文林圻

30萬(wàn)罰款限額的背后考量

文林圻

4月23日，市十四屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于市人民政府制定規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款限額的規(guī)定》的決定。本次修改決定共一條，即對(duì)于尚未制定法律、法規(guī)的，將市政府制定規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款的限額提高至三十萬(wàn)元。

提高定額罰款限額

1996年9月26日，市十屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于市人民政府制定規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款限額的規(guī)定》，規(guī)定對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款，不得超過(guò)1000元；對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款，不得超過(guò)3萬(wàn)元。2006年8月11日，市十二屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議對(duì)這一規(guī)定作出修改，規(guī)定對(duì)違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款的限額為3萬(wàn)元，但對(duì)涉及公共安全、人身財(cái)產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、有限自然資源開(kāi)發(fā)利用方面違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定不超過(guò)10萬(wàn)元的罰款。

本次常委會(huì)的決定是對(duì)這一規(guī)定的第二次修改。政府議案提出對(duì)違反行政管理秩序的行為設(shè)定定額罰款的限額為20萬(wàn)元，報(bào)送市人大常委會(huì)審議后，常委會(huì)組成人員認(rèn)為，隨著本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，根據(jù)依法行政的實(shí)際需要，適時(shí)調(diào)整政府規(guī)章設(shè)定行政處罰罰款的限額，是必要的，同時(shí)建議進(jìn)一步提高定額罰款的限額?？紤]到《規(guī)定》自2006年修改以來(lái)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，以及為本《規(guī)定》未來(lái)一段時(shí)期的適用留出必要的空間，并處理好與法律、行政法規(guī)、本市地方性法規(guī)關(guān)于罰款設(shè)定極值之間的協(xié)調(diào)性，建議將市政府制定規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款的限額進(jìn)一步提高至30萬(wàn)元。這樣做，不僅可以提高違法行為的成本，有利于更好地發(fā)揮政府規(guī)章在加強(qiáng)社會(huì)治理、推進(jìn)法治政府建設(shè)中的作用，更有利于推進(jìn)實(shí)現(xiàn)上海建設(shè)最安全的大都市的目標(biāo)。橫向比較目前各?。ㄊ?、區(qū)）關(guān)于政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的規(guī)定看，上海目前關(guān)于政府規(guī)章設(shè)定定額罰款的數(shù)值是最高的。

刪除按倍數(shù)設(shè)罰的表述

政府議案提出，對(duì)特定違法行為，市政府規(guī)章可以按照違法所得的倍數(shù)設(shè)定罰款且在按照倍數(shù)計(jì)收時(shí)不受最高定額的限制。對(duì)此，市人大法制委研究認(rèn)為，按照違法所得的倍數(shù)設(shè)定罰款，是實(shí)施罰款處罰的具體計(jì)算方法。但依照行政處罰法的規(guī)定，規(guī)章按倍數(shù)設(shè)定罰款也應(yīng)當(dāng)受到最高限額的限制。同時(shí)，考慮到《規(guī)定》第三條已明確“市人民政府制定規(guī)章時(shí)，可以在罰款限額的規(guī)定范圍內(nèi)，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，對(duì)公民、法人或者其他組織設(shè)定不同的罰款幅度；根據(jù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違反行政管理秩序行為的不同情況，規(guī)定適當(dāng)?shù)牧P款計(jì)算方法”，本次修改沒(méi)有必要對(duì)按照違法所得的倍數(shù)設(shè)定罰款這一具體的罰款計(jì)算方法再作表述。為此，經(jīng)常委會(huì)表決通過(guò)的決定中刪除了相關(guān)的規(guī)定。

讓違法者付出更高的成本

在審議中，也有一些意見(jiàn)提出，要進(jìn)一步加大市政府規(guī)章對(duì)違法行為的懲處力度，對(duì)于嚴(yán)重違法行為，必須提高政府規(guī)章罰款額度，將違法者罰得“傾家蕩產(chǎn)”。市人大法制委研究認(rèn)為，罰款僅是運(yùn)用行政手段給予違反國(guó)家行政管理秩序行為的一種財(cái)產(chǎn)性懲罰；提高當(dāng)事人的違法成本還可以通過(guò)追究民事責(zé)任、刑事責(zé)任，使其付出與違法收益相等乃至遠(yuǎn)高于違法收益的代價(jià)。同時(shí)，地方政府規(guī)章僅是可以設(shè)定罰款的最低層級(jí)的法律文件，對(duì)需要通過(guò)罰款予以規(guī)制的違法行為，還可以通過(guò)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)位階的法律性文件加以規(guī)定。對(duì)實(shí)踐中市政府規(guī)章設(shè)定定額罰款需要超過(guò)三十萬(wàn)元限額，或者按照違法所得的倍數(shù)計(jì)罰需要超過(guò)三十萬(wàn)元限額的，均可以依照《規(guī)定》第二條關(guān)于“個(gè)別規(guī)章對(duì)某些違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款，確需超過(guò)上述限額的，由市人民政府提請(qǐng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議決定”的規(guī)定辦理。