張安毅

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，鄭州450002）

近年來不少學(xué)者呼吁對生態(tài)權(quán)進(jìn)行立法，保護(hù)農(nóng)民的生態(tài)權(quán)是農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵點(diǎn)。然而考察農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)狀況可以發(fā)現(xiàn)，由于生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)權(quán)益具有整體性，使得農(nóng)民個(gè)體難以針對生態(tài)破壞行為以自己名義維權(quán)，農(nóng)村生態(tài)權(quán)益往往處于無人維護(hù)的境地；由于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的功利目的，導(dǎo)致農(nóng)民生態(tài)利益往往成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲品。生態(tài)權(quán)作為憲法上的抽象人權(quán)，并不能自行實(shí)現(xiàn)，本文擬從構(gòu)建生態(tài)權(quán)實(shí)現(xiàn)的機(jī)制入手，探討農(nóng)民生態(tài)權(quán)制度對農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的影響及其發(fā)揮作用的路徑。

一、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)的提出及其理論價(jià)值

隨著學(xué)界對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題研究的深入，一些學(xué)者指出，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)，除了功利化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來化肥農(nóng)藥污染等原因外，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的根源是對農(nóng)民生態(tài)權(quán)益的漠視和忽略，這才導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境在不斷高漲的環(huán)保運(yùn)動(dòng)中成為“棄兒”。針對此，學(xué)者提出要明確承認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民生態(tài)權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公正，“當(dāng)前我國農(nóng)村生態(tài)保護(hù)面臨的一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，與我國農(nóng)民生態(tài)權(quán)缺失，農(nóng)民在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)中主體參與缺位密切相關(guān)。生態(tài)權(quán)是農(nóng)民的基本權(quán)利之一，作為權(quán)利主體農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)維護(hù)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的環(huán)境正義?！盵1]基于我國立法未明文規(guī)定農(nóng)民的生態(tài)權(quán)，為改變此現(xiàn)狀，“我們應(yīng)當(dāng)在《憲法》中明確承認(rèn)生態(tài)權(quán)，在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定公民的生態(tài)權(quán)，為農(nóng)民生態(tài)權(quán)保護(hù)確立依據(jù)?！盵2]

“生態(tài)權(quán)是指在立法中確認(rèn)并固定下來的，保證在人與自然的交互作用過程中滿足人的各種需要的個(gè)人權(quán)利?！盵3]學(xué)界認(rèn)為承認(rèn)農(nóng)民的生態(tài)權(quán)對于改善我國城鄉(xiāng)環(huán)境管理二元體制、促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作有巨大意義：首先，承認(rèn)農(nóng)民的生態(tài)權(quán)有利于農(nóng)民群體在立法和政策制定上爭取話語權(quán)。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的制度性成因是現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度和政策城鄉(xiāng)有別。比如我國《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，制定城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確定環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和任務(wù)，但對于農(nóng)村規(guī)劃中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)卻沒有提及，還有諸如農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金投入短缺、農(nóng)村沒有設(shè)置環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)等問題。我國生態(tài)環(huán)保的城鄉(xiāng)區(qū)別對待，在很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)民在我國長期處于弱勢群體地位，他們的生態(tài)環(huán)境利益訴求在立法和政策制定上沒有利益代言人所導(dǎo)致的。而農(nóng)民生態(tài)權(quán)的明晰為農(nóng)民爭取以及環(huán)保組織為農(nóng)民爭取立法“利好”奠定了制度基點(diǎn)，有利于農(nóng)民在立法上爭取對農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的關(guān)注；其次，承認(rèn)農(nóng)民的生態(tài)權(quán)有利于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中的“公有地”悲劇。長期以來農(nóng)村生態(tài)資源與環(huán)境一直被看作是取之不盡、用之不竭的自由物品，在城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、工業(yè)企業(yè)將掠取自然資源當(dāng)作獲取短期額外收益的一種手段、農(nóng)業(yè)污染競相攀升的情況下，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法缺位，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)陷入無人問津、無人關(guān)心的局面，“我國把環(huán)境保護(hù)的權(quán)利統(tǒng)歸國家所有，造成公民保護(hù)環(huán)境的權(quán)利缺位。國家要賦予農(nóng)民生態(tài)權(quán)，使農(nóng)民保護(hù)自己的生態(tài)利益有合法性?！盵4]在農(nóng)民對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境享有生態(tài)權(quán)的情況下，不僅農(nóng)民有權(quán)維護(hù)農(nóng)村生態(tài)安全，其也有權(quán)監(jiān)督國家履行生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的職責(zé)。

二、農(nóng)民生態(tài)權(quán)權(quán)利實(shí)施缺陷及其對農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的影響

“農(nóng)民應(yīng)該是農(nóng)村生態(tài)維護(hù)的權(quán)利主體”學(xué)界已初步達(dá)成共識(shí)，然而問題在于，理論上所假設(shè)的農(nóng)民生態(tài)權(quán)對農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的積極作用，卻因?yàn)樯鷳B(tài)權(quán)自身在實(shí)現(xiàn)過程中的內(nèi)在缺陷而遭遇實(shí)施困境：

1.生態(tài)權(quán)權(quán)益主體的權(quán)利不明晰對農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的不利影響。生態(tài)權(quán)與傳統(tǒng)私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)不同，生態(tài)規(guī)律要求把生態(tài)系統(tǒng)當(dāng)作一個(gè)整體來看待，因此生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)利益具有整體性，應(yīng)該由全部權(quán)利主體享有，作為權(quán)利個(gè)體的農(nóng)民個(gè)人并無法明晰自己在生態(tài)系統(tǒng)中的權(quán)利份額；生態(tài)資源也不是屬于哪一個(gè)農(nóng)民單獨(dú)所有，環(huán)境違法行為即便破壞了生態(tài)系統(tǒng)，個(gè)體農(nóng)民也無法證明自己權(quán)益被侵害的后果有多大，從而以自己的生態(tài)損害為基礎(chǔ)提起訴訟。實(shí)踐中對破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的違法行為，農(nóng)民個(gè)體難以以自己名義維權(quán)，而政府環(huán)境執(zhí)法又不到位，這就導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)權(quán)益處于無人能夠維護(hù)的境地。如果說生態(tài)權(quán)益由農(nóng)民集體所有，則集體只是一個(gè)集合概念，很難成為實(shí)踐層面上的主體，這會(huì)導(dǎo)致生態(tài)權(quán)的行使陷入集體所有的泥沼之中，正如集體土地所有權(quán)一樣，“法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，實(shí)際上在行使過程中是無人所有。所謂的集體所有，實(shí)際上成了鄉(xiāng)村干部的小群體所有，有的甚至成為個(gè)別所有。在此情況下鄉(xiāng)村干部利用職權(quán)謀取私利、欺壓農(nóng)民的現(xiàn)象屢見不鮮。”[5]在實(shí)踐中由于農(nóng)民生態(tài)權(quán)難以確定權(quán)利行使主體，最后還是由政府來以行政決策的方式?jīng)Q定資源開發(fā)等生態(tài)處分行為，導(dǎo)致公共權(quán)力對農(nóng)民權(quán)益的侵蝕，農(nóng)民還是無法以權(quán)利主體身份維護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，無法成為農(nóng)村生態(tài)資源的“主人”和生態(tài)事項(xiàng)的決策者。

2.生態(tài)權(quán)權(quán)利沖突對農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的不利影響。有限的生態(tài)資源往往引發(fā)生態(tài)權(quán)利沖突，“地球只有一個(gè)，而每個(gè)人的愿望總是與鄰人愿望相互沖突或相互重疊的……”[6]當(dāng)各個(gè)群體與生態(tài)有關(guān)的權(quán)利不能同時(shí)獲得滿足時(shí)，權(quán)利沖突便在所難免。農(nóng)民生態(tài)權(quán)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要障礙就是農(nóng)民生態(tài)權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的權(quán)利沖突以及與其他群體在生態(tài)權(quán)實(shí)現(xiàn)上的矛盾。而農(nóng)民作為弱勢群體，即便擁有了生態(tài)權(quán)，其權(quán)利主張也往往難以兌現(xiàn)。一方面，為了在城鎮(zhèn)化過程中快速擺脫貧困面貌，“經(jīng)濟(jì)至上”成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的最高取舍標(biāo)準(zhǔn)，在滿足“發(fā)展權(quán)”的目標(biāo)下，在無力走科技致富道路的條件下，以犧牲農(nóng)民生態(tài)利益、犧牲農(nóng)村生態(tài)資源為代價(jià)來換取經(jīng)濟(jì)短期發(fā)展的情況難以避免。一度被關(guān)停的污染行業(yè)和企業(yè)在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中死灰復(fù)燃，就是因?yàn)楦吆哪?、高污染的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的重要“財(cái)政”來源；另一方面，隨著城市生態(tài)保護(hù)意識(shí)和環(huán)境執(zhí)法的加強(qiáng)，一些生產(chǎn)技術(shù)工藝落后、污染嚴(yán)重的企業(yè)順勢遷往農(nóng)村，農(nóng)村成為城市的工業(yè)原料供應(yīng)基地和垃圾中轉(zhuǎn)站，過度的資源開發(fā)、廢氣物排放集中在我國中西部農(nóng)村地區(qū)，但由此引發(fā)的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量下降和生態(tài)破壞，卻并沒有相應(yīng)的補(bǔ)償體系支撐其恢復(fù)，此時(shí)農(nóng)民的生態(tài)權(quán)不得不為城市環(huán)保讓位。

三、農(nóng)民生態(tài)權(quán)在農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中的實(shí)現(xiàn)機(jī)制及其在權(quán)利沖突中的定位

借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，不僅需要明確規(guī)定主體的生態(tài)權(quán)，更重要的是構(gòu)建生態(tài)權(quán)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)的途徑。雖然由于生態(tài)資源的公共性和整體性，個(gè)體農(nóng)民作為生態(tài)權(quán)主體并不能單獨(dú)處分保護(hù)或排他性地享有生態(tài)權(quán)益，但他們作為權(quán)利主體通過生態(tài)知情參與、生態(tài)損害救濟(jì)同樣可以在維護(hù)自身生態(tài)權(quán)益的同時(shí)，有效保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

1.農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中農(nóng)民生態(tài)權(quán)的實(shí)施機(jī)制。（1）農(nóng)民生態(tài)知情為農(nóng)村生態(tài)破壞提供預(yù)防機(jī)制。生態(tài)知情是利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提，也是公民參與生態(tài)管理實(shí)踐活動(dòng)的基礎(chǔ)。只有農(nóng)民能夠及時(shí)、方便地掌握生態(tài)環(huán)境信息，才有可能督促政府環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，維護(hù)自己的生態(tài)權(quán)益。而現(xiàn)實(shí)中我國公眾包括農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境信息嚴(yán)重匱乏，這也是導(dǎo)致他們生態(tài)權(quán)益受損的根源。生態(tài)知情是采取生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的條件，比如2012年7月江蘇南通啟東某網(wǎng)友反映某日本紙業(yè)工廠獲南通市政府批準(zhǔn)排污，污水排口在江蘇啟東，引發(fā)了啟東市民抗議，啟東市政府不得不為此做出應(yīng)對，在官方網(wǎng)站發(fā)布《致全體市民的一封信》，市常務(wù)副市長張建新稱，暫停排海管道建設(shè)工程并認(rèn)真評(píng)估。[7]實(shí)踐證明只有公眾獲得了知情權(quán)，才能更好地參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來，也才能有效監(jiān)督政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。[8]

（2）農(nóng)民生態(tài)參與為農(nóng)村生態(tài)保護(hù)提供保障機(jī)制。農(nóng)民生態(tài)參與是指農(nóng)民在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程中，通過一定的途徑或程序參與生態(tài)環(huán)境立法、參與生態(tài)環(huán)境決策的聽證與制定，并對環(huán)境管理行為進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)。農(nóng)民生態(tài)參與有利于農(nóng)民生態(tài)利益訴求的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。只有在制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律政策、管理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的過程中，傾聽農(nóng)民的聲音，給予農(nóng)民自主性選擇的權(quán)利，才能發(fā)揮農(nóng)民的權(quán)利主體作用，使他們協(xié)助政府發(fā)現(xiàn)解決問題的方法，參與生態(tài)環(huán)境法律政策的實(shí)施，主動(dòng)采取措施減少污染，制止、監(jiān)督污染行為，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善得到有效保證。另一方面只有承認(rèn)農(nóng)民的生態(tài)參與才能使農(nóng)民生態(tài)利益走上正當(dāng)、合法的表達(dá)渠道，正如學(xué)者指出的，“在現(xiàn)體制下，農(nóng)民一方的意愿、聲音根本提不到臺(tái)面上，只能在私下發(fā)泄；待到矛盾激化、忍無可忍時(shí)，群眾就只能采取過激行動(dòng)?！盵9]農(nóng)民生態(tài)參與能防止決策偏離環(huán)保目標(biāo)，有了長期生活于農(nóng)村、深諳農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況、擁有豐富鄉(xiāng)土知識(shí)的農(nóng)民參與，還能保證生態(tài)決策的民主與科學(xué)。由于政府在農(nóng)村執(zhí)法力量的不足，農(nóng)民對生態(tài)環(huán)境違法行為的自力救濟(jì)是彌補(bǔ)環(huán)境執(zhí)法不力的最好辦法。

（3）農(nóng)民生態(tài)公益訴訟為農(nóng)村生態(tài)保護(hù)提供救濟(jì)機(jī)制。在違法行為破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的時(shí)候，其可能會(huì)被執(zhí)法機(jī)關(guān)處以行政責(zé)任甚至追究刑事責(zé)任，然而這兩種責(zé)任的主要目的是懲罰行為人，但對于已經(jīng)損害的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境卻于事無補(bǔ)，而且違法行為人破壞生態(tài)環(huán)境往往是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，行政責(zé)任、刑事責(zé)任不足以使違法行為人付出與其非法獲利相對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，這樣在“經(jīng)濟(jì)人”本性的驅(qū)動(dòng)下，違法行為人寧愿去承擔(dān)法律責(zé)任而獲取高額所得，這就是為什么生態(tài)領(lǐng)域的違法行為屢禁不止的原因。為了救濟(jì)農(nóng)村生態(tài)損害并使違法行為人在經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)賠償損害責(zé)任，必須建立民事訴訟賠償責(zé)任制度。然而農(nóng)村生態(tài)環(huán)境受侵害時(shí)，提起民事訴訟的難題在于沒有合適的訴訟代表。[1]農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)民共同擁有的生態(tài)利益，除了因環(huán)境污染而直接受到財(cái)產(chǎn)人身損害外，在一般情況下農(nóng)民不能成為為公共生態(tài)利益維權(quán)的原告，因此只有建立生態(tài)公益訴訟，賦權(quán)農(nóng)民代表提起生態(tài)公益訴訟的資格，使違法行為人付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)，才是解決問題的出路。另外，農(nóng)民生態(tài)公益訴訟，既可以是針對違法行為提出的生態(tài)損害賠償請求，也可以是針對生態(tài)犧牲提出的生態(tài)損害補(bǔ)償請求。

2.農(nóng)民生態(tài)權(quán)在權(quán)利沖突中的定位。生態(tài)權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)，在權(quán)利體系中如何定位，其關(guān)鍵的問題是如何處理生態(tài)權(quán)與發(fā)展權(quán)的關(guān)系。不少學(xué)者認(rèn)為，盡管生態(tài)權(quán)是一項(xiàng)人類生存和發(fā)展不可缺少的人權(quán)，但是它還沒有強(qiáng)大到可以對抗發(fā)展權(quán)的地步。發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，是二戰(zhàn)以后發(fā)展中國家基于自身的經(jīng)濟(jì)和政治利益需要，要求打破舊的不平等的殖民體系提出來的，現(xiàn)在則泛指個(gè)人、群體和國家取得、參與社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權(quán)利。有人認(rèn)為，發(fā)展權(quán)與生態(tài)權(quán)是對立的，強(qiáng)調(diào)發(fā)展必然會(huì)犧牲生態(tài)環(huán)境；強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，必然拖延發(fā)展。因此主張或者以犧牲生態(tài)為代價(jià)謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者為保護(hù)生態(tài)而放慢發(fā)展經(jīng)濟(jì)。其實(shí)，發(fā)展權(quán)與生態(tài)權(quán)的關(guān)系是對立統(tǒng)一的，沒有發(fā)展的生態(tài)保護(hù)不可取，不保護(hù)生態(tài)的發(fā)展模式更不可取，生態(tài)環(huán)境問題因工業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生，但生態(tài)問題的解決需要由發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)保障。生態(tài)權(quán)和發(fā)展權(quán)是并行不悖的兩項(xiàng)基本人權(quán)，兩者獨(dú)立存在沒有順序先后之分。不過在不同時(shí)期，兩者的地位應(yīng)該有所側(cè)重，比如當(dāng)人們還沒有取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候，更注重發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)達(dá)的時(shí)候，可能更關(guān)注生態(tài)保護(hù)。我國農(nóng)村既面臨社會(huì)發(fā)展問題又面臨生態(tài)環(huán)境問題，這決定了對生存權(quán)與發(fā)展權(quán)要同等重視。但當(dāng)一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境危機(jī)威脅到人們生存的時(shí)候，比如頻頻見諸報(bào)端的“癌癥村”現(xiàn)象已經(jīng)剝奪了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生命健康等生存權(quán)，此時(shí)首要保護(hù)的當(dāng)然是獲得良好生存狀況的生態(tài)權(quán)。因此，要求農(nóng)村農(nóng)民為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出合理的生態(tài)權(quán)益犧牲是可行的，但當(dāng)生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)威脅到其生存時(shí)，他們的生態(tài)權(quán)保護(hù)主張便成為至高的訴求。同時(shí)，在農(nóng)民為其他群體利益或社會(huì)公共利益而犧牲自己的生態(tài)權(quán)，即為不同群體之間的生態(tài)權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，不存在哪種生態(tài)權(quán)利優(yōu)先保護(hù)的問題，但我們需要通過構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度對犧牲的生態(tài)權(quán)予以平衡。生態(tài)補(bǔ)償是指“生態(tài)系統(tǒng)的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者支付費(fèi)用的制度”。[10]生態(tài)補(bǔ)償制度可以使農(nóng)村地區(qū)付出生態(tài)損失、城市地區(qū)受益的不合理現(xiàn)象得以糾正，有效地調(diào)節(jié)利益分配格局，并為農(nóng)民改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境提供保障。

四、農(nóng)民生態(tài)權(quán)在我國農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中作用發(fā)揮的立法對策

農(nóng)民生態(tài)權(quán)在農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮作用的過程，也是農(nóng)民生態(tài)權(quán)實(shí)現(xiàn)的過程。為了保障生態(tài)權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的暢通，有必要在立法上規(guī)定作為生態(tài)權(quán)權(quán)能的農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)、生態(tài)參與權(quán)和生態(tài)公益訴權(quán)制度。

1.農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)的制度立法。首先，要在立法中將農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)作為獨(dú)立的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定和保護(hù)。目前我國立法并沒有將生態(tài)知情權(quán)規(guī)定為獨(dú)立的權(quán)利。作為環(huán)境保護(hù)的基本法《環(huán)境保護(hù)法》也只是在第31條規(guī)定了發(fā)生環(huán)境事故或者其他突發(fā)性事件之后污染者的信息通報(bào)義務(wù)。在環(huán)境事故發(fā)生之前，公眾并無從得知相關(guān)污染信息。涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的專項(xiàng)立法也缺少對農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)的保護(hù)，比如我國《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》以及防止農(nóng)藥污染的立法中都沒有規(guī)定農(nóng)民的生態(tài)知情權(quán)。針對此情況，要在環(huán)境基本法《環(huán)境保護(hù)法》中增加規(guī)定，明確社會(huì)公眾享有知悉、獲得相關(guān)生態(tài)環(huán)境信息的權(quán)利，并在農(nóng)業(yè)法規(guī)或農(nóng)村地方性法規(guī)里規(guī)定具體的農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)。

其次，要針對農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)完善生態(tài)環(huán)境信息公開制度。國家環(huán)境保護(hù)總局制定的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》規(guī)定了政府和企業(yè)環(huán)境信息公開的范圍、方式、方法，但其主要適用于城市，其第11條規(guī)定的政府環(huán)境信息公開內(nèi)容就專門列舉了城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果，大中城市固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置狀況等，但對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境信息公開卻未予以規(guī)定。因此在《環(huán)境信息公開辦法(試行)》中應(yīng)修改增加農(nóng)業(yè)污染、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、農(nóng)村工業(yè)污染等信息公開制度。同時(shí)要盡快將農(nóng)村水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和污染控制，農(nóng)藥與化肥污染、工業(yè)廢棄物污染、農(nóng)村生活廢棄物污染防治列入立法日程，并在這些法律法規(guī)中明確規(guī)定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境信息公開制度。由于農(nóng)民文化水平普遍較低，對專業(yè)化的生態(tài)環(huán)境信息術(shù)語，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，在公開文件中做好生態(tài)環(huán)境信息解讀工作。

再次，要完善農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)的行使和救濟(jì)制度。針對農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)的特殊情況，要在農(nóng)業(yè)法規(guī)或農(nóng)村地方性法規(guī)里規(guī)定具體的農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)行使制度，包括農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式（如依申請獲取信息）、申請信息公開的程序、政府接受申請和信息公開的義務(wù)等。農(nóng)民生態(tài)知情權(quán)的行使要納入法律救濟(jì)范疇，在農(nóng)民申請生態(tài)信息公開時(shí)，相關(guān)政府部門如果拒絕公開生態(tài)環(huán)境信息，應(yīng)及時(shí)告知申請人拒絕的理由，申請人有權(quán)提起復(fù)議或直接采取訴訟方式維護(hù)自己的知情權(quán)。由于我國行政訴訟法規(guī)定，原告對具體行政行為與其合法權(quán)益之間存在聯(lián)系負(fù)舉證責(zé)任，而生態(tài)信息公開義務(wù)主體拒絕公開相關(guān)信息侵害的并非原告法律意義上的利益，其侵害的是信息知情權(quán)，所以應(yīng)該適當(dāng)放寬相關(guān)原告資格的審查范圍。

2.農(nóng)民生態(tài)參與權(quán)的制度立法。首先，要以基本法形式規(guī)定農(nóng)民享有生態(tài)參與權(quán)的具體情形。我國立法對生態(tài)參與規(guī)定的極為抽象，我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告；類似規(guī)定還見于《大氣污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，這種規(guī)定對公眾參與的方式、途徑、具體程序、組織等均未作詳細(xì)規(guī)定，只能起到一種口號(hào)式的宣傳作用。國家環(huán)保局2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》具體規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的座談會(huì)、聽證會(huì)、征求公眾意見等形式，然而這僅僅適用于環(huán)境影響評(píng)價(jià)場合，對于環(huán)境立法、執(zhí)法，尤其是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)民生態(tài)參與還缺乏詳細(xì)立法。農(nóng)民生態(tài)參與權(quán)是一種程序性權(quán)利，有必要以基本法的形式集中規(guī)定，因此我國可以專門制定《生態(tài)環(huán)境公眾參與法》，規(guī)定公眾享有的生態(tài)參與權(quán)利，包括參與政府環(huán)境政策和環(huán)境規(guī)劃的編制，參與生態(tài)環(huán)境立法起草，參與項(xiàng)目建設(shè)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，對環(huán)境保護(hù)部門工作人員失職行為進(jìn)行批評(píng)、檢舉等。

其次，要規(guī)定農(nóng)民生態(tài)參與權(quán)行使的方式。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與的途徑應(yīng)根據(jù)情況靈活規(guī)定，對涉及重大環(huán)境利益或有重大分歧的環(huán)境立法和政策制定，應(yīng)明確以聽證為參與方式；對一般性環(huán)境立法或事項(xiàng)決策，應(yīng)允許以論證會(huì)、座談會(huì)、征求公眾意見等形式組織公眾參與。在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中，還可以設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度鼓勵(lì)農(nóng)民參與。雖然每個(gè)人都更愿意生活在良好的生態(tài)環(huán)境中，但當(dāng)參與生態(tài)保護(hù)的成本與個(gè)人所獲得的利益相比較高時(shí)，個(gè)體農(nóng)民可能會(huì)喪失生態(tài)參與的積極性，因此當(dāng)個(gè)體農(nóng)民對重大污染事故提供重大線索、證據(jù)或者直接參與污染防治時(shí)，應(yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)以補(bǔ)償其參與成本。生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與的具體主體，包括直接受生態(tài)環(huán)境影響的公眾或者公眾代表，以及公共生態(tài)環(huán)境保護(hù)的代表如環(huán)境保護(hù)主義者、環(huán)保非政府組織等。

最后，要建立生態(tài)參與的問責(zé)機(jī)制。實(shí)踐中由于農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)民主參與意識(shí)薄弱，僅有的參與也是政府主導(dǎo)的自上而下的公眾參與形式，一般是政府對涉及農(nóng)村某一地區(qū)環(huán)保事項(xiàng)的決策做出后，再組織公眾通過論證會(huì)、聽證會(huì)等方式進(jìn)行參與，但最終決議并不一定反映公眾的意見，規(guī)劃部門或建設(shè)單位只聽取不采納，致使公眾參與被形式化處理。實(shí)踐中真正意義上的農(nóng)民參與很難實(shí)現(xiàn)，其協(xié)助政府制定環(huán)境保護(hù)政策、監(jiān)督和抵制環(huán)境污染、監(jiān)督政策執(zhí)行等作用更是難以發(fā)揮。因此，要建立農(nóng)民生態(tài)參與效果實(shí)現(xiàn)的保障制度，最重要的便是生態(tài)參與問責(zé)機(jī)制，對于農(nóng)民提出的生態(tài)環(huán)境意見和建議，接受部門必須要有明確的受理、討論、決定和采納程序，讓農(nóng)民參與對相關(guān)生態(tài)決策形成制約，一旦在農(nóng)民參與過程中相關(guān)機(jī)關(guān)沒有履行程序性職責(zé)，相關(guān)人員應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

3.農(nóng)民提起生態(tài)公益訴訟的制度立法。首先，要明確提起生態(tài)公益訴訟的主體資格。我國由于立法長期沒有確立公益訴訟制度，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)資源破壞和環(huán)境污染缺乏可行的民事救濟(jì)途徑。2012年修改后的《民事訴訟法》增加了關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，其第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。但法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織到底是哪些機(jī)關(guān)和組織還沒有明確，理論上一般認(rèn)為有資格提起公益訴訟的機(jī)關(guān)是檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等組織。在農(nóng)村生態(tài)資源破壞和環(huán)境污染事件中，農(nóng)民個(gè)人是否具有提起公益訴訟的原告資格，學(xué)術(shù)界一直存在爭議，有學(xué)者認(rèn)為賦予個(gè)人公益訴訟資格會(huì)導(dǎo)致“訴訟爆炸”、“濫用訴權(quán)”而使司法資源浪費(fèi)。但在我國，需要鼓勵(lì)私人積極發(fā)動(dòng)公益訴訟，這是因?yàn)椤胺傻膶?shí)現(xiàn)需要國民的參與”。[11]如果相關(guān)機(jī)關(guān)怠于提起公益訴訟，只有賦予個(gè)人提起公益訴訟的資格，才能最大程度保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益、遏制違法行為。在公益訴訟發(fā)達(dá)的美國，就允許自然人提起公益訴訟，其第一部規(guī)定自然人具有民事公益訴訟資格的法案是1863年的《反欺騙政府法》。因此，我國也應(yīng)允許農(nóng)民個(gè)體提起生態(tài)公益訴訟。

其次，要設(shè)計(jì)提起生態(tài)公益訴訟的保障制度。除了檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等組織履行職責(zé)代表公共利益而提起生態(tài)公益訴訟外，個(gè)體農(nóng)民提起生態(tài)公益訴訟，都是為了生態(tài)公共利益，勝訴的利益也由公眾享有取得，但此時(shí)支出訴訟成本的是個(gè)體農(nóng)民，一方面訴訟費(fèi)用可能會(huì)是一個(gè)巨大開支導(dǎo)致其難以負(fù)擔(dān)；另一方面，根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，原告勝訴時(shí)法院應(yīng)在判決中確定由被告承擔(dān)案件的受理費(fèi)等訴訟費(fèi)用，但原告為進(jìn)行訴訟而聘請律師所花費(fèi)的費(fèi)用及交通費(fèi)、誤工費(fèi)等費(fèi)用支出卻無法得到補(bǔ)償。針對此問題，筆者認(rèn)為，一方面我們要針對生態(tài)公益訴訟設(shè)計(jì)訴訟費(fèi)減免制度；另一方面，在原告勝訴時(shí)，作為原告的個(gè)體農(nóng)民應(yīng)可以從被告的賠償中獲得適當(dāng)?shù)脑V訟支出補(bǔ)償。

再次，要設(shè)計(jì)防止生態(tài)公益訴訟濫訴的制度。為防止生態(tài)公益訴訟被濫用，我國可以為農(nóng)民個(gè)人提起生態(tài)公益訴訟設(shè)置前置程序，比如個(gè)人應(yīng)首先請求人民檢察院提起民事公益訴訟，當(dāng)檢察院認(rèn)為要求不能成立或者拒絕提起公益訴訟時(shí)，農(nóng)民才可以基于生態(tài)公共利益提起訴訟。同時(shí)應(yīng)規(guī)定惡意訴訟時(shí)敗訴原告的賠償責(zé)任，在有證據(jù)證明原告惡意訴訟時(shí)，應(yīng)對被告的訴訟支出進(jìn)行賠償。

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