文 周繼東

作者 系北京市政協(xié)委員，市政府法制辦原黨組書記、主任

中共十八屆四中全會做出的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，良法是善治之前提。必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的重要講話指出，政協(xié)是我國協(xié)商民主的重要渠道，并將立法協(xié)商作為政協(xié)民主協(xié)商的重要內(nèi)容。

北京市政協(xié)黨組高度重視政協(xié)的立法協(xié)商工作。去年以來，市政協(xié)先后兩次就4件地方性法規(guī)草案開展協(xié)商工作，進行了有益的探索。這一探索完全符合中央要求，體現(xiàn)了政協(xié)性質(zhì)和職能，開拓了政協(xié)參與地方法治建設(shè)的新途徑，擴展了民主協(xié)商領(lǐng)域，調(diào)動了廣大政協(xié)委員的積極性，取得了積極的成效。立法協(xié)商對政協(xié)來說是新事物，我作為政協(xié)委員和法律專家組的成員參與了這項工作，就此談點思考和建議。

政協(xié)開展立法協(xié)商的基本性質(zhì)，依然是政治協(xié)商職能的體現(xiàn)。根據(jù)中共十八屆四中全會決定的有關(guān)精神，廣義的立法協(xié)商是指立法機關(guān)主導(dǎo)的在立法過程中實踐協(xié)商民主的具體形式，是推進科學(xué)立法、民主立法的重要途徑。政協(xié)開展立法協(xié)商，是落實中央提出的政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的具體體現(xiàn)，是在立法機關(guān)立法協(xié)商大框架下，以政協(xié)為平臺動員和組織廣大政協(xié)委員參與法規(guī)草案討論，提出意見和建議的活動。這一活動有三個特點：

——政協(xié)開展立法協(xié)商，不同于立法機關(guān)的立法審議活動，不是與立法機關(guān)分享立法權(quán)力，而是政協(xié)在地方法治建設(shè)方面發(fā)揮參政議政、政治協(xié)商職能作用的一種新的實現(xiàn)形式。在政協(xié)這個平臺上，廣大政協(xié)委員對立法草案不具有決定權(quán)，對立法草案提出的意見主要供立法機關(guān)在法規(guī)審議和修改中研究和采納。

——政協(xié)開展立法協(xié)商不是政協(xié)同立法機關(guān)協(xié)商，而是以政協(xié)為平臺，組織各界別政協(xié)委員參與具體立法項目進行廣泛討論的活動。但這一做法又不同于以往立法機關(guān)以召開座談會等形式向政協(xié)委員征求意見的做法，而是政協(xié)以一定組織形式實現(xiàn)的，帶有一定制度化和組織化的特征。

——政協(xié)開展立法協(xié)商在地方立法活動中不是可有可無的環(huán)節(jié)，而是地方立法機關(guān)推進科學(xué)民主立法不可或缺的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記多次指出，協(xié)商要開展于決策之前和決策之中。立法作為一種重要決策，是發(fā)展協(xié)商民主的重要內(nèi)容。政協(xié)通過組織開展立法協(xié)商，廣大政協(xié)委員參與地方立法決策過程，有利于立法機關(guān)集思廣益，使立法最大限度獲得社會廣泛共識，提高立法質(zhì)量。

中央《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要深入推進科學(xué)立法民主立法。開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。按照決定要求，立法機關(guān)在立法項目審議過程中，聽取政協(xié)委員意見，將是一種新常態(tài)，對此政協(xié)需要認(rèn)真應(yīng)對。

首先，進一步豐富形式。從立法涉及內(nèi)容看，去年的大氣污染防治條例和今年的住房保障、社區(qū)養(yǎng)老、控制吸煙幾項立法，涉及面廣，社會普遍關(guān)心，采取所有界別和政協(xié)委員都參加的做法是很好的。但也有些立法，可能僅涉及某些領(lǐng)域，或有一定專業(yè)或行業(yè)性，如規(guī)劃、土地、科技、財政、審計等方面立法，目前的做法就不一定適宜。另外，現(xiàn)在做法工作量較大，如果每年立法協(xié)商的法規(guī)有五六件之多，政協(xié)將難以承受。所以，政協(xié)開展立法協(xié)商可以有多種形式，根據(jù)立法項目不同，采取不同的做法。有的項目可以采取全體動員方式，有的也可以采取有關(guān)專門委員會組織部分專家委員和界別委員參加，以此提高政協(xié)參與立法協(xié)商的針對性和實效性。

其次，更好發(fā)揮政協(xié)委員優(yōu)勢。政協(xié)通過立法協(xié)商參與地方立法，對提高立法質(zhì)量具有積極作用。政協(xié)委員來自各個界別，大多具有一定專業(yè)背景，很多人是其專業(yè)領(lǐng)域的翹楚。政協(xié)委員對立法項目發(fā)表的意見，可能更具專業(yè)性和明顯知識優(yōu)勢。從一定意義上說具有不可替代的作用。政協(xié)開展立法協(xié)商時，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)掘政協(xié)委員的專業(yè)潛力，鼓勵政協(xié)委員積極并敢于提出意見，尤其是不同意見和反對意見，不要對他們預(yù)設(shè)立場，不要做種種限制，只要他們各抒己見，意見越豐富越多樣對立法越有好處。

第三，注重發(fā)揮專家組作用。這兩次立法協(xié)商，成立專業(yè)專家組和法律專家組的做法發(fā)揮了重要作用，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持和豐富，并應(yīng)常態(tài)化和組織化?？梢钥紤]，在每一個立法項目上，根據(jù)需要由有關(guān)專門委員會組成相應(yīng)專家組，其中法律專家組由社法委負(fù)責(zé)組織，實行常設(shè)化，其成員可以由常任和非常任專家組成。專家組的任務(wù)，除了自身發(fā)表意見，還要對廣大政協(xié)委員提出的意見進行歸類分析，把重要意見整理出來，對存在兩種或以上不同意見的，列出各自觀點及其論據(jù)。對立法涉及重大問題，可以形成專家組意見，供其他委員參考，并可提供給立法機關(guān)研究。

第四，充實具體工作班子。由于委員都是兼職，專門委員會尤其承擔(dān)著全部法律事務(wù)的社法委人手極其有限，試想立法協(xié)商成為常態(tài)后，工作量勢必大為增加，有一個強有力的工作班子和一定數(shù)量的較高素質(zhì)人員十分必要。因此，建議加強社法委和法律專家組下設(shè)工作班子的建設(shè)，適當(dāng)增加工作人員尤其是法律專業(yè)人才。鑒于行政編制有限，可以采取購買服務(wù)或與法律院校合作建立研究生實習(xí)制度方式解決，也可以招募志愿者?？傊?，一定要有與任務(wù)相適應(yīng)的人力資源，才能適應(yīng)工作需要。

第五，提高制度化、規(guī)范化水平。政協(xié)立法協(xié)商具有一定制度化和組織化特征，并將成為常規(guī)性工作，完善制度和程序，提高工作規(guī)范化水平是十分必要的。建議先制定一個內(nèi)部運作制度，明確立法協(xié)商有關(guān)工作程序、環(huán)節(jié)、期限、主體與責(zé)任等。如立法協(xié)商工作的啟動，項目責(zé)任單位及其任務(wù)，相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)與配合，政協(xié)委員的權(quán)利與義務(wù)，意見的收集整理與反饋，各環(huán)節(jié)的銜接與期限，等等。

第六，逐步建立意見公開制度。政協(xié)委員在立法協(xié)商中發(fā)表的意見，政協(xié)要以一定形式，如通過紙媒、網(wǎng)媒或其他途徑，對社會公開。這樣做很有必要，不僅在本質(zhì)上符合協(xié)商民主的要求，對提高意見質(zhì)量也有好處。公開可以幫助公眾更好理解立法草案，起到正面宣傳和引導(dǎo)作用，從專業(yè)方面釋疑解惑，增加立法的可信度，獲得公眾支持；提出的不同意見，可以引起社會公眾關(guān)注和討論，使法規(guī)在社會廣泛參與下制定得更完善、更具可行性；同時，意見公開還會增強政協(xié)委員的社會責(zé)任感和認(rèn)真態(tài)度，對政協(xié)委員本身也是一種公眾監(jiān)督。

第七，提高立法協(xié)商的有效性。從北京市政協(xié)立法協(xié)商實踐和發(fā)展看，政協(xié)委員的意見質(zhì)量不僅對立法有重要意義，也在一定程度上決定著立法協(xié)商本身的生命力和影響力。政協(xié)委員對立法草案研究越深入，對重大問題能夠提出真知灼見，意見質(zhì)量越高，立法協(xié)商的作用和影響力就越大，委員參與的積極性也就越高。反之，如果意見質(zhì)量不高，對立法起的作用不大，委員們就會失去興趣，立法協(xié)商也會逐漸流于形式。因此，很好總結(jié)這兩次政協(xié)立法協(xié)商的探索和成功經(jīng)驗，不斷深化完善，很有必要。不僅需要從工作、組織等層面不斷完善做法，也需要分析梳理對每項立法的認(rèn)識和意見，增強對立法規(guī)律性的認(rèn)識和把握能力，如宏觀上立法是否符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護，微觀上立法適用范圍是否明確、制度設(shè)計是否合法合理、不同群體利益是否平衡協(xié)調(diào)、制度設(shè)計細(xì)節(jié)是否可靠有可操作性、法規(guī)實施的社會成本和行政成本是否可控、社會認(rèn)知是否有利法規(guī)實施等，都需要很好把握，從而不斷提高政協(xié)立法協(xié)商水平。