王 杰，喬香蘭

（1.河北金融學院，河北保定071051；2.中央司法警官學院，河北保定071000）

引言

民間融資歷史悠久，在我國已有四千多年的歷史，夏商的民間信貸、春秋的實物信貸、宋代的紙幣和明清的錢莊票號，民間融資長盛不衰。民間融資的產(chǎn)生具有自發(fā)性，是民間資本的一種直接投資渠道，具有“原生態(tài)”的特色，形式多樣，如合會、“銀背或銀中”、私人錢莊、典當行、小額信貸、民間集資、私募基金等。改革開放以來，民間融資作為正規(guī)金融的有益補充，為中國經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了其特有的作用。

尤其是近幾十年來，民間資本財富的積累，投資渠道狹窄，金融抑制影響，中小企業(yè)快速增長，民間融資獲得前所未有的發(fā)展，據(jù)銀監(jiān)會測算民間融資規(guī)模在3萬億-5萬億之間。據(jù)中金公司的報告，截至2011年中期，中國民間借貸余額同比增長38%至3.8萬億，相當于銀行總貸款的7%。[1]2012年兩會召開之前，我國民間資本保有量超過30萬億，相當于2011年我國GDP的64%。[2]但是，這種游離在金融體制之外的發(fā)展狀態(tài)亂象重重，利率畸高、非法集資現(xiàn)象盛行、洗錢犯罪頻發(fā)，造成企業(yè)生產(chǎn)、民間借貸、銀行信貸和社會穩(wěn)定的多重危機。鄂爾多斯樓市崩盤、陜西神木神話的破滅、溫州的跑路現(xiàn)象，都是民間融資不正常或者是近乎瘋狂的悲劇。今天，這些地區(qū)人們談起民間融資，還處于人人自危狀態(tài)，數(shù)十萬計的家庭卷入其中，損失慘重，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成了極為不利的影響。在這樣的現(xiàn)實面前，民間融資引起了社會各界的關注和重視，政府也在逐漸規(guī)范和引導民間融資的發(fā)展和走向。2010年5月7日，國務院出臺“新36條”，提出“允許非公有資本進入金融服務業(yè)”、“允許民間資本興辦金融機構”；2012年3月，國務院決定設立溫州市金融綜合改革試驗區(qū)；2013年，《浙江省溫州民間融資管理條例》有望進入立法流程，這些舉措體現(xiàn)了政府將民間融資合法化的決心。反觀民間融資的發(fā)展歷程，從禁止到金融改革試驗區(qū)，道路曲折，無論是規(guī)范還是監(jiān)管，都需要政府運用經(jīng)濟手段和法律手段加以治理。

今天，當學者和理論界在探討民間融資對中國經(jīng)濟的促進作用時，政府也以實際行動關注著民間融資的發(fā)展方向。然而這些仍然不夠，我國民間融資要突破先天缺陷，必須加強制度化和法治化的努力與實踐，以理性思維去探尋其治理之道。

一、民間融資存在的價值和理由

民間融資是指在依法批準設立的金融機構以外的自然人、法人及其他經(jīng)濟主體之間的資金借貸活動，是一種游離于國家金融體系之外的融資方式，屬于以民間信用為基礎的非正規(guī)金融活動。哲學家黑格爾曾說過:“存在的就是合理的。”民間融資的歷史淵源和蓬勃發(fā)展，說明了民間融資發(fā)展和壯大的合理性和現(xiàn)實性。

1.民間融資存在的理論依據(jù)。“二元結構”經(jīng)濟理論是荷蘭著名經(jīng)濟學家伯克最早提出的，而具有“中國特色”的金融體系“二元結構”中，城鄉(xiāng)金融發(fā)展的不平衡，如利率歧視、信貸管制、金融市場嚴重分割等，造成了金融服務短缺和效率低下。因此正規(guī)金融機構對中小城市及縣鄉(xiāng)域的金融服務缺位，基層經(jīng)濟主體的資金需求轉向民間融資，于是正規(guī)金融與民間融資形成互為補充關系，這是民間融資存在的經(jīng)濟理論依據(jù)；還有信息不對稱理論，如銀企之間的信息不對稱會產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風險”問題。銀行對中小企業(yè)融資需求，采取種種限制和防范措施，盡可能降低逆向選擇風險，正是這種信息不對稱為民間融資提供了空間和市場；另外，在金融抑制理論下，“麥克米倫融資缺口”難題突顯，麥克米倫融資缺口指金融資源供給不足而形成的資金配置缺口，而金融抑制造成的金融資源市場配置失靈，民間資本財富的迅速積累，為“麥克米倫融資缺口”提供了市場，民間融資市場滿足了正規(guī)金融機構服務不足而產(chǎn)生的資金缺口，而這一切為我國民間融資的發(fā)展提供了廣闊的空間。

2.民間融資存在的文化根源。民間融資，源遠流長，如唐代的當鋪、明代的錢莊、清代的票號和現(xiàn)代的小額信貸等。從歷史到現(xiàn)代，無論形式和融資方式，都以“地緣”、“血緣”、“親緣”和“業(yè)緣”為基礎，以自身和相互間的信用為擔保，以這種特有文化為根源，促進了民間融資的長足發(fā)展。首先，改革開放以來，民營經(jīng)濟增長迅猛，尤其是江浙一帶、廣東沿海等地，民間融資的大力發(fā)展為中小企業(yè)提供了充足的資金，創(chuàng)造了“溫州模式”和“東莞模式”。在溫州，一個電話就能融來幾千萬已不是神話，顯示了“親緣”和“業(yè)緣”等特有的文化底蘊。其次，隨著農村經(jīng)濟體制改革的成功以及大批農民工進城務工，民間資本快速積累，百姓手中存有大量閑置資金；中小企業(yè)及“三農”經(jīng)濟的發(fā)展急需資金，正規(guī)金融機構卻因政策歧視而無暇顧及。而民間融資主要以“地緣”、“親緣”、“血緣”等關系為基礎，無需物品抵押等手續(xù)，更適應中小企業(yè)發(fā)展。另外，屬于關系型的民間融資，其融資行為一般發(fā)生在親屬、朋友和熟人等之間，雙方都比較了解和熟悉，體現(xiàn)了民間融資的天然文化根源。

3.民間融資存在的現(xiàn)實需求。（1）破解“三農”問題的市場需求?！叭r”問題在我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化過程中日漸突顯，2013年中央一號文件強調“要改善農村金融服務”，從融資的角度思考和解決“三農”難題。由于金融抑制作用使正規(guī)金融機構對“三農”信貸支持力度不夠，而財政扶持不足，農業(yè)自身積累又不多，目前國家對農村融資問題的關注已上升到了新的高度，溫州市金融綜合改革試驗區(qū)的設立就是很好的例證。因此，解決“三農”問題為民間融資提供了市場，這是民間融資蓬勃發(fā)展的強大現(xiàn)實需求。

（2）中小企業(yè)生存和發(fā)展的選擇。中小企業(yè)自有資金不足、資本積累慢、數(shù)額小、生產(chǎn)規(guī)模小，單靠利潤積累和閑置的周轉資金顯得杯水車薪；另外，中小企業(yè)未建成現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理模式，技術更新緩慢，負債能力低，投資風險大，經(jīng)濟效益低，綜合實力弱。其多為勞動密集型，因缺乏抵押擔保物，而無法滿足銀行放貸的要求。金融機構不愿意提供融資貸款給中小企業(yè)，使其外部融資能力不足。因此，對中小企業(yè)自身來說，內源性融資不足，外源性融資不夠，使其融資舉步維艱。在這種情形下，中小企業(yè)為了生存和發(fā)展，為了抓住發(fā)展機遇，不可避免地選擇了民間融資。

（3）民間資本的現(xiàn)實選擇。改革開放以來，民間資本逐年壯大，尤其是美國金融危機以后，在2009年年初，國務院提出全年M2增長17%左右、新增貸款5萬億元以上，相對于預期8%的GDP增長率和4%的CPI指標，仍是一個適度寬松的貨幣政策。[3]連續(xù)實行的寬松的貨幣政策，使得社會流動資金十分充足。2013年1月10日，央行發(fā)布的2012年金融統(tǒng)計報告顯示，2012年全年人民幣貸款增加8.2萬億元，同比多增7320億元。[4]在這些充足的資金中，真正流向中小企業(yè)的微不足道。盡管我國明令禁止民間借貸，但是巨額的民間資金總要找到合適的投資渠道，資本的逐利性必然使其找到投資市場，于是民間融資流向中小企業(yè)，在助推中小企業(yè)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的同時，為自身找到了現(xiàn)實市場。

二、當前民間融資存在的問題

從現(xiàn)有可查的文獻看，民間融資對中國的GDP貢獻巨大，很大程度上滿足了中小企業(yè)和“三農”經(jīng)濟的融資需求。但民間融資長期在正規(guī)金融體系外循環(huán)，一直游離于金融監(jiān)管之外，游走在合法與非法的邊緣，處于“地下金融”狀態(tài)，由此產(chǎn)生了諸多經(jīng)濟和社會問題。

1.民間融資給我國宏觀調控政策帶來風險隱患。首先，民間融資的趨利性使得資金會過度集中到利潤空間較大的行業(yè)，導致該行業(yè)產(chǎn)能過剩，出現(xiàn)結構性風險，并與產(chǎn)業(yè)政策調整相背離，對整個社會經(jīng)濟帶來不可估量的損失。如因煤發(fā)家的鄂爾多斯，2008年至2011年，云集全國各地大型房地產(chǎn)企業(yè)300多家，2011年8月18日，住建部發(fā)布二三線城市限購標準，加強樓市宏觀調控，但鄂爾多斯卻依然我行我素，直至樓市一夜間崩盤，損失慘重。其次，民間融資的盲目性和投機性。因對熱點行業(yè)的過度追逐，致使行業(yè)內部企業(yè)畸形競爭，再加上高利率的推波助瀾，使貨幣政策和財政政策鼓勵或限制的行業(yè)嚴重失真，削弱了國家宏觀調控的效果；另外，民間融資的隱蔽性，即大量資金在金融體系外循環(huán)，使管理當局對資金供求狀況難以準確預測和把握。而民間融資的高利率特性，致使部分儲蓄存款變相成為民間融資資金，金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計不真實，從而給宏觀政策調控帶來潛在風險。第三，目前我國實行以貨幣供應量調節(jié)為主、以利率調節(jié)為輔的貨幣政策，民間融資游離于監(jiān)管體制，央行無法準確掌握其規(guī)模、數(shù)量和運行等情況，對貨幣政策傳導形成了緩沖效應，不利于宏觀調控政策執(zhí)行。

2.民間融資法律體系不明確。民間融資的法律地位不明確與我國經(jīng)濟快速發(fā)展現(xiàn)狀極不適應，而已有法律法規(guī)與民間借貸的發(fā)展不相符，有的法律法規(guī)間互相矛盾和不協(xié)調，這些問題有待于進一步解決。首先，民間融資是我國金融體系的有益補充已成共識，但法律上尚未專門立法明確民間融資的合法地位。立法者由于受思想意識的束縛以及囿于我國民間融資的復雜性，沒有明確指出民間融資在金融體系中的應有地位，使民間融資一直處于地下活動狀態(tài)。近年來，理論界和實業(yè)界對民間融資的正規(guī)化、制度化、合法化呼聲不斷，但效果并不佳。從我國金融體系發(fā)展的歷史淵源來看，民間融資的合法化是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。其次，法律法規(guī)條款嚴重滯后，不利于民間融資實踐的健康發(fā)展?！吨腥A人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》都是本世紀初修訂或制定的，但經(jīng)濟發(fā)展的快速，金融體系的深化改革，金融衍生品的不斷涌現(xiàn)，使原有法律規(guī)定與現(xiàn)實經(jīng)濟快速發(fā)展極不適應，涉及民間融資的相關法律法規(guī)條文相對分散和模糊，體現(xiàn)出相關法律制度嚴重的滯后性；而已有相關法律法規(guī)對當下民間融資所采取的否認、禁止態(tài)度也與目前我國經(jīng)濟金融發(fā)展的大趨勢不相符，如《刑法》和《貸款通則》等法律法規(guī)都嚴禁民間集資、借貸等融資行為。因此，目前民間融資的法制建設，要么是專門立法缺失，要么是與現(xiàn)實發(fā)展嚴重脫節(jié)，表現(xiàn)出協(xié)調性差和嚴重的滯后性。

3.民間融資監(jiān)管機制缺位。金融監(jiān)管是指金融監(jiān)管機構依法對金融機構的市場準入、經(jīng)營活動以及市場退出等進行監(jiān)督管理的活動。我國金融體系處于國家壟斷管理之下，而作為非正規(guī)金融的民間融資一直在“合理”和“非法”間發(fā)展與成長，具有極強的生命力，但監(jiān)管機制卻嚴重缺位。首先，監(jiān)管主體缺位。目前，我國實行“一行三會”共同負責的監(jiān)管模式。銀監(jiān)會負責監(jiān)管正規(guī)的金融機構，保監(jiān)會負責監(jiān)管保險行業(yè)，證監(jiān)會負責證券行業(yè)，而活躍在金融體系之外的民間融資，卻監(jiān)管缺失。如社會集資，一般處于無人審批、無人管理、無人監(jiān)督的“三無”狀態(tài)。更有甚者，以民間融資的名義進行非法集資，造成惡劣的社會影響，“吳英案”就是典型的例證；另外，因監(jiān)管主體缺位，令人乍舌的高利率，使銀行資金流向民間借貸市場，大部分沒有流入實體企業(yè)，嚴重影響區(qū)域金融秩序和社會的穩(wěn)定。其次，監(jiān)管制度空缺。民間借貸在“禁、打、壓”等嚴格的金融管制之下，蓬勃發(fā)展。政府對民間融資行為要么清理整頓，要么行政取締，監(jiān)管措施單一，對民間融資監(jiān)管沒有制度設置。金融監(jiān)管的主要內容——市場準入監(jiān)管、業(yè)務經(jīng)營監(jiān)管、市場退出監(jiān)管均嚴重缺失。另外，民間融資是游離于正規(guī)金融組織之外的“地下”、“半地下”黑色金融，金融監(jiān)管者依靠現(xiàn)有的監(jiān)管力度和監(jiān)管手段,很難獲取民間融資的真正活動情況和準確數(shù)據(jù)資料。

4.民間融資利率偏高，影響社會穩(wěn)定。一方面，民間融資平均利率偏高成為其典型特征。高利率引發(fā)大量中小企業(yè)倒閉，造成社會失業(yè)率增加，如2011年下半年溫州爆發(fā)的中小企業(yè)倒閉潮就是一個典型縮影。據(jù)中國人民銀行溫州中心支行的調查，有89%的溫州家庭（或個人）和56.67%的企業(yè)參與了民間借貸，當?shù)孛耖g借貸容量達到560億元，年利率高達240%。[5]如此高的融資利率，使中小企業(yè)融資成本大幅上升，以高息新債來償還舊債，如同拆東墻補西墻，形成惡性循環(huán)，使其不堪重負，空心化的實體經(jīng)濟難以支撐累加的利率壓力，極易誘發(fā)資金斷裂，出現(xiàn)多米諾骨牌效應、“跑路”現(xiàn)象和銀行不良貸款激增等問題，甚至引發(fā)整個金融系統(tǒng)的震蕩和危機，最終使這些企業(yè)紛紛倒閉，波及到整個社會的穩(wěn)定。另一方面，民間融資失控后不利于社會的安定團結。如福建福安“合會”崩盤，直接影響福安80%的家庭65萬人的生活；江蘇黃橋地區(qū)“打會”崩盤，全鎮(zhèn)95%的民眾受影響，社會秩序幾近崩潰;鄂爾多斯樓市崩盤，“鬼城”危機仍在蔓延，無數(shù)家庭卷入其中。這只是民間融資案件中的典型而已，而不規(guī)范民間融資給社會帶來的不良影響仍在社會的角落里彌散，如洗錢、高利貸、非法集資等犯罪活動，暴力討債、黑惡勢力的介入，嚴重影響和破壞社會穩(wěn)定。

三、促進我國民間融資健康發(fā)展的路徑選擇

民間融資作為正規(guī)金融的有益補充,在優(yōu)化資金配置和促進社會融資等方面起著重要作用。為了加強民間融資的規(guī)范管理，政府管理者應建立和完善民間融資法律體系、信用體系和監(jiān)管體系，從制度層面確立民間融資的合法地位，從而促進國民經(jīng)濟的穩(wěn)定健康發(fā)展。

1.構建和完善我國民間融資法律體系。首先，明確民間融資的合法地位。“對于民間借貸的法律關系和處置原則應該做深入的研究，使民間借貸有明確的法律保障?！薄霸试S民間資本進入金融領域，使其規(guī)范化、公開化，既鼓勵發(fā)展又加強監(jiān)管?！边@是政府管理者的呼聲和迫切希望，盡快賦予民間融資以合法地位。從域外實踐經(jīng)驗看，具有合法地位的民間融資是其規(guī)范發(fā)展的首要保障因素，如發(fā)達國家的典型美國、發(fā)展中國家的印度、孟加拉等國，都是通過民間融資合法化，即確立民間融資的合法地位取得良好效果。因此，民間融資合法地位的確立已成為完善民間融資法律體系的首要問題和核心問題。

其次，完善民間融資立法。2012年3月國務院設立溫州市綜合改革試驗區(qū)，在總體方案中對民間融資的改革要求是:“制定規(guī)范民間融資的管理辦法，建立民間融資備案管理制度，建立健全民間融資監(jiān)測體系?！币虼?，溫州金融綜合改革試驗區(qū)建設范例，會進一步加快《民間融資法》和《民間融資放貸人條例》等法律法規(guī)的出臺,以法律的形式明確相關當事人的權利、義務和責任，規(guī)范和保護合法的民間融資活動，讓民間融資合法化、資源化、陽光化和規(guī)范化，同時對于非法集資和高利貸行為予以依法取締和打擊，消除灰色和黑色放貸行為，為民間融資市場的有序發(fā)展保駕護航。

最后，強化民間融資法律法規(guī)的協(xié)調性。按照金融自由、金融安全和金融效率的原則，構建民間融資法律體系，增強其協(xié)調性。目前我國有關民間融資的法律法規(guī)零散且相互沖突,對民間融資的認定標準把握不準,因此清理和修訂《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》《貸款通則》等法律法規(guī)已迫在眉睫,應明確界定非法融資與合法融資的行為界限，為民間融資創(chuàng)建一個合法的融資平臺,保護合法融資行為。

2.創(chuàng)建與完善我國民間融資信用體系。首先，加快宏觀信用體系建設。規(guī)范成熟的民間融資市場是以國家信用體系為基礎的，因此，政府需建立一套宏觀信用管理模式，以確保整體市場經(jīng)濟正常運作。同時，政府應倡導和支持微觀主體信用信息系統(tǒng)建設，金融管理者要充分利用自身的信息網(wǎng)絡優(yōu)勢搭建信息平臺，強化征信系統(tǒng)建設，加強行業(yè)數(shù)據(jù)庫建設和更新，確保民間小融資機構的風險區(qū)間，完善民間融資參與者信用評估機制，保障民間融資市場的順利開展，推動整個民間融資信用體系的進步。

其次，建立統(tǒng)一的信用中介機構，健全市場準入機制，明確準入標準。如明確信用中介機構的法律定位，對其執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)規(guī)則及準營業(yè)務范圍加以統(tǒng)一的認定、對信用中介機構進入市場加以有效的引導和規(guī)范；同時，加強對信用中介機構從業(yè)人員的資格認定，規(guī)范日常監(jiān)管方式和手段，強化事后監(jiān)管制度的建立，如健全信息披露制度、市場退出機制和相應的投訴和救濟制度等，以利于民間融資市場的有序、健康發(fā)展。

最后，加快融資擔保體系建設。吸收域外經(jīng)驗，如日本主要由政府牽頭，采取市場化的運作方式，依據(jù)我國國情并遵循兼顧原則，如兼顧支持發(fā)展與風險防范、兼顧政府扶持與市場操作、兼顧開展擔保與提供信用，在政府與市場共同參與下，將專業(yè)擔保公司與企業(yè)互助擔保公司相結合，一方面大力支持商業(yè)性擔保機構的發(fā)展，另一方面鼓勵民間資金進入擔保機構，組建互助擔保機構，形成具有中國模式的互融互助的擔保體系；對于擔保機構來說，按照審慎經(jīng)營的理念，加強內部控制和風險管理機制建設，建立健全擔保機構的風險補償機制，走創(chuàng)新發(fā)展道路，依法經(jīng)營，從而推進融資擔保行業(yè)科學發(fā)展。

3.健全和完善我國民間融資監(jiān)管制度。首先，確立監(jiān)管主體。在我國現(xiàn)有的“一行三會”制度下，明確專門管理部門，確立和突出監(jiān)管主體。隨著民間融資蓬勃發(fā)展，金融監(jiān)管制度應具有前瞻性，以利于民間融資活動健康發(fā)展。如借鑒德國、法國和日本等國的監(jiān)管模式，結合《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)實施方案》的12條實施細則,引導融資主體進行民間融資備案登記,建立民間融資備案管理制度，及時掌握民間融資的營運狀況，化解潛在的融資風險；確立監(jiān)管主體后，對于民間融資的資金流向、流量等統(tǒng)一檢測，建立健全民間融資監(jiān)測體系。溫州將推出的“溫州指數(shù)”就是很好的范例，有助于民間融資動態(tài)跟蹤和風險預警，助推了金融業(yè)的健康發(fā)展。

其次，形成合力，強化監(jiān)管。應建立民間融資市場，消除信息不對稱問題，健全透明的價格機制，加快民間融資利率市場化進程。以民間融資市場為基礎，政府與市場各方共同引導民間資金進入到能帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的實體項目上，為民間資金拓寬投資渠道，形成良性循環(huán)的投資局面。另外，金融監(jiān)管者與政府職能部門應形成合力，如與公安、檢察和法院等部門聯(lián)合共同打擊非法集資放貸、高利貸、地下錢莊和洗錢等違法犯罪行為，凈化民間融資市場，使其規(guī)范化和有序化。

最后，加強制度建設。構建民間融資存款保險制度以確保存款人和貸款人的權益，避免擠兌風潮。存款保險制度的建立，消除了國家承擔隱性擔保的風險，有助于民間金融機構的健康發(fā)展，降低了民間金融機構的“特殊的脆弱性”，增加了公眾的民間融資信心；建立市場準入和退出機制，以防止因民間融資經(jīng)營不善對金融市場造成巨大沖擊；另外，建立行業(yè)自律制度，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的優(yōu)勢，協(xié)助金融監(jiān)管者對民間融資渠道進行管理，降低民間融資的風險和管理成本，保證民間融資市場的穩(wěn)定運行。

[1]央行：3.38萬億民間融資規(guī)模仍在可容忍范圍[EB/OL].http：//money.163.com/11/1020/08/7GQ0PJ5I00253B0H.html.

[2]李小曉.民間借貸雙方都在渴望陽光[J].中國經(jīng)濟周刊，2012，(10).

[3]應對國際金融危機中國貨幣政策[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/leadership/mroll/20100104/16187190199.shtml.

[4]12月人民幣新增貸款4543億元 創(chuàng)近3年來新低[EB/OL].http://bank.hexun.com/2013-01-10/150000258.html.

[5]資金供應局部偏緊“結構性錢荒”困擾經(jīng)濟[N].廣州日報，2011-07-26.