文/朱啟貴

現(xiàn)代財(cái)政制度：國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)

文/朱啟貴

國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，離不開財(cái)政制度的現(xiàn)代化。《決定》單辟一部分對(duì)深化財(cái)稅體制改革作出部署，特別指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并兩次提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一重要命題，這充分表明我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的重要性與緊迫性。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，離不開財(cái)政制度的現(xiàn)代化。《決定》單辟一部分對(duì)深化財(cái)稅體制改革作出部署，特別指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并兩次提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一重要命題，這充分表明我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的重要性與緊迫性。

一、現(xiàn)代財(cái)政制度不同于傳統(tǒng)財(cái)政制度

現(xiàn)代財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家相適應(yīng)的財(cái)政制度，是為社會(huì)提供公共物品與公共服務(wù)的政府分配行為，是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。與傳統(tǒng)財(cái)政制度相比，現(xiàn)代財(cái)政制度有四個(gè)特征：第一，彌補(bǔ)性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，但也存在市場(chǎng)自身無法解決或解決不好的公共問題，例如，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)問題、壟斷問題、外部性問題等。政府是解決這些問題的第一“責(zé)任人”。現(xiàn)代財(cái)政只以滿足社會(huì)公共需要為職責(zé)范圍，凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，財(cái)政原則上不介入；而市場(chǎng)無法解決或解決不好的，屬于社會(huì)公共領(lǐng)域的事項(xiàng)，現(xiàn)代財(cái)政原則上就必須介入。第二，公平性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求公平競(jìng)爭(zhēng)，必須為市場(chǎng)行為主體提供平等的財(cái)政條件。不論什么經(jīng)濟(jì)成分，只要守法經(jīng)營(yíng)，依法納稅，政府就不能歧視，必須實(shí)行相同的財(cái)稅法律和制度。第三，非營(yíng)利性?，F(xiàn)代財(cái)政的責(zé)任在于以滿足社會(huì)公共需要，必須以公益為目標(biāo)，一般不直接從事市場(chǎng)活動(dòng)和追逐利潤(rùn)。如果財(cái)政政策追逐利潤(rùn)目標(biāo)，它就會(huì)憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟(jì)主體之上，就會(huì)運(yùn)用特權(quán)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中影響公平競(jìng)爭(zhēng)，干擾經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，破壞正常的市場(chǎng)秩序，打破市場(chǎng)與政府的邊界；財(cái)政資金也會(huì)因用于牟取利潤(rùn)項(xiàng)目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。第四，法制性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代財(cái)政要把公共管理的原則貫穿于財(cái)政工作的始終，以法制為基礎(chǔ)，管理要規(guī)范和透明。一方面，政府的財(cái)政活動(dòng)必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進(jìn)行；另一方面，通過法律法規(guī)形式，依靠法律法規(guī)的強(qiáng)制保障手段，社會(huì)公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)，確保其符合公眾的根本利益。

二、現(xiàn)代財(cái)政制度推進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)

《決定》明確提出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！爆F(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)可有效推進(jìn)法制政府和有效政府建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）推進(jìn)法治政府建設(shè)?，F(xiàn)代財(cái)政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)二者相互制約、相互依存、相互推動(dòng)，共同前進(jìn)，因此，現(xiàn)代財(cái)政在公共服務(wù)籌集財(cái)源和撥付經(jīng)費(fèi)過程中，必須講究規(guī)矩、遵守原則。政府獲得財(cái)政收入的方式、數(shù)量和財(cái)政支出的去向、規(guī)模等理財(cái)行為必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財(cái)，依法行政。所有形式、所有性質(zhì)的收入都必須先立法后征收。所有項(xiàng)目、所有性質(zhì)的支出都必須依據(jù)預(yù)算和制度來安排。所以，現(xiàn)代財(cái)政必須要有健全的財(cái)政法律體系來保障，它有助于規(guī)范政府公共收支行為，有助于保障政府履行公共服務(wù)職能，保障公眾對(duì)政府活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)人大和社會(huì)公眾對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督，從而促進(jìn)依法治國(guó)、依法行政、廉潔行政和透明行政，推進(jìn)法治政府和責(zé)任政府的建設(shè)。

（二）推進(jìn)服務(wù)政府建設(shè)。財(cái)政職能與政府職能是相輔相成和辯證統(tǒng)一的，政府的職能與范圍決定了財(cái)政的職能與范圍，而財(cái)政支出則為政府行政提供物質(zhì)基礎(chǔ)，并運(yùn)用財(cái)政的預(yù)算收支來規(guī)范政府行政活動(dòng)的方向和范圍。因此，現(xiàn)代財(cái)政制度能直接提升和改善政府能力，緩解社會(huì)矛盾，增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定。要按照現(xiàn)代財(cái)政目的、活動(dòng)范圍和運(yùn)行機(jī)制的公共性的特征，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，大力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，更加關(guān)注民生，促進(jìn)共同富裕。財(cái)政投入應(yīng)更多地投向社會(huì)事業(yè)，投向教育、醫(yī)療和公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)、廉租房建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等方面。

（三）推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革。西方發(fā)達(dá)國(guó)家雖然沒有組織、人事和編制部門，但能有效控制機(jī)構(gòu)數(shù)量和官員及公務(wù)員規(guī)模，其重要原因就在于成立機(jī)構(gòu)和增加公務(wù)員需要有預(yù)算，而預(yù)算需要議會(huì)批準(zhǔn)。實(shí)際上是預(yù)算在控制編制，政府增加機(jī)構(gòu)和人員的權(quán)力在議會(huì)，政府是不能自我膨脹的。因此，現(xiàn)代財(cái)政制度能將編制與預(yù)算相結(jié)合，通過科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施部門預(yù)算，充分保障預(yù)算的剛性，發(fā)揮預(yù)算管理制度對(duì)行政機(jī)構(gòu)規(guī)模的約束作用，從而建設(shè)適度而又有效的行政機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)有限政府的建設(shè)目標(biāo)。

（四）推進(jìn)政府公共行政意識(shí)和法治意識(shí)的提升?，F(xiàn)代財(cái)政是用向納稅人征稅的方式，向社會(huì)公眾提供公共物品和公共服務(wù)，這就表明政府的責(zé)任和義務(wù)是向公眾提供公共物品，全體社會(huì)成員對(duì)政府收支活動(dòng)享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政府決策應(yīng)當(dāng)遵從科學(xué)化、法治化和民主化的要求，增強(qiáng)政府活動(dòng)的公開性和透明度，促進(jìn)公務(wù)員樹立公共意識(shí)和法治意識(shí)。

三、現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)時(shí)不我待

目前，我國(guó)財(cái)政體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，存在一些弊端，主要表現(xiàn)在：第一，預(yù)算制度不規(guī)范。由于預(yù)算體制的不科學(xué)，造成財(cái)政資源出現(xiàn)錯(cuò)配現(xiàn)象，一些獲得財(cái)政資源多的部門單位，為了獲得下一財(cái)年的財(cái)政額度，年底會(huì)突擊花錢，既助長(zhǎng)享樂之風(fēng)、奢靡之風(fēng)，又會(huì)造成腐敗、損害政府的公信力。第二，稅負(fù)不合理。稅收不能完全體現(xiàn)公平稅負(fù)和調(diào)節(jié)貧富的功能，富裕群體和個(gè)別行業(yè)稅負(fù)過輕，而中間群體、中小企業(yè)稅負(fù)過高，導(dǎo)致群體之間、行業(yè)之間收入差距過大，中小企業(yè)與大企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)平等待遇。第三，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，引發(fā)了一些地方政府征收“過頭稅”和亂收費(fèi)，損害了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的嚴(yán)肅性和整體性。

《決定》指出，我國(guó)財(cái)稅改革的主要目的是明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場(chǎng)、有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度，形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。因此，我們要貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，借鑒國(guó)外公共財(cái)政經(jīng)驗(yàn)，加快建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度。

（一）加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度?，F(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心內(nèi)容。目前，我國(guó)預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策，這樣會(huì)形成“親周期”現(xiàn)象：在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，財(cái)稅部門為完成任務(wù)會(huì)收“過頭稅”，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下行；在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，財(cái)稅部門又會(huì)出現(xiàn)該收不收，助長(zhǎng)了經(jīng)濟(jì)過熱，從而影響“相機(jī)抉擇”宏觀調(diào)控的效果。因此，審核預(yù)算重點(diǎn)應(yīng)該從平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。為了實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，要加快研究實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃管理，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政的可持續(xù)性。必須清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制，要完善轉(zhuǎn)移支付制度。建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。要實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性，擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容、強(qiáng)化監(jiān)督檢查。

（二）加快建立現(xiàn)代稅收制度。稅收是政府收入的基本形式，是國(guó)家存在與公共治理的基礎(chǔ)，是實(shí)施宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。深化稅制改革的重點(diǎn)包括：全面推進(jìn)增值稅改革，當(dāng)前是營(yíng)改增的擴(kuò)大階段，將增值稅推廣到全部服務(wù)業(yè)，把不動(dòng)產(chǎn)納入增值稅抵扣范圍，建立規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度；要推進(jìn)消費(fèi)稅改革，調(diào)整其征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能；加快房產(chǎn)稅立法和改革步伐，提高保有環(huán)節(jié)的稅收；推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，發(fā)揮稅收促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的作用；加快完善個(gè)人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。完善國(guó)稅、地稅征管體制，充分發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性。

（三）加快建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度科學(xué)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。要在明確政府間事權(quán)劃分基礎(chǔ)上，界定各級(jí)政府間的支出責(zé)任，明確劃分政府間收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)上下級(jí)政府、不同地區(qū)之間的財(cái)力余缺，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）