獨(dú)立，各省市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保障制度也存在差異，相互之間不能轉(zhuǎn)接和調(diào)節(jié)。這一狀況既不能體現(xiàn)公平，也不利于人員的流動(dòng)，還不能最大程度地發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避功能和互濟(jì)功能。因此，需要制度創(chuàng)新，既要提高養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障的覆蓋面和保障程度，又要提高一體化水平，從而最大程度地發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保障制度在應(yīng)對(duì)人口老齡化中的積極作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

3.發(fā)揮家庭養(yǎng)老保障功能

家庭養(yǎng)老是“少花錢、多辦事、辦好事”的有效機(jī)制，我國(guó)處于“未富先老”的歷史階段，政府財(cái)政還沒有能力承擔(dān)老年人的全部物質(zhì)需要和服務(wù)需要，因此家庭養(yǎng)老功能不可忽視。中華民族具有“孝”文化的傳統(tǒng)美德，新加坡將“孝”文化在養(yǎng)老中制度化的做法值得我國(guó)借鑒。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，把西方國(guó)家的社會(huì)福利制度與我國(guó)“孝”文化傳統(tǒng)進(jìn)行整合加以制度創(chuàng)新，實(shí)行“以居家養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老制度模式是一種現(xiàn)實(shí)的選擇。

4.實(shí)施“倒按揭”制度

為緩解人口老齡化普遍存在的老年人生活開支與養(yǎng)老金不足的矛盾，許多發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施了“倒按揭”制度，取得了顯著成效，既盤活了老年人的存量資產(chǎn)，又提高了老年人的消費(fèi)水平和生活水平，實(shí)踐證明這是一項(xiàng)成功的制度創(chuàng)新。但這一制度在我國(guó)還沒有有效開展。為了貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)（2013）35號(hào)）的精神，中國(guó)保監(jiān)會(huì)決定從今年7月1日起至2016年6月30日止在京滬穗漢4個(gè)城市開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。

更新思想觀念從容應(yīng)對(duì)人口老齡化

1.提高生命質(zhì)量的新觀念

應(yīng)對(duì)人口老齡化面臨眾多挑戰(zhàn)，提高生命質(zhì)量是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的有效措施之一，為此我們應(yīng)當(dāng)樹立“健康老齡化”、“積極老齡化”兩種新觀念。健康老齡化強(qiáng)調(diào)人的不同年齡階段是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的過程，晚年健康狀況很大程度上取決于早年生活的積累。一個(gè)人的身體狀況、心理素質(zhì)，以及知識(shí)、能力等多是在青年，甚至是孩童時(shí)代積累起來的。因此，應(yīng)樹立全生命周期的健康觀念，這既可以提高生命質(zhì)量和健康資本，從而提高老年人創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的能力，又可以大大降低老年人醫(yī)療保健費(fèi)用的支出。老年人的健康和醫(yī)療保健費(fèi)用支出問題還可以通過對(duì)年輕人的健康投資和全社會(huì)生活方式和行為方式的改變而得到改善，老年人的養(yǎng)老金問題也可以通過提高年輕人的勞動(dòng)生產(chǎn)率和老年人的勞動(dòng)力參與率得到緩解。積極老齡化與健康老齡化相銜接，強(qiáng)調(diào)老齡化問題不只是老年人的事，應(yīng)當(dāng)全民參與，從我做起、從現(xiàn)在做起、從孩提時(shí)代做起。

2.更新老年人就業(yè)觀念

提高老年人自我撫養(yǎng)能力，減輕撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)是應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的有效措施。要實(shí)現(xiàn)老年人充分就業(yè)需要更新兩個(gè)觀念∶一是認(rèn)為老年人就業(yè)會(huì)影響年輕人就業(yè)，這是一大誤區(qū)。事實(shí)上，老年人與年輕人在就業(yè)方面存在較大差異，具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，年輕人主要從事以力量性、前沿性、創(chuàng)新性、市場(chǎng)性等為特點(diǎn)的全日制為主的職業(yè)，而老年人則主要從事以公益性、社會(huì)性、經(jīng)驗(yàn)性、知識(shí)性等為特點(diǎn)的非全日制為主的職業(yè)。二是要擯棄只有從事固定的、全日制的、有收益的勞動(dòng)才是就業(yè)的理念，樹立彈性的、非全日制的勞動(dòng)，甚至志愿服務(wù)也是就業(yè)的理念。一些發(fā)達(dá)國(guó)家的非政府組織和志愿者團(tuán)體中老年人的比例很高，通過這種方式使老年人融入社會(huì)，貢獻(xiàn)自身的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)，同時(shí)也為老年人帶來滿足感和成就感。

3.開發(fā)利用老齡人力資源的觀念

通過多種途徑和方法為老年人提供就業(yè)或勞動(dòng)的機(jī)會(huì)是國(guó)外普遍的做法，同時(shí)也有利于開發(fā)利用老齡人力資源。如日本組織“花甲專家”從事海外協(xié)助工作，德國(guó)組織老專家對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行技術(shù)援助活動(dòng)等。我國(guó)有6000萬老齡人力資源有待開發(fā)，其中離退休的科技工作者約有600萬人，僅老專家、老教授就有240萬-300萬人，預(yù)計(jì)今后每年還有20萬-25萬的老專家、老教授退休。當(dāng)前，如何開發(fā)利用這些寶貴的老齡人力資源是我國(guó)亟待解決的重要課題。

開發(fā)老齡產(chǎn)業(yè)有效應(yīng)對(duì)人口老齡化

1.發(fā)展符合老年人消費(fèi)需求的產(chǎn)品和服務(wù)

規(guī)模龐大的老年群體同時(shí)也是巨大的消費(fèi)群體，但老年人的消費(fèi)需求與年輕人不完全相同，有其自身的特點(diǎn)。符合老年人消費(fèi)需求的產(chǎn)品或服務(wù)可分為4大類∶一是為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)和照料的產(chǎn)品或服務(wù)，如家政服務(wù)、長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)、衛(wèi)生保健服務(wù)等；二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施，主要包括養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓等房地產(chǎn)及相關(guān)設(shè)施的開發(fā)；三是為老年人這一特殊群體研制和生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務(wù)，如老年生活用品、保健產(chǎn)品、金融理財(cái)產(chǎn)品、老年旅游產(chǎn)品等；四是老年人再教育和培訓(xùn)的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)還包括為老年護(hù)理和服務(wù)人員的項(xiàng)目培訓(xùn)等。

2.發(fā)展銀發(fā)產(chǎn)業(yè)

在國(guó)外，老齡產(chǎn)業(yè)也稱“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，被視為最具活力和前途的產(chǎn)業(yè)之一。日本政府計(jì)劃利用醫(yī)療和看護(hù)產(chǎn)業(yè)的巨大規(guī)模，將其發(fā)展成為新興的服務(wù)產(chǎn)業(yè)以拉動(dòng)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。美國(guó)大力發(fā)展老年房地產(chǎn)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)。芬蘭和瑞典通過為老年人提供周到的家政服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、房屋維修改造服務(wù)、教育咨詢服務(wù)等帶動(dòng)了老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供了大量的就業(yè)崗位，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

人口老齡化客觀上要求調(diào)整現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以滿足老年人對(duì)物質(zhì)和精神文化生活的特殊需求。在我國(guó)，僅養(yǎng)老服務(wù)業(yè)就具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α８鶕?jù)全國(guó)老齡辦的測(cè)算，2010年城市居家養(yǎng)老服務(wù)中僅家政服務(wù)和護(hù)理服務(wù)潛在的市場(chǎng)規(guī)模已超過1300億元，到2020年將超過5000億元，“十一五”期間每年增加約150億元，2010-2020年每年增加約370億元。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)具有很強(qiáng)的就業(yè)容納力，按照就業(yè)人員與有需求的老年人數(shù)1∶10的比例計(jì)算，到“十二五”末，我國(guó)老年人護(hù)理服務(wù)和生活照料直接新增養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)崗位500萬個(gè)，到2020年將達(dá)到710萬個(gè)。2010年末全國(guó)城鄉(xiāng)部分失能和完全失能老年人約有3300萬，其中完全失能老年人有1036萬，到“十二五”期末，部分失能和完全失能老年人將達(dá)4000萬人，這些老年人絕大部分需要在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

因此，發(fā)展銀發(fā)產(chǎn)業(yè)不但有助于滿足老年人的需求，擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，也有利于促進(jìn)就業(yè)。

3.發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)需要做的工作

一是制定科學(xué)的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；二是制定老齡產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、管理制度和評(píng)價(jià)體系；三是加大老齡產(chǎn)品或服務(wù)的研發(fā)力度；四要加大培養(yǎng)適應(yīng)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才隊(duì)伍。

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

編輯：王慧