文/上海人大工作研究會(huì)第一研究小組課題組

提高地方人大立法審議質(zhì)量的研究與思考

文/上海人大工作研究會(huì)第一研究小組課題組

審議權(quán)是地方人大常委會(huì)依法行使職權(quán)的主要載體，也是人大常委會(huì)法定職權(quán)的重要組成部分。省級(jí)人大常委會(huì)依法行使地方立法權(quán)的整個(gè)過(guò)程中，集體審議是立法程序的核心環(huán)節(jié)，是民主立法的集中體現(xiàn)，也是保證立法質(zhì)量的關(guān)鍵所在。三十多年來(lái)，特別是立法法施行十多年來(lái)，地方人大常委會(huì)不斷探索提高立法審議質(zhì)量，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些不足，一定程度上制約了立法質(zhì)量的提高。本課題旨在結(jié)合歷屆市人大常委會(huì)立法實(shí)踐，總結(jié)主要經(jīng)驗(yàn)，分析制約因素，并提出進(jìn)一步提高地方人大常委會(huì)立法審議質(zhì)量的建議。

一、制約地方人大常委會(huì)立法審議質(zhì)量的主要因素

地方人大常委會(huì)在提高立法審議質(zhì)量方面取得了許多成績(jī)，同時(shí)也應(yīng)清醒看到，還存在一些不盡如人意的狀況，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）審議準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致審議水平和審議質(zhì)量參差不齊

大部分組成人員在會(huì)前作了深入調(diào)研和充分準(zhǔn)備，審議發(fā)言能提出有見(jiàn)地、有質(zhì)量的意見(jiàn)。但是審議前設(shè)置的立法調(diào)研、法規(guī)草案解讀等程序，由于出席率較低，直接影響了對(duì)法規(guī)案的知曉度和集體審議的參與度。有些組成人員由于本職工作所限，會(huì)前未對(duì)法規(guī)草案認(rèn)真審讀，對(duì)立法宗旨和立法案的基本內(nèi)容缺少研究，對(duì)社會(huì)意見(jiàn)的深入了解不夠，參會(huì)時(shí)才草草翻閱法規(guī)草案，審議時(shí)只能作些隨感式發(fā)言。

（二）發(fā)言頻次不高，導(dǎo)致社會(huì)各方的利益訴求表達(dá)不夠充分

常委會(huì)審議某些立法項(xiàng)目，時(shí)有冷場(chǎng)出現(xiàn)，審議發(fā)言者較少，有的成熟度不高的草案只能依照程序付諸表決。由于審議發(fā)言不夠踴躍，社會(huì)各界對(duì)法規(guī)草案的代表性意見(jiàn)在常委會(huì)上少見(jiàn)表達(dá)或涉及，利益訴求不夠充分也影響了法規(guī)通過(guò)后的具體實(shí)施。在審議中，少見(jiàn)審議者與法規(guī)草案起草部門(mén)之間的互動(dòng)，影響了審議的針對(duì)性和實(shí)效性。討論某些問(wèn)題出現(xiàn)不同意見(jiàn)時(shí)，交鋒碰撞不夠深入，這在一定程度上也影響了立法決策和立法質(zhì)量。

（三）發(fā)言不夠均衡，常委會(huì)全體會(huì)議審議時(shí)有時(shí)發(fā)言面不夠廣

常委會(huì)全體會(huì)議審議時(shí)，發(fā)言較多的往往是相關(guān)委員會(huì)和法制委員會(huì)組成人員，其他委員會(huì)組成人員發(fā)言較少。有時(shí)還出現(xiàn)參與調(diào)研的列席代表發(fā)言多于常委會(huì)組成人員的情況。分組審議和全體會(huì)議審議的分工不夠清晰。

（四）材料提供不足，審議中運(yùn)用座談、聽(tīng)證、論證相關(guān)書(shū)證不夠充分

從常委會(huì)審議的專業(yè)支撐看，盡管相關(guān)委員會(huì)或法制工作機(jī)構(gòu)就立法進(jìn)行了深入的前期調(diào)研，依法開(kāi)展了座談、聽(tīng)證、論證等工作，但提供組成人員參閱的高質(zhì)量材料仍顯不足。從組成人員角度看，在審議中有意識(shí)地運(yùn)用這些材料也不夠，審議中對(duì)材料提出的重要意見(jiàn)缺乏反饋。

（五）集體審議的工作支撐力度不大，對(duì)審議意見(jiàn)的記錄、整理、發(fā)布、傳播等工作環(huán)節(jié)重視程度尚顯不足

常委會(huì)審議情況的記錄、整理、發(fā)布、傳播，是立法工作的重要保障。特別是審議記錄，如何準(zhǔn)確表達(dá)組成人員的審議意見(jiàn)，對(duì)比全國(guó)人大和兄弟省市，上海相關(guān)工作還有一定差距。

以上狀況的產(chǎn)生，一是由于客觀形勢(shì)的變化使立法工作難度加大，對(duì)審議的要求日趨提高；二是駐會(huì)組成人員數(shù)量過(guò)少，影響了審議質(zhì)量的提高；三是常委會(huì)工作班子特別是法制工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)與立法要求還有差距。

二、進(jìn)一步提高地方人大常委會(huì)立法審議質(zhì)量的建議

常委會(huì)的審議質(zhì)量和審議水平，在一定程度上反映了常委會(huì)工作的質(zhì)量和水平。為此，課題組提出如下建議：

（一）以調(diào)動(dòng)履職積極性、提高審議質(zhì)量為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)常委會(huì)自身建設(shè)

加強(qiáng)常委會(huì)建設(shè)是提高依法履職能力和立法審議質(zhì)量的根本之策。建議：一是在堅(jiān)持中心組學(xué)習(xí)、組織專題學(xué)習(xí)會(huì)、深入委員會(huì)調(diào)研等有效形式時(shí)，把學(xué)習(xí)貫徹中央市委重要精神、統(tǒng)一大家思想認(rèn)識(shí)的落腳點(diǎn)放在增強(qiáng)組成人員的“一線”意識(shí)上，放在做好人大工作的責(zé)任心和使命感上，要求組成人員達(dá)成的共識(shí)具體落實(shí)到提高履職能力和審議質(zhì)量上。同時(shí)，加強(qiáng)立法專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，進(jìn)一步提高組成人員運(yùn)用法治思維、法治方式的能力，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法言法語(yǔ)參與審議，運(yùn)用法律規(guī)范、立法規(guī)范思考立法中的關(guān)鍵問(wèn)題和關(guān)鍵條款。二是健全相關(guān)制度，規(guī)范組成人員履職行為。修改組成人員守則，可增加“增強(qiáng)履職主動(dòng)性和積極性，提高審議水平和審議質(zhì)量”的表述；建立健全組成人員依法與會(huì)、執(zhí)行職務(wù)的請(qǐng)假制度，作出有約束力的嚴(yán)格規(guī)定，在常委會(huì)公報(bào)上完整公布每次常委會(huì)會(huì)議的出缺席情況，以保證常委會(huì)會(huì)議的出席率，并接受社會(huì)和代表的監(jiān)督；建立健全常委會(huì)會(huì)議相關(guān)材料寄送代表制度，無(wú)論全體會(huì)議或分組會(huì)議，每位組成人員的審議發(fā)言均經(jīng)速記整理后刊發(fā)專題材料，寄送全體市人大代表，以便于代表知情知政，并接受代表監(jiān)督；嚴(yán)格執(zhí)行履職記錄制度，常委會(huì)組成人員參加專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、法規(guī)解讀會(huì)、代表視察等活動(dòng)，以及發(fā)表意見(jiàn)、參與審議，都應(yīng)記錄在冊(cè)，并把參與這些活動(dòng)的情況作為向選舉單位述職的重要內(nèi)容。三是適當(dāng)增加駐會(huì)組成人員的數(shù)量。隨著人大工作任務(wù)日益加重，增加專職從事人大工作的組成人員勢(shì)在必行。但從十一屆、十二屆、十三屆常委會(huì)組成情況看，換屆之初駐會(huì)成員分別為35人、31人、28人，呈逐屆減少的趨勢(shì)。建議黨組向市委反映，積極爭(zhēng)取增加駐會(huì)成員的數(shù)量，以適應(yīng)日趨繁重的立法監(jiān)督等任務(wù)。

（二）以廣泛了解民意、營(yíng)造良好氛圍、提供專業(yè)支撐為重點(diǎn)，為提高常委會(huì)審議質(zhì)量創(chuàng)造良好的條件

建議：一是認(rèn)真組織立法調(diào)研和草案解讀會(huì)，提高調(diào)研和解讀的有效性。引導(dǎo)組成人員深入了解法規(guī)草案起草單位的起草用意，加強(qiáng)互動(dòng)，主動(dòng)詢問(wèn)，深入了解條款設(shè)置背后的真實(shí)意圖，謹(jǐn)防部門(mén)利益、地區(qū)利益法制化；調(diào)研要深入基層和群眾，尤其要與管理相對(duì)人直接見(jiàn)面，傾聽(tīng)他們的意見(jiàn)，法規(guī)草案中的重要修改要反復(fù)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。二是在審議中充分發(fā)揚(yáng)民主，黨組成員帶頭參與審議，鼓勵(lì)組成人員圍繞議題，暢所欲言，從不同角度、不同方面提出意見(jiàn)。相關(guān)專門(mén)委員會(huì)和法制委員會(huì)側(cè)重于自身專業(yè)發(fā)表意見(jiàn)，其他組成人員可著重從調(diào)研和周圍群眾中了解民意，反映群眾對(duì)法規(guī)草案的意見(jiàn)。鼓勵(lì)組成人員圍繞關(guān)鍵問(wèn)題、關(guān)鍵條款開(kāi)展辯論和交鋒，以保證不同社會(huì)群體的利益訴求得到充分反映。三是法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)為常委會(huì)提供充分、準(zhǔn)確的參閱材料，包括座談、論證、聽(tīng)證會(huì)的書(shū)面材料，以幫助組成人員把握立法關(guān)鍵問(wèn)題和關(guān)鍵條款，了解社會(huì)各方的不同意見(jiàn)。四是進(jìn)一步發(fā)揮立法研究所和其他研究機(jī)構(gòu)的立法智囊作用。支持他們開(kāi)展立法前瞻性研究，加強(qiáng)前期調(diào)研論證，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃項(xiàng)目的滾動(dòng)推進(jìn)和立法案的均衡送審。

（三）以健全審議制度、提高審議透明度為重點(diǎn)，用制度保障和推動(dòng)審議質(zhì)量的提升

立法工作的制度化、規(guī)范化、程序化是提高審議質(zhì)量的重要保障，實(shí)踐證明，符合實(shí)際情況的審議制度本身就是推動(dòng)審議質(zhì)量提升的重要?jiǎng)恿Α＝ㄗh：一是恢復(fù)常委會(huì)審議部分立法案的讀稿制度。法案三讀制是國(guó)內(nèi)外立法的通用制度，2001年制定《上海市制定地方性法規(guī)條例》時(shí)，就作出了常委會(huì)審議立法案之前先全文宣讀法規(guī)草案的規(guī)定，如前所述，2004年通過(guò)法定程序，以會(huì)前解讀代替了讀稿制度。實(shí)踐表明，取消了三讀制度在一定程度上無(wú)助于提高審議質(zhì)量，反而在一定程度上影響審議正常開(kāi)展。建議部分恢復(fù)讀稿制度，一些重要的法規(guī)草案，如事關(guān)國(guó)計(jì)民生、涉及廣大群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的法規(guī)草案，可恢復(fù)讀稿制度。這既幫助常委會(huì)組成人員集體審讀，也有助于組成人員了解法案全貌，醞釀審議意見(jiàn)，進(jìn)入審議角色，有助于組成人員發(fā)現(xiàn)文字瑕疵和內(nèi)容疏漏，并保持多次審議之間的連續(xù)性。二是完善審次制度，提高每個(gè)環(huán)節(jié)的審議質(zhì)量。實(shí)踐表明，二審三表決制是行之有效的好制度。在具體操作過(guò)程中，法規(guī)草案表決稿在付諸表決12小時(shí)前書(shū)面印發(fā)常委會(huì)組成人員，組成人員有修改意見(jiàn)，既可書(shū)面提出審議意見(jiàn)，也可依法提出修正案，由主任會(huì)議決定是否付諸表決。從實(shí)踐情況看，一審和二審的分工不夠清晰也一定程度影響審議質(zhì)量和立法效率。建議進(jìn)一步提高委員會(huì)初審報(bào)告的質(zhì)量，點(diǎn)明立法案的關(guān)節(jié)點(diǎn)，表明委員會(huì)的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，提交常委會(huì)審議。常委會(huì)的一審、二審可確定不同的審議重點(diǎn)：一審一般安排分組審議，側(cè)重于對(duì)立法的必要性、可行性進(jìn)行全面審議，讓所有組成人員都有充分時(shí)間發(fā)表意見(jiàn)；二審一般安排全體會(huì)議審議，針對(duì)一審反映的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)審議，側(cè)重于對(duì)立法的合法性發(fā)表意見(jiàn)。特別復(fù)雜和分歧意見(jiàn)較大的立法項(xiàng)目要進(jìn)行三審。這樣可兼顧審議的廣泛性和審議的深入性，把全面審議和重點(diǎn)審議結(jié)合起來(lái)，全面提高常委會(huì)的審議質(zhì)量。三是實(shí)行審議實(shí)況的視屏直播或文字直播常態(tài)化。歷屆常委會(huì)在這方面已開(kāi)展了探索，限于電視轉(zhuǎn)播或錄播平臺(tái)有限，無(wú)法常態(tài)化。建議本屆常委會(huì)選擇社會(huì)廣泛關(guān)注、同廣大市民切身利益密切相關(guān)的立法項(xiàng)目，利用網(wǎng)絡(luò)、微信等新媒體，實(shí)施視屏直播或文字直播。這對(duì)提高審議質(zhì)量是大大的推動(dòng)。四是改進(jìn)常委會(huì)審議議程安排的相關(guān)工作。為了保證審議質(zhì)量，議程安排審議時(shí)間應(yīng)予保證，每次會(huì)議審議的立法案不宜過(guò)多，以保證年度立法審議安排的均衡性。尤其是上半年度要保證有一定數(shù)量的立法項(xiàng)目提交常委會(huì)審議，以避免年底為完成立法年度任務(wù)而趕計(jì)劃、趕進(jìn)度。五是做實(shí)做好記錄工作，進(jìn)一步提高常委會(huì)審議保障工作的規(guī)范化水平。建議：借鑒全國(guó)人大常委會(huì)和兄弟省市的做法，無(wú)論常委會(huì)全體會(huì)議審議或分組會(huì)議審議，發(fā)言情況全部速記在案?？赏ㄟ^(guò)以下途徑，或聘請(qǐng)專業(yè)速記人員，或加強(qiáng)機(jī)關(guān)年輕干部的速記技能培訓(xùn)，原汁原味地記錄組成人員的審議發(fā)言。建立網(wǎng)絡(luò)專門(mén)平臺(tái)，經(jīng)組成人員審閱后，將其審議發(fā)言全文發(fā)表，供市人大代表和其他組成人員參閱，并接受代表監(jiān)督。這樣長(zhǎng)期堅(jiān)持的話，對(duì)提高組成人員審議質(zhì)量將起到很大的推動(dòng)作用，既能促使組成人員認(rèn)真準(zhǔn)備審議發(fā)言，提高審議質(zhì)量，對(duì)工作班子集中精力服務(wù)于常委會(huì)會(huì)議、提高審議的保障水平，也不失為一個(gè)具體可行的措施。 （本文系《提高市人大常委會(huì)立法審議質(zhì)量研究報(bào)告》的第二、三部分）