文/沈志先

關(guān)于完善人大工作機(jī)制的幾點(diǎn)思考

文/沈志先

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，具有十分重要的地位和作用。為此，迫切需要加強(qiáng)人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，需要不斷完善人大工作機(jī)制。

一、進(jìn)一步增強(qiáng)人大監(jiān)督和立法的工作力度

十八屆三中全會(huì)要求我們加強(qiáng)人大監(jiān)督職能，提高立法質(zhì)量。市人大常委會(huì)近年來在這方面已有許多成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，但仍然存在監(jiān)督有待進(jìn)一步到位、立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高的問題。

先談監(jiān)督方面。如：政府在重大決策前要征求人大的意見，但有時(shí)存在“形式”大于“實(shí)質(zhì)”的現(xiàn)象。政府當(dāng)年有哪些重大決策，尚缺乏全面的事先通報(bào)；一方面，常委會(huì)委員有時(shí)因時(shí)間倉(cāng)促事先研究得不夠充分；另一方面，政府在聽取意見后反饋得也不夠及時(shí)充分，建議對(duì)此加以改進(jìn)，以便更好地實(shí)現(xiàn)政府依法決策、民主決策、科學(xué)決策。又如：在常委會(huì)層面開展對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督活動(dòng)畢竟有限，而各專門委員會(huì)和工作委員會(huì)在常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合日常工作開展專題監(jiān)督調(diào)研活動(dòng)則較多，但最終往往僅以“調(diào)研報(bào)告”的形式提供參考，監(jiān)督的力度不夠。建議可否借鑒法院“司法建議”和檢察院“檢察建議”的方式，探索采用人大“監(jiān)督建議書”的形式，隨同調(diào)研報(bào)告一并發(fā)送相關(guān)單位。這樣做，并無(wú)法律上的障礙。被建議的單位在收到人大的“監(jiān)督建議書”后，應(yīng)及時(shí)反饋對(duì)建議事項(xiàng)的落實(shí)情況，從而使人大監(jiān)督的針對(duì)性、有效性、及時(shí)性及覆蓋面有所增強(qiáng)。

再談立法方面。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制。目前，地方性法規(guī)由市人大專門委員會(huì)或工作委員會(huì)直接起草的很少，大多是由政府相關(guān)部門起草的，這是由當(dāng)前的客觀條件所決定的。從內(nèi)司委參與立法審議工作的情況看，有的政府部門所起草的立法議案，帶有明顯的政府部門痕跡，局限性頗大，尤其是對(duì)有實(shí)際需求但政府部門之間無(wú)法協(xié)調(diào)的難題往往予以回避，影響了立法的實(shí)效。為了提高立法質(zhì)量，有必要從立法起草的源頭抓起，把工作做在法規(guī)一審之前。為此建議：一是相關(guān)專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)，在政府部門立法起草階段即提前介入調(diào)研工作，不是禮節(jié)性介入而是深度介入，以便立法起草能夠更好地體現(xiàn)民意、體現(xiàn)法治精神，體現(xiàn)十八屆三中全會(huì)提出的由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼钡乃悸?，可否?duì)此作出一些制度性安排；二是將原來所規(guī)定的，政府的立法議案要在市常委會(huì)會(huì)議召開前一個(gè)月提交的做法，修改為至少提前兩個(gè)月，以便于地方性法規(guī)一審前，有較為充分的論證、評(píng)估、協(xié)調(diào)的準(zhǔn)備時(shí)間，也可以“開門立法”方式廣泛征求意見；三是改變過去對(duì)政府之間協(xié)調(diào)不下的內(nèi)容不入法的慣例，要打破部門利益的藩籬，以實(shí)際需求為導(dǎo)向，以解決問題為導(dǎo)向，切實(shí)發(fā)揮人大在立法上的主導(dǎo)作用。

二、進(jìn)一步增強(qiáng)人大工作的透明度

近年來，市人大常委會(huì)在人大工作增強(qiáng)公開性和透明度方面有許多大動(dòng)作，深受廣大市民的歡迎。但是，仍然存在可以進(jìn)一步拓展的空間。人大工作的公開性和透明度，是事關(guān)尊重人民主體地位、豐富民主形式、擴(kuò)大公民有序政治參與的大事。建議：一是盡快實(shí)現(xiàn)市人大常委會(huì)會(huì)議實(shí)時(shí)公開直播的常態(tài)化。其實(shí)，市人大常委會(huì)會(huì)議除個(gè)別涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容外，其他所有會(huì)議過程，均可通過新媒體直面全體市民。即使在常委會(huì)討論中存在不同意見也不要緊，這是人大制度民主集中制的生動(dòng)體現(xiàn)，也是市人大常委會(huì)委員履職，接受人大代表和選民監(jiān)督的有效途徑之一。直播的形式既可以通過網(wǎng)絡(luò)在各大門戶網(wǎng)站上運(yùn)行，也可以利用諸如上海電視臺(tái)“法治天地”頻道等實(shí)現(xiàn)同步全程直播。二是凡由人大常委會(huì)任命的“一府兩院”的政府官員、法官、檢察員，均可事先在市人大公眾網(wǎng)等媒體上公示，以接受全市人民的監(jiān)督。三是通過各種形式深入廣泛地宣傳人民代表大會(huì)制度。建議在東方網(wǎng)和市人大公眾網(wǎng)開設(shè)“上海人大網(wǎng)上博物館”，以便生動(dòng)形象地介紹人大制度在上海的實(shí)踐歷程。人大制度作為我國(guó)的根本政治制度，應(yīng)以各種“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的方式在全體公民中加強(qiáng)宣傳和教育。人大制度迄今已有近60年的歷史，改革開放以來越來越體現(xiàn)出這一制度的優(yōu)越性?！吧虾Ｈ舜缶W(wǎng)上博物館”的建設(shè)，將以法治的正義感、歷史的厚重感、現(xiàn)實(shí)的親切感，更好地使人民代表大會(huì)制度深入人心。四是建議將公開出版的《上海人大月刊》擴(kuò)版增容，現(xiàn)在每期只有50多頁(yè)，容量太小，難以拓展理論研究的深度。人大制度理論和實(shí)踐的創(chuàng)新，亟需有一個(gè)在全市乃至全國(guó)有重大影響的，能充分承載人大理論和實(shí)踐創(chuàng)新研究成果的載體。

近年來，市人大常委會(huì)在人大工作增強(qiáng)公開性和透明度方面有許多大動(dòng)作，深受廣大市民的歡迎。但是，仍然存在可以進(jìn)一步拓展的空間。人大工作的公開性和透明度，是事關(guān)尊重人民主體地位、豐富民主形式、擴(kuò)大公民有序政治參與的大事。

三、進(jìn)一步增強(qiáng)人大工作與政府職能轉(zhuǎn)變及司法體制改革的耦合度

所謂耦合度，是指兩個(gè)體系或兩種運(yùn)動(dòng)形式，通過互相作用彼此影響而推動(dòng)事物發(fā)展的程度。人大正是通過發(fā)揮立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定和人事任免等職能作用，來監(jiān)督并支持“一府兩院”工作的。按照十八屆三中全會(huì)的精神，加快政府職能轉(zhuǎn)變，是市政府當(dāng)前的主要任務(wù)之一。市人大常委會(huì)可在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)、行政執(zhí)法體制改革等方面，運(yùn)用好上述職能，增強(qiáng)人大與政府職能轉(zhuǎn)變的耦合度。十八屆三中全會(huì)決定中論及司法體制改革的深度、廣度和力度是空前的，如改革司法管理體制、建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善人權(quán)司法保障制度、廢止勞教、健全司法救助等，這對(duì)人大常委會(huì)特別是人大內(nèi)司委的工作，提出了新的任務(wù)、新的要求。市人大常委會(huì)可否與“兩院”聯(lián)手及時(shí)開展深入而細(xì)致的調(diào)查研究，將解題寓于調(diào)研之中，將推進(jìn)寓于跟蹤之中，將支持寓于監(jiān)督之中，為司法體制的改革做好充分的準(zhǔn)備。其中，有一事我感到頗為緊迫，十八屆三中全會(huì)提出，探索建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院。我感到：上海的自貿(mào)區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，迫切需要我們進(jìn)一步加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)。上海有必要、有條件也有能力在全國(guó)率先探索建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院。市人大常委會(huì)基于與司法改革的耦合度，可否主動(dòng)對(duì)此予以關(guān)心、支持、推動(dòng)、監(jiān)督。如果上海能夠爭(zhēng)取到中央和最高人民法院的支持，在全國(guó)建立第一家知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，功莫大焉！建議知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院以中級(jí)法院建制為宜。據(jù)了解，全市現(xiàn)有6個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)專業(yè)審判庭，分布在6個(gè)基層法院，分片集中受理一審知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件。2013年1至11月，全市一審知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件共受理4683件，二審知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件共受理505件。一審仍放在基層法院，有利于方便當(dāng)事人的訴訟，二審集中于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，將有利于進(jìn)一步加強(qiáng)本市對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)力度，有利于上海更好地?fù)?dān)負(fù)起“先行者”和“排頭兵”的重任。（作者系市人大內(nèi)司委主任委員）