文/徐向華　許春暉

人大會議中法案單獨(dú)表決的制度設(shè)計(jì)

文/徐向華許春暉

本文所說的單獨(dú)表決，是指由表決者對法案表決稿中有爭議的條款或?qū)φ麄€法案逐條、逐章、逐節(jié)的先行表決，再就整個法案進(jìn)行表決的方式。在已有的各地實(shí)踐中，單獨(dú)表決有不同的名稱，包括部分表決、分項(xiàng)表決、逐步表決、逐條表決、逐項(xiàng)表決、單項(xiàng)表決和單獨(dú)表決。

《全國人大組織法》、《全國人大議事規(guī)則》、《全國人大常委會議事規(guī)則》及《立法法》均未明確規(guī)定單獨(dú)表決制度。地方性法規(guī)中關(guān)于單獨(dú)表決的規(guī)定，僅限于省、市人大議事規(guī)則中的某一條或某一條某一款的規(guī)定，尚未形成一套規(guī)范的制度設(shè)計(jì)。學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界關(guān)于單獨(dú)表決的制度設(shè)計(jì)觀點(diǎn)均各有不同，因此為單獨(dú)表決制定一套具有合法性、合理性與可操作性的制度設(shè)計(jì)尤為迫切。

一、單獨(dú)表決的適用

（一）單獨(dú)表決的適用范圍

有學(xué)者認(rèn)為由于我國人大人數(shù)多、會期短，不具備適用單獨(dú)表決的條件；人大常委會人數(shù)相對不多、會期不長，可實(shí)行單獨(dú)表決。但是，《上海市人大議事規(guī)則》第68條第2款等地方立法已將地方人大納入單獨(dú)表決的適用范圍，深圳市人大亦于2007年首創(chuàng)了整體表決與對重要計(jì)劃指標(biāo)、支出款項(xiàng)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的重點(diǎn)審查和單獨(dú)表決相結(jié)合的預(yù)算監(jiān)督模式。這些實(shí)踐證明，我國地方人大確有實(shí)行單獨(dú)表決的需求與條件，應(yīng)將地方人大及其常委會同時納入單獨(dú)表決的適用范圍。因此，在我國中央與地方人大及其常委會表決法案時，應(yīng)當(dāng)適時采取單獨(dú)表決。

（二）單獨(dú)表決的適用方式

目前，省、直轄市規(guī)定單獨(dú)表決的地方性法規(guī)名稱包括《某?。ㄊ校┤舜笞h事規(guī)則》、《某?。ㄊ校┤舜蟪Ｎ瘯h事規(guī)則》、《某?。ㄊ校┝⒎l例》、《某?。ㄊ校┤舜蠹捌涑Ｎ瘯⒎l例》、《某?。ㄊ校┲贫ㄅc批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》，較大的市規(guī)定單獨(dú)表決的地方性法規(guī)名稱包括《某市立法條例》、《某市人大及其常委會立法條例》、《某市制定法規(guī)條例》、《某市制定地方性法規(guī)條例》、《某市人大及其常委會立法程序的規(guī)定》，地方性法規(guī)名稱有必要予以統(tǒng)一。但是，也有一些省人大常委會、常委會主任會議在其規(guī)范性文件中就單獨(dú)表決作出規(guī)定。雖然我國中央立法層面分為《全國人大議事規(guī)則》與《全國人大常委會議事規(guī)則》兩種議事規(guī)則，我國地方單獨(dú)表決的適用只能出現(xiàn)兩種方式：1.制定單獨(dú)的《XX?。ㄊ校┤舜笞h事規(guī)則》，以統(tǒng)一中央與地方層面的法律與相應(yīng)的地方性法規(guī)之間的名稱轉(zhuǎn)換；2.制定統(tǒng)一的《XX?。ㄊ校┤舜蠹捌涑Ｎ瘯⒎l例》。若制定統(tǒng)一的《XX?。ㄊ校┤舜蠹捌涑Ｎ瘯⒎l例》，考慮到人大代表與常委會委員數(shù)量、非常設(shè)機(jī)構(gòu)與常設(shè)機(jī)構(gòu)的區(qū)別及兩類機(jī)構(gòu)的不同職能，可將地方人大及其常委會關(guān)于單獨(dú)表決的規(guī)定分條或分款規(guī)定。

（三）單獨(dú)表決的適用條件

地方性法規(guī)中關(guān)于單獨(dú)表決的適用條件有“不同意見”、“爭議”、“重大分歧意見”等條款，也有如現(xiàn)行《安徽省人大及其常委會立法條例》第39條規(guī)定的“爭議較大的重要條款”之類的規(guī)定?？梢?，地方性法規(guī)關(guān)于單獨(dú)表決的條件分為有爭議、有爭議且重要兩種情形。具有單獨(dú)表決提議權(quán)的主體可提出“認(rèn)為有爭議”或“認(rèn)為有爭議且重要”的條款，具體啟動與否由單獨(dú)表決的決定主體作出。

二、單獨(dú)表決的主體

（一）單獨(dú)表決的提議主體

基于法制委員會在統(tǒng)一審議中對法規(guī)案相當(dāng)了解，實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界人士認(rèn)為可由法制委員會提出單獨(dú)表決的建議。主席團(tuán)、主任會議分別作為地方人大立法與人大常委會立法中單獨(dú)表決的法定決定主體，則不應(yīng)出現(xiàn)同一機(jī)構(gòu)分別擔(dān)任掌握單獨(dú)表決的提出主體與決定主體，避免喪失表決的博弈性。常務(wù)委員會法制工作機(jī)構(gòu)作為法規(guī)草案的承辦部門，對法規(guī)案存在的問題應(yīng)當(dāng)有更加深刻的了解，但作為與一定數(shù)量的人大代表或常委會組成人員、有關(guān)的專門委員會、法制委員會三者并存的單獨(dú)表決提議主體，仿佛在地位上并不匹配。因此，在地方人大常委會，一定數(shù)量的常委會組成人員、有關(guān)的專門委員會、法制委員會可提出單獨(dú)表決的建議；常務(wù)委員會法制工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時向法制委員會提出單獨(dú)表決的初步建議，由法制委員會決定是否最終提出。在地方人大，一定數(shù)量的地方人大代表、有關(guān)的專門委員會、法制委員會可提出單獨(dú)表決的建議；常務(wù)委員會法制工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時向法制委員會提出單獨(dú)表決的初步建議，由法制委員會決定是否最終提出。

（二）單獨(dú)表決提議的受理主體

根據(jù)《全國人大常委會議事規(guī)則》第14條、《立法法》第34、35、36條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第53條的規(guī)定，常委會工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理人大常委會有關(guān)法案的意見征求、整理與分送工作。地方人大常委會立法中的單獨(dú)表決提議，由常委會工作機(jī)構(gòu)受理。常委會工作機(jī)構(gòu)在向法制委員會和有關(guān)的專門委員會了解情況后，向主任會議匯報(bào)。實(shí)務(wù)界也有人士認(rèn)為，單獨(dú)表決提議應(yīng)由主任會議受理。實(shí)務(wù)界立足于地方立法實(shí)踐，具備豐富的立法經(jīng)驗(yàn)。由主任會議直接受理單獨(dú)表決的提議，可與地方立法實(shí)踐中以主任會議作為決定主體相銜接。但是，由于沒有各方觀點(diǎn)的碰撞，主任會議難以完整了解并判斷法律案的“爭議條款”，無法做出充分正確的啟動決定。借鑒《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第19條的組織架構(gòu)，地方人大立法中的單獨(dú)表決也可仍舊向常委會工作機(jī)構(gòu)提出。也就是說，常委會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)作為單獨(dú)表決提議的受理主體。它的工作程序是，先向法制委員會和有關(guān)的專門委員會了解情況，然后向主席團(tuán)匯報(bào)。

（三）單獨(dú)表決的決定主體

實(shí)務(wù)界人士認(rèn)為，地方人大常委會的單獨(dú)表決應(yīng)由主任會議決定。各地地方也有如此實(shí)踐，如《云南省人大及其常委會立法條例》第20條第3款明確規(guī)定“提請主任會議決定”。根據(jù)《憲法》第3條第1、2款的規(guī)定和彭真同志1984年1月24日在全國人大常委會在京委員座談會上的講話（中發(fā)[1984] 8號），我國行政機(jī)構(gòu)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，人大表決則是集體負(fù)責(zé)制。根據(jù)《各級人大和地方人民政府組織法》第48條的規(guī)定，由常委會主任、副主任和秘書長組成的主任會議來決定是否啟動單獨(dú)表決，與集體負(fù)責(zé)制、多數(shù)表決制是沖突的。鑒于地方人大常委會立法已將主任會議納入單獨(dú)表決的決定主體，為避免出現(xiàn)主任會議刻意不將相關(guān)法規(guī)案提交常委會進(jìn)行單獨(dú)表決，單獨(dú)表決的決定主體可另包括一定數(shù)量的常委會組成人員。然而，這又將出現(xiàn)單獨(dú)表決的提議主體與決定主體為同一組織的情形。因此，只在常委會組成人員認(rèn)為有必要提交常委會單獨(dú)表決而主任會議未決定提交的情形下，可由一定數(shù)量的常委會組成人員決定進(jìn)行單獨(dú)表決?！兜胤礁骷壢舜蠛偷胤饺嗣裾M織法》第13條第3款規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會舉行會議的時候，由主席團(tuán)主持會議?！薄渡虾Ｊ腥舜笞h事規(guī)則》第68條第2款也規(guī)定由“主席團(tuán)決定”單獨(dú)表決。根據(jù)以上規(guī)定并參照前述主任會議的討論，除主席團(tuán)外，地方人大單獨(dú)表決的決定主體也可另包括一定數(shù)量的地方人大代表。但這亦僅在地方人大代表認(rèn)為有必要提交單獨(dú)表決，而主席團(tuán)未決定提交的情形下才可適用。若決定啟動單獨(dú)表決，則應(yīng)提前告知人大代表或常委會全體組成人員,以便代表或組成人員有時間了解單獨(dú)表決的“爭議條款”并作出判斷。

三、單獨(dú)表決的結(jié)果

實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界對單獨(dú)表決的結(jié)果觀點(diǎn)較為一致?？傮w而言，單獨(dú)表決包括由地方人大或常委會對議案表決稿中有爭議的條款或?qū)φ麄€議案逐條、逐章、逐節(jié)先行表決，再就整個議案進(jìn)行整體表決兩種情形。單獨(dú)表決與整體表決的關(guān)系即單獨(dú)表決在先、整體表決在后，整體表決為主、單獨(dú)表決為輔。對議案表決稿中有爭議的條款先行表決時，可采用直接或選擇性單獨(dú)表決兩種方式：通過直接單獨(dú)表決對議案表決稿中有爭議的條款過半數(shù)通過，未過半數(shù)刪除；通過選擇性單獨(dú)表決，對議案表決稿中有爭議的條款提出兩種以上修改方案并決定通過一種最佳合格方案，或有爭議的條款進(jìn)行修改的表決。

經(jīng)梳理實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界關(guān)于單獨(dú)表決的處理機(jī)制，并結(jié)合《深圳市制定法規(guī)條例》第48條、《汕頭市立法條例》第49條、《四川省人大及其常委會關(guān)于提高地方立法質(zhì)量有關(guān)事項(xiàng)的決定》第4條第4款等地方性法規(guī)、規(guī)范性文件的實(shí)踐，我國單獨(dú)表決與立法修正案不同，不必經(jīng)大會審議，直接將爭議條款交付表決即可。法規(guī)案已經(jīng)法制委員會統(tǒng)一審議并修改，可以說已對爭議條款提供明確的修改意見。若同一爭議條款均可適用直接單獨(dú)表決與選擇性單獨(dú)表決時，在不影響法案原則與目的的前提下，則優(yōu)先選用直接單獨(dú)表決并將爭議條款保留或刪除；若不適宜啟動直接單獨(dú)表決或只適用選擇性單獨(dú)表決時，則選擇最佳的合格方案；若法案爭議條款太多，則暫不交付表決，由主席團(tuán)或主任會議提請下一次人大或常委員會審議，并交法制委員會繼續(xù)統(tǒng)一審議和修改。具體議案“爭議條款”的數(shù)量百分比，可由地方人大在制定表決程序的法案時，確定適宜的比例。

四、單獨(dú)表決在中央立法層面的完善

《全國人大議事規(guī)則》、《全國人大常委會議事規(guī)則》尚未規(guī)定法案的單獨(dú)表決，但不排除單獨(dú)表決的適用可能?！度珖舜笞h事規(guī)則》與《全國人大常委會議事規(guī)則》可明確規(guī)定全國人大及其常委會的單獨(dú)表決，借此回應(yīng)地方立法對單獨(dú)表決的“先行先試”及單獨(dú)表決在中央層面的需求。根據(jù)《憲法》第61條第2款和第68條的規(guī)定，全國人大主席團(tuán)與常委會委員長會議可分別借鑒地方人大主席團(tuán)與常委會主任會議的經(jīng)驗(yàn)，按照相應(yīng)程序規(guī)定啟動單獨(dú)表決。 （作者系上海交通大學(xué)法學(xué)院教授、研究生）