□ 文/張文鋒

歐盟《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》在規(guī)制范圍的設(shè)定上，有大眾性、經(jīng)濟(jì)性、目的性、動(dòng)態(tài)可視性等標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)線性視聽(tīng)媒體與非線性媒體實(shí)行不同密度的管制，從而保證實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制的公共政策目標(biāo)與促進(jìn)傳統(tǒng)媒體與新興視聽(tīng)媒體的公平競(jìng)爭(zhēng)、保障公民的信息傳播權(quán)利。

視聽(tīng)媒體內(nèi)容規(guī)制范圍界定標(biāo)準(zhǔn)

早在歐盟1997年發(fā)布的關(guān)于融合的綠皮書就指出，媒介融合的內(nèi)在特性與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，都要求政府規(guī)制有所節(jié)制，并貼近具體規(guī)制目標(biāo)。①

《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》的規(guī)制范圍，可從幾個(gè)定義中解析獲得。所謂“視聽(tīng)媒體服務(wù)”指的是“通過(guò)電子通信網(wǎng)絡(luò)，以提供資訊、娛樂(lè)或教育等大眾節(jié)目為主要目的，并對(duì)于所提供的節(jié)目具有編輯責(zé)任的媒體服務(wù)，包括電視廣播服務(wù)與點(diǎn)播服務(wù)?！睆亩x可見(jiàn)，本指令把視聽(tīng)媒體服務(wù)分為兩類，一是電視廣播媒體服務(wù)，即線性視聽(tīng)媒體服務(wù)，二是點(diǎn)播（On-demand）類視聽(tīng)媒體服務(wù)，即非線性視聽(tīng)媒體服務(wù)。線性服務(wù)指的是媒體服務(wù)提供者按編排好的節(jié)目順序供受眾同時(shí)觀看節(jié)目的服務(wù)。非線性服務(wù)指的是由服務(wù)提供者提供其所選擇節(jié)目之目錄，供使用者選擇并通過(guò)其個(gè)人請(qǐng)求方式觀看節(jié)目的服務(wù)。

除了從傳播方式上對(duì)“視聽(tīng)媒體服務(wù)”進(jìn)行界定，指令還特別指出，商業(yè)性視聽(tīng)傳播也屬于“視聽(tīng)媒體服務(wù)”范圍。所謂商業(yè)性視聽(tīng)傳播指的是“把直接或間接地宣傳商品、服務(wù)的有聲或無(wú)聲的影像，或從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自然組織或法人組織的圖像附隨或包含于節(jié)目中，以獲得金錢回報(bào)或相似報(bào)酬的行為或自我宣傳行為”，主要包括電視廣告、贊助活動(dòng)、電視購(gòu)物與植入廣告等形式。

從“視聽(tīng)媒體服務(wù)”定義的內(nèi)涵上分析，可以總結(jié)出本指令在規(guī)制范圍界定的幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

首先是“經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)”。媒體服務(wù)中的經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)，包括公共服務(wù)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，屬于該指令規(guī)制范圍之內(nèi)，但不包括以非經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)為主要特征的行為，以及與電視傳播無(wú)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的傳播活動(dòng)。如私人網(wǎng)站，或雖然提供或散布含有視聽(tīng)內(nèi)容，但是發(fā)生在興趣共同體中的個(gè)人之間的以分享和交換為目的的傳播服務(wù)，都不屬于經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)，因此不在“視聽(tīng)媒體服務(wù)”的定義范圍。

另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可概括為“大眾性標(biāo)準(zhǔn)”。“視聽(tīng)媒體服務(wù)”的定義所包含的電視廣播與點(diǎn)播服務(wù)，都屬于大眾媒體功能，都是以大規(guī)模的普通大眾為接收對(duì)象，并可能對(duì)廣大受眾產(chǎn)生顯著影響，其傳播對(duì)象是不確定的普通大眾。

其次是“目的性標(biāo)準(zhǔn)”。有些服務(wù)雖然含有視聽(tīng)內(nèi)容的要素，但不以視聽(tīng)內(nèi)容的提供為主要目的，而是將其作為附帶成分，此類服務(wù)也不屬于“視聽(tīng)媒體服務(wù)”。比如以視聽(tīng)元素作為輔助形式的網(wǎng)站，含有動(dòng)畫圖像元素，和與產(chǎn)品或非視聽(tīng)服務(wù)相關(guān)的插播短廣告，但不以視聽(tīng)內(nèi)容為主要傳播目的，則不屬視聽(tīng)媒體服務(wù)。

再次是“動(dòng)態(tài)可視性標(biāo)準(zhǔn)”。在對(duì)“視聽(tīng)”（Audiovisual）一詞的定義上，該指令指出，根據(jù)指令的立法目的，“視聽(tīng)”指的是有聲或無(wú)聲的可視性動(dòng)態(tài)影像，因此，視聽(tīng)服務(wù)包括無(wú)聲電影，但不包括音頻信號(hào)傳播與廣播服務(wù)。

分級(jí)規(guī)制

傳統(tǒng)的廣播電視以線性服務(wù)為主，而視聽(tīng)新媒體則可兼有線性與非線性服務(wù)兩種不同類型的服務(wù)。歐盟將視聽(tīng)媒體服務(wù)區(qū)分為線性及非線性服務(wù)，其原因在于兩者之間有其本質(zhì)上的差異性，因而應(yīng)該有管制密度上的差異，亦即：線性服務(wù)應(yīng)該受到較嚴(yán)格的管制，點(diǎn)播服務(wù)等非線性服務(wù)則受到較低密度的管制，此即為分級(jí)規(guī)制（Graduated regulation）。

《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》規(guī)定了所有形式的視聽(tīng)媒體服務(wù)應(yīng)共同遵守的基本要求。這些條款有以下幾項(xiàng)：

1.提供媒體服務(wù)提供者的識(shí)別信息，包括服務(wù)提供者名稱、提供者成立地地址、能夠直接快速聯(lián)系提供者的詳細(xì)信息如E-mail或網(wǎng)址，甚至包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱（第5條）；

2.禁止激起種族、性別、宗教與國(guó)家之間的仇恨（第6條）；

3.鼓勵(lì)向有視聽(tīng)功能障礙者提供媒體服務(wù)（第7條）；

4.不得在電影版權(quán)所有者同意的時(shí)間之外傳播電影作品（第8條）；

5.對(duì)廣告內(nèi)容的品質(zhì)規(guī)定，如廣告內(nèi)容的易識(shí)別性，不得采用潛意識(shí)技巧，不得損害人性尊嚴(yán)，不得包含和鼓動(dòng)性別、種族、國(guó)家、宗教與信仰、殘疾、年齡與性取向等的歧視，以及禁止煙草及處方藥發(fā)布廣告和保護(hù)未成年人等（第9條）；

6.被贊助的視聽(tīng)媒體節(jié)目不得直接鼓動(dòng)購(gòu)買或租借某種商品或服務(wù)，尤其是對(duì)某種產(chǎn)品或服務(wù)提供特別的促銷信息；觀眾應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到節(jié)目中有贊助活動(dòng)的存在；節(jié)目不得接受從事煙草產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售的企業(yè)的贊助；涉及醫(yī)療產(chǎn)品、醫(yī)療服務(wù)的生產(chǎn)與銷售的業(yè)主所贊助的節(jié)目可以推廣其企業(yè)名稱及標(biāo)志，但不得推銷其某個(gè)醫(yī)療產(chǎn)品或服務(wù)；新聞與時(shí)事節(jié)目不得接受贊助（第10條）；

7.植入廣告須符合以下標(biāo)準(zhǔn)：在電視節(jié)目中不得影響節(jié)目提供者的編輯責(zé)任及編輯的獨(dú)立性；不得直接鼓動(dòng)購(gòu)買及租借該產(chǎn)品或服務(wù)；不得在節(jié)目中過(guò)度突出產(chǎn)品；觀眾易于識(shí)別植入廣告信息的存在。不得植入煙草產(chǎn)品廣告和以生產(chǎn)或銷售煙草產(chǎn)品為主要業(yè)務(wù)的業(yè)主的植入廣告，成員國(guó)法律規(guī)定中屬于處方類藥物及醫(yī)療服務(wù)的不得進(jìn)行植入廣告（第11條）。

除此共同條款之外，線性與非線性媒體服務(wù)在內(nèi)容配額與廣告、維護(hù)公序良俗方面體現(xiàn)出不同的規(guī)制義務(wù)。

指令對(duì)線性媒體規(guī)定，歐洲節(jié)目應(yīng)該占電視廣播節(jié)目除新聞報(bào)道、體育賽事、游戲、廣告、電傳視訊和電視購(gòu)物之外的節(jié)目播出時(shí)間的大部分比例，并且“獨(dú)立廣播公司生產(chǎn)的歐洲節(jié)目”不少于播出時(shí)間的10%，或至少占節(jié)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的10%。成員國(guó)對(duì)此兩條規(guī)制的落實(shí)措施應(yīng)每2年向歐盟委員會(huì)報(bào)告一次（從1991年起就開(kāi)始執(zhí)行此報(bào)告制度）。但是這種內(nèi)容配額制度對(duì)于點(diǎn)播服務(wù)雖然也明確倡導(dǎo)，但要緩和得多，沒(méi)有具體的比例限定。指令第13條提出，“成員國(guó)應(yīng)確保本國(guó)點(diǎn)播媒體服務(wù)在可行的條件下，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞?，推廣歐洲節(jié)目或歐洲節(jié)目的連接入口。推廣方式可以分配資金購(gòu)買歐洲節(jié)目及版權(quán)，也可以在節(jié)目目錄中分享和突出推薦歐洲節(jié)目?！背蓡T國(guó)應(yīng)每4年向歐委會(huì)報(bào)告一次此項(xiàng)規(guī)定的執(zhí)行情況。之所以對(duì)點(diǎn)播媒體服務(wù)也作出內(nèi)容配額的要求，是因?yàn)闅W盟認(rèn)為點(diǎn)播媒體具有一定的替代電視廣播的可能性，因此，希望點(diǎn)播媒體也能為促進(jìn)歐洲文化的多樣性起到積極的作用。

對(duì)于電視廣播服務(wù)的商業(yè)視聽(tīng)內(nèi)容，本指令除前文所述的第9、10、11條外，還詳細(xì)規(guī)定了播出的頻度限制、每小時(shí)不超過(guò)20%的總量限制，以及對(duì)酒精飲料的廣告內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于點(diǎn)播服務(wù)，立法者認(rèn)為，因?yàn)橄M(fèi)者的選擇性增強(qiáng)了，除了要求其廣告內(nèi)容具有可識(shí)別性，以及遵守基本的品質(zhì)要求（參見(jiàn)前述共同適用條款第9、10、11條），更多、更詳細(xì)的規(guī)定則不再具有正當(dāng)性，并且也不具有技術(shù)上的可行性，所以指令中沒(méi)有作進(jìn)一步規(guī)定。

對(duì)有害內(nèi)容方面，指令規(guī)定，電視廣播服務(wù)者不得傳播含有“嚴(yán)重?fù)p害未成年人身心健康，尤其是帶有色情內(nèi)容和無(wú)端暴力的內(nèi)容。”但點(diǎn)播服務(wù)對(duì)此類內(nèi)容則無(wú)強(qiáng)制禁止，只需采用一定方式，保證一般情況下未成年人不會(huì)聽(tīng)到或觀看即可。

《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》立法背景

在《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》頒布實(shí)施以前，歐盟關(guān)于傳統(tǒng)廣電媒體之規(guī)制法規(guī)，是1989年所制訂的《電視無(wú)疆界指令》(TV Without Frontiers Directive；TVwF)，但該指令不包括點(diǎn)播媒體服務(wù)。后來(lái)，歐盟基于傳播媒體及新興科技發(fā)展，積極推動(dòng)TVwF的修正。

2005年12月13日，歐盟資訊社會(huì)及媒體委員會(huì)提出了第一修正版本，由社會(huì)各界積極參與討論。之后于2006年11月13日，廣納多方意見(jiàn)之后提出第二修正版本，且為了配合指令涵蓋范圍的擴(kuò)張，將指令的名稱改為《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》，以使其名實(shí)相符。幾經(jīng)修改后，于2007年11月通過(guò)，成為正式頒布的《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》，根據(jù)指令，成員國(guó)最遲應(yīng)于2009年12月19日轉(zhuǎn)化為本國(guó)法律。2010年，再次經(jīng)過(guò)修訂，成為目前最新的《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》法規(guī)版本。

重視自律與共同規(guī)制

指令認(rèn)為，在媒體服務(wù)領(lǐng)域，除了立法規(guī)制，行業(yè)自律與共同規(guī)制（C oregulation）也可發(fā)揮重要的作用。因此特別規(guī)定，“成員國(guó)應(yīng)該在各自法律所允許的前提下，鼓勵(lì)在國(guó)家層級(jí)上使用行業(yè)自律與共同規(guī)制的方式貫徹本指令的要求?！?/p>

英國(guó)的規(guī)制實(shí)踐是本指令所倡導(dǎo)的行業(yè)自律與共同規(guī)制發(fā)揮重要作用的極好例證。英國(guó)移動(dòng)手機(jī)內(nèi)容行業(yè)的自律是成功的典型范例。由沃達(dá)豐等6家英國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商制定的《英國(guó)手機(jī)新型內(nèi)容自律實(shí)施準(zhǔn)則》于2004年1月頒布，該準(zhǔn)則針對(duì)18歲以下年輕人使用手機(jī)觀看商業(yè)性視聽(tīng)內(nèi)容或視頻問(wèn)題，提出了對(duì)商業(yè)性內(nèi)容進(jìn)行分級(jí)、提供過(guò)濾因特網(wǎng)內(nèi)容的服務(wù)、提示和取消非法內(nèi)容、禁止垃圾信息等行為規(guī)范，以作為移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵守的行為準(zhǔn)則。2005年2月，應(yīng)此行為準(zhǔn)則的要求，獨(dú)立手機(jī)分級(jí)組織發(fā)布了手機(jī)商業(yè)視聽(tīng)內(nèi)容的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。②英國(guó)通信傳媒業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)“通信辦公室”（Ofcom）經(jīng)過(guò)評(píng)估后認(rèn)為，此準(zhǔn)則與分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)在限制青少年接入不當(dāng)內(nèi)容方面起到顯著作用，被運(yùn)營(yíng)商廣為認(rèn)同，并且有很好的可操作性。③

共同規(guī)制，是指行業(yè)自律與立法規(guī)制共同起作用，由公共規(guī)制部門與行業(yè)集體共同對(duì)某個(gè)特定議題進(jìn)行監(jiān)管。一般來(lái)說(shuō)，政府與規(guī)制機(jī)構(gòu)起到提供法律保障的作用，確保規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

比如英國(guó)對(duì)廣告的規(guī)制，原來(lái)廣播電視媒體的廣告由Ofcom監(jiān)管，而非廣播電視廣告則由獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局（ASA）監(jiān)管。但2004年11月起，ASA把原由Ofcom承擔(dān)的廣播電視廣告監(jiān)管一并歸入其職責(zé)范圍，使得電視、廣播與印刷媒體等各種平臺(tái)的媒體廣告都由同一機(jī)構(gòu)監(jiān)管，簡(jiǎn)化了廣告規(guī)制。如此一來(lái)，ASA 負(fù)責(zé)廣播電視廣告內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的日常監(jiān)管與執(zhí)行，獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)“廣告實(shí)踐廣播電視委員會(huì)”（BCAP）則負(fù)責(zé)起草《英國(guó)廣播廣告標(biāo)準(zhǔn)》，而Ofcom對(duì)廣播廣告標(biāo)準(zhǔn)的更改具有審批決定權(quán)力。④

然而，指令并未高估自律與共同規(guī)制的作用，鼓勵(lì)采用共同規(guī)制與行業(yè)自律，但并不因此而低估國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的正常職責(zé)，并未強(qiáng)制要求成員國(guó)實(shí)行共同規(guī)制或行業(yè)自律制度。

結(jié)語(yǔ)

歐盟《視聽(tīng)媒體服務(wù)指令》啟示我們，傳媒規(guī)制的制度理性不僅僅包括如何規(guī)制、監(jiān)管權(quán)力如何分配等等工具理性層面，其價(jià)值層面問(wèn)題也是不容忽視的。制度理性的價(jià)值層面包括如何實(shí)現(xiàn)規(guī)制的公共目標(biāo)、保障公民言論自由、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)傳媒市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)等諸多方面。忽視制度理性中的價(jià)值問(wèn)題，往往會(huì)導(dǎo)致規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上出現(xiàn)失衡，而如果工具理性不適合媒介融合背景下的不斷革新的媒介技術(shù)環(huán)境，也難于起到有效的作用，只會(huì)增加規(guī)制成本。

【注釋】

①European Commission.(1997). Green paper on the convergence of the telecommunications, media and information technology sectors, and the implications for regulation, Brussels,Belgium: December 1997.

②Ofcom. UK code of practice for the self-regulation of new forms of content on mobiles(Review). http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-data-research/media-literacy/archive/medlitpub/ukcode/.2012-11-29.

③ Ofcom. Identifying appropriate regulatory solutions:principles for analysing self- and co-regulation. http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/coregulation/statement/.2012-11-25.

④ASA.(2012). Co-regulation of broadcast advertising.http://asa.org.uk/About-ASA/About-regulation/Co-regulationof-broadcast-advertising.aspx. 2012-11-25.