文/陳高宏

堅(jiān)持“四個(gè)導(dǎo)向”加強(qiáng)人大制度建設(shè)
——學(xué)習(xí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于人大制度創(chuàng)新論述的體會(huì)

文/陳高宏

黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的要求，這是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的一次關(guān)鍵抉擇。改革的核心是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，涉及范圍很廣，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等諸多方面，其中，人大制度的改革是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容。如何在實(shí)踐中貫徹三中全會(huì)精神，積極主動(dòng)而又穩(wěn)妥地地推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，我認(rèn)為，關(guān)鍵在于堅(jiān)持“四個(gè)導(dǎo)向”。

第一，堅(jiān)持創(chuàng)新導(dǎo)向

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。它由原創(chuàng)設(shè)計(jì)而成，是中國(guó)共產(chǎn)黨傾注了幾代人的心血，以馬克思主義國(guó)家理論為指導(dǎo)，借鑒世界政治文明成果，植根于我國(guó)的國(guó)情而度身訂做的制度，為我們走出一條中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化道路起到了重要的政治制度保障作用。這一年輕、新型的制度正處于不斷完善、發(fā)展的過程中，具有很強(qiáng)的設(shè)計(jì)空間、成長(zhǎng)空間和實(shí)踐操作空間，其政治承載力的“額定功率”以及它對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題彈性響應(yīng)的資源還很充沛。與此同時(shí)，這一成長(zhǎng)中的制度也面臨諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益多元的新情況，制度響應(yīng)的及時(shí)性與有效性不夠；面對(duì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展帶來非制度化利益訴求與非制度渠道政治參與方式，制度的整合、吸納、引導(dǎo)的能力不足；政權(quán)機(jī)關(guān)存在的官僚主義、形式主義、享樂主義等不正之風(fēng)，可能異化代議制的主從關(guān)系，導(dǎo)致脫離群眾的危險(xiǎn)等等，都有可能弱化我們這個(gè)制度所特有的設(shè)計(jì)功能。換言之，在人大制度的具體運(yùn)作過程中，在立法、決定重大事項(xiàng)、監(jiān)督、代表工作等各個(gè)環(huán)節(jié)都還有很大的探索改進(jìn)空間。

正是基于上述特點(diǎn)，新時(shí)期人大工作更需要加大探索與創(chuàng)新的力度，以適應(yīng)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的需求。黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新的要求，這實(shí)際上就是要求我們適應(yīng)新的形勢(shì)，堅(jiān)持創(chuàng)新導(dǎo)向，完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度。從地方人大的實(shí)踐來看，堅(jiān)持創(chuàng)新導(dǎo)向，要發(fā)揮人大的“三個(gè)平臺(tái)”的作用。

發(fā)揮人大作為科學(xué)決策的平臺(tái)作用?？茖W(xué)決策是社會(huì)治理的前提和保證。決策前的信息要充分集聚至制定政策的部門，決策后的信息要直接擴(kuò)散到利益相關(guān)方。人大是集聚、凝練、表達(dá)人民意志和利益訴求的民意機(jī)關(guān)，通過人大相關(guān)程序的決策，可以避免決策前收集民意訴求的不充分，也能通過人大平臺(tái)豐富的傳播方式，讓決策后的政策意圖迅速傳遞到社會(huì)特別是利益相關(guān)方，取得各方群體的理解和認(rèn)同。

發(fā)揮人大作為資源整合的平臺(tái)作用。社會(huì)是一個(gè)有機(jī)體，而各類治理資源往往因條塊、行業(yè)等分割為碎片化的存在。有整合才有合力，有合力才有活力。在人大平臺(tái)上，來自不同利益群體的人大代表的制度化參與，可以最大限度地把社會(huì)各方力量整合起來，將匯集民意、表達(dá)意見、化解分歧、達(dá)成共識(shí)納入到制度渠道之中，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，合力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。

發(fā)揮人大作為利益博弈的平臺(tái)作用。今天的社會(huì)已由原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會(huì)變成了一個(gè)多元、多樣、多變的社會(huì)。人大要成為各方利益表達(dá)、協(xié)商、爭(zhēng)論、博弈、調(diào)和的平臺(tái)，最后達(dá)成一個(gè)能為大家接受的最大公約數(shù)。當(dāng)前，特別是在“立法定制”的過程中，防止行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的健康可持續(xù)發(fā)展。

發(fā)揮人大作為利益博弈的平臺(tái)作用。今天的社會(huì)已由原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會(huì)變成了一個(gè)多元、多樣、多變的社會(huì)。人大要成為各方利益表達(dá)、協(xié)商、爭(zhēng)論、博弈、調(diào)和的平臺(tái)，最后達(dá)成一個(gè)能為大家接受的最大公約數(shù)。

第二，堅(jiān)持主體導(dǎo)向

三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，對(duì)人大制度的改革創(chuàng)新，必須保證人民當(dāng)家作主，堅(jiān)持人民主體地位。這是馬克思主義中國(guó)化的核心，是整個(gè)國(guó)家政治制度價(jià)值體系中最根本的價(jià)值。這個(gè)“主體導(dǎo)向”有著非常深厚的歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

首先，這是中國(guó)傳統(tǒng)政治文化精華的繼承。民本、民意、民情、民心歷來極受中國(guó)古代政治學(xué)說的重視。我國(guó)最早的政治書籍《尚書》中早有論述，“皇天無親，惟德是輔”；“德為善政，政在養(yǎng)民”；“民為邦本，本固邦寧?！比寮依碚撨M(jìn)一步深化了民本思想，《大學(xué)》有：“民之所樂我樂，民之所惡我惡?！泵献釉疲骸懊駷橘F，社稷次之，君為輕。是故得乎丘民而為天子?！鄙踔撂岢隽恕皢栘?zé)”的思想，“諸侯危社稷”，社稷不為民眾解旱排澇，均予“變置”！這表明當(dāng)時(shí)的民本思想已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)?shù)母叨?。漢代董仲舒構(gòu)建了天人感應(yīng)理論，天子如果不仁不義，天就會(huì)反映民間怨怒，出現(xiàn)災(zāi)異進(jìn)行警告；如果政通人和，天也會(huì)順民意降下祥瑞以鼓勵(lì)。不僅儒家，道家也如此。老子曰：“圣人無常心，以百姓心為心?！庇纱吮憧煽闯觯袊?guó)古代的管理理論中，民眾的意愿已被擺在較高的位置。

其次，這也是國(guó)外近代政治實(shí)踐的借鑒。中國(guó)古代的政治理論中包含了“民本、民心”思想，甚至有“民有、民享”的因素，但始終缺一個(gè)“民治”，也就是現(xiàn)在“民主”的概念。而“民治”特別是“代議制民主”的思想是從歐洲近代的政治實(shí)踐當(dāng)中產(chǎn)生的。從“民本”到“民主”，是一個(gè)歷史性的跨越。從世界歷史來看，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合法性有三種途徑，一是君主的血緣世襲；二是教主的政教合一；三是民主政治。代議制民主概念首先發(fā)源于英國(guó)。1215年的大憲章初步奠定了代議制民主的基礎(chǔ)；此后經(jīng)過近五百年君主與民主的斗爭(zhēng)妥協(xié)，至1688年的《權(quán)利法案》，議會(huì)代議制民主的主導(dǎo)地位方才正式確立。

我國(guó)采用人民代表大會(huì)制度，最根本的因素是堅(jiān)持黨的宗旨的必然要求。堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，必然要以人民為主體，把自己當(dāng)做公仆。我們的人民政權(quán)是由鮮血凝成的，有無數(shù)革命先烈為人民解放事業(yè)作出了巨大的犧牲，才實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的歷史性跨越，而它的政治載體即為人民代表大會(huì)制度。在這個(gè)制度中，人民的主體地位是不容置疑的，我們黨開展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，就是為了防止為人民服務(wù)這一公仆身份異化。最近徐匯區(qū)人大常委會(huì)正在區(qū)委的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，積極推進(jìn)四項(xiàng)重點(diǎn)課題調(diào)研，也是為了更好地踐行黨的宗旨，堅(jiān)持“人民主體”的價(jià)值導(dǎo)向。一是如何及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，對(duì)人民群眾迫切關(guān)注、政府著手實(shí)施或應(yīng)關(guān)注卻未關(guān)注的事項(xiàng)開展監(jiān)督。二是研究制定區(qū)政府重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告的具體辦法。三是關(guān)于完善意見建議處理、反饋的監(jiān)督辦法調(diào)研，對(duì)通過代表大會(huì)、常委會(huì)、代表書面意見等各種途徑提出的有關(guān)監(jiān)督意見進(jìn)行跟蹤檢查、反饋公布。四是如何在人大工作中運(yùn)用和推進(jìn)協(xié)商民主方式，以更好地反映人民群眾的各方意愿與需求?？傊覀冋J(rèn)為，緊扣人民主體地位的導(dǎo)向，是貫徹三中全會(huì)精神萬變不離其宗的一條主線。

第三，堅(jiān)持法治導(dǎo)向

三中全會(huì)提出建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化。堅(jiān)持三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的法治導(dǎo)向，是人大制度建設(shè)的基本原則。

沒有法治導(dǎo)向就堅(jiān)持不了主體導(dǎo)向。人大制度是把“人民主體”的價(jià)值法治化的直接表現(xiàn)?！巴缴撇蛔阋詾檎?，人民當(dāng)家作主要靠法治來保證，沒有法治就無法堅(jiān)持人民主體地位，更無法實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。法治興人大興，法治衰人大衰；人大興法治興，人大衰法治衰。在十年“文革”期間，國(guó)家法治受到?jīng)_擊，人大制度亦名存實(shí)亡。我們要建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家，必須建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的法治中國(guó)。人大制度的改革創(chuàng)新必須體現(xiàn)和強(qiáng)化依法治國(guó)的理念。

法治導(dǎo)向內(nèi)在地要求對(duì)“議行”關(guān)系頂層設(shè)計(jì)。人民代表大會(huì)的權(quán)限法定、程序法定、職責(zé)法定，代表人民來統(tǒng)一行使重大問題決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、立法權(quán)、人事權(quán)，并在這一前提下合理劃分國(guó)家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，既避免權(quán)力過分集中又避免不必要的杯葛，使各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)既專司其職又互相配合、協(xié)調(diào)一致地開展工作。當(dāng)前要研究落實(shí)人大信訪工作對(duì)“涉法涉訴”信訪的處理辦法，做到既不干涉司法案件審理的獨(dú)立性，又從中共性地發(fā)現(xiàn)和提煉監(jiān)督事項(xiàng)。再如，“兩院”的去地方化、去行政化的改革，廣義地說，也是人大制度改革的組成部分，需從制度建設(shè)的整體功能加以理解。也就是說人大制度既是議行合一，又是議行分離，在效益和公平之間要結(jié)構(gòu)性地建立較好的平衡。

法治導(dǎo)向要求公務(wù)人員帶頭守法。封建時(shí)代的法治是天子與庶民不同罪，現(xiàn)代法治最大的特點(diǎn)是法律面前人人平等。法治要靠人來實(shí)行，特別是需要各級(jí)官員帶頭執(zhí)行。孟子說“徒法不能以自行”。古羅馬一位賢人亦說過這樣的話：“法律是沉默的官員，官員是會(huì)說話的法律?！币嬲龅竭\(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政，首先要從黨政機(jī)關(guān)做起。人大制度的改革首先也必須在法治化、制度化方面下很大的功夫。徐匯區(qū)人大常委會(huì)今年的四項(xiàng)重點(diǎn)調(diào)研課題，最后都力求形成制度化的操作辦法，做到依法依規(guī)履職。例如，關(guān)于區(qū)政府重大決策出臺(tái)前向區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告的具體制度安排，要明確規(guī)范事項(xiàng)、流程、報(bào)告方式等細(xì)節(jié)，使人大和政府都能在明確的制度規(guī)則下行事。通過制度建設(shè)，促進(jìn)重大決策的科學(xué)化和民主化。

第四，堅(jiān)持協(xié)同導(dǎo)向

三中全會(huì)提出要注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。推進(jìn)人大制度創(chuàng)新，不僅是人大自身的工作，而且牽涉到全局，有些方面甚至牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，與其他各方面改革相配套。一是要探索與黨的執(zhí)政方式現(xiàn)代化、與黨內(nèi)民主的發(fā)揚(yáng)協(xié)同推進(jìn)。下大力氣使得黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)三者在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)積極的、動(dòng)態(tài)的、差異互補(bǔ)的、互相滲透的、分層次的，從而達(dá)到有機(jī)的統(tǒng)一。此外，在具體工作中，黨內(nèi)民主與人民民主已有很多實(shí)踐上的互動(dòng)，應(yīng)該繼續(xù)探索推進(jìn)。如“兩代表”下社區(qū)與黨代表常任制，都是對(duì)人大代表工作的支持。當(dāng)然，黨代表是五年常任，一次性行權(quán)，委托區(qū)委決策重大事項(xiàng)；而人大代表不僅五年常任，而且年年通過人代會(huì)行權(quán)，決定重大事項(xiàng)。黨代表與人大代表履職方式不同，但相互呼應(yīng)、協(xié)同一體。人大代表工作要主動(dòng)與黨代表工作聯(lián)手聯(lián)動(dòng)。二是與協(xié)商民主的運(yùn)用協(xié)同推進(jìn)。代議制民主有很多優(yōu)點(diǎn)，但也有缺點(diǎn)，它有可能因?yàn)樯贁?shù)服從多數(shù)而抹殺了少數(shù)人乃至后代人的利益。現(xiàn)代民主政治，要防止“贏者通吃”，兼顧少數(shù)人利益，兼顧眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、當(dāng)代與未來的利益，那就需要平等協(xié)商。協(xié)商民主是既統(tǒng)籌大多數(shù)人的利益，又兼顧少數(shù)群體的利益。此外，就具體工作方式而言，人大工作的很多具體事項(xiàng)，都要盡可能通過各方反復(fù)協(xié)商來作為鋪墊和潤(rùn)滑。處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，協(xié)商民主在未來的人大工作中有很大的聯(lián)動(dòng)協(xié)同空間。三是實(shí)現(xiàn)人大工作與基層自治的協(xié)同推進(jìn)。三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“人民是改革的主體”，“鼓勵(lì)地方、基層和群眾大膽探索”。從我區(qū)情況看，在基層治理過程中，人大工作和基層自治相互促進(jìn)，社區(qū)自治、共治、第三方參與的協(xié)同治理與社區(qū)聽證、市民議政與人大代表履職緊密相連。要切實(shí)加強(qiáng)人大代表聯(lián)系選區(qū)的機(jī)制研究，通過人大代表“上傳下達(dá)”，打通權(quán)力機(jī)關(guān)與基層自治組織之間的渠道，把基層自治有序地納入到社會(huì)治理的整體布局之中，把支持推進(jìn)基層自治納入到政府的決策程序之中，把公民常規(guī)有序參與納入到立法、決策等政治過程之中。（作者系徐匯區(qū)人大常委會(huì)主任）