□ 文/唐忠新

社區(qū)治理 國家治理的基礎(chǔ)性工程

□ 文/唐忠新

社區(qū)是社會(huì)的基本構(gòu)成單元，是一個(gè)個(gè)“小社會(huì)”和社會(huì)的縮影。透過社區(qū)，人們能夠觀察到千變?nèi)f化的社會(huì)現(xiàn)象，能夠傾聽到社會(huì)生活浪潮發(fā)出的呼聲，黨和政府對社會(huì)成員的服務(wù)管理……

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略任務(wù)，并且要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

社區(qū)治理具有基礎(chǔ)性地位和作用

在當(dāng)今中國治理體系中，社區(qū)治理具有基礎(chǔ)性地位和作用。這主要是因?yàn)?，一方面，社區(qū)是社會(huì)的基本構(gòu)成單元。我國城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)操作領(lǐng)域所界定的“社區(qū)”，大都是指居民委員會(huì)轄區(qū)和村民委員會(huì)轄區(qū)共同體，它們屬于基層法定社區(qū)范疇，是現(xiàn)實(shí)社區(qū)的重要表現(xiàn)形式。正是這些現(xiàn)實(shí)社區(qū)的有機(jī)集合構(gòu)成了當(dāng)代中國這一生機(jī)勃勃的社會(huì)有機(jī)體，社區(qū)治理在國家治理上，具有基礎(chǔ)性的地位和作用。

另一方面，中國特色的社區(qū)建設(shè)肩負(fù)著構(gòu)建新型基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)體系的歷史使命。正式發(fā)端于20世紀(jì)90年代前期的中國特色社區(qū)建設(shè)，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀要求和必然產(chǎn)物。與此相一致，“單位人”向“社區(qū)人”、“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變成為普遍現(xiàn)象，乃至出現(xiàn)了居民利益社區(qū)化趨勢。例如，救助工作的社區(qū)化管理，使貧困階層的利益訴求轉(zhuǎn)向了社區(qū)；人口老齡化尤其是企業(yè)退休人員的管理服務(wù)的社會(huì)化，使廣大老年人的利益訴求轉(zhuǎn)向了社區(qū)；住房商品化使廣大業(yè)主的一部分利益訴求轉(zhuǎn)向了房屋座落的住宅小區(qū)及其社區(qū)物業(yè)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)；對于那些成千上萬的流動(dòng)人口的服務(wù)管理，也需要依托社區(qū)來組織實(shí)施。

社區(qū)治理的基本特征

社區(qū)治理自身具有一系列特征。歸納和把握這些特征對構(gòu)建新型社區(qū)治理體系有重要意義。

社區(qū)治理屬于地域性基層社會(huì)治理范疇。這首先表現(xiàn)為社區(qū)治理屬于人們通常所說的“塊塊管理”，也就是對某一地域范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公共行為實(shí)施綜合治理，而與專門治理某一類事務(wù)的“條條管理”具有顯著區(qū)別。其次表現(xiàn)為社區(qū)治理是整個(gè)社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，屬于社會(huì)治理的“前沿陣地”，直接面對居民群眾，具有零距離了解社情民意和群眾需求的天然優(yōu)勢，能夠做到在第一時(shí)間提供服務(wù)、解決問題。

社區(qū)治理是行政管理服務(wù)和群眾性自治的有機(jī)結(jié)合，具有明顯的“共治”屬性。盡管我國現(xiàn)階段社區(qū)治理的操作單元主要被界定為居（村）民委員會(huì)轄區(qū)共同體，但對于這類社會(huì)共同體的服務(wù)管理，既屬于基層政權(quán)組織的職責(zé)范圍，又屬于基層群眾性自治的作用空間，其治理主體是多元的，其“共治”屬性是明顯的。不過，與西方國家的社區(qū)共治結(jié)構(gòu)不同，我國城鄉(xiāng)的社區(qū)共治具有明顯的中國特色，突出表現(xiàn)為在日臻成熟的社區(qū)共治新格局中，社區(qū)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層政府管理服務(wù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，社區(qū)群眾性自治發(fā)揮主體作用，社區(qū)成員廣泛有序參與發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

社區(qū)治理客體（對象）主要是社區(qū)內(nèi)的公共行為和公共事務(wù)。例如，某一居民家庭在樓道內(nèi)堆放雜物影響樓道公共衛(wèi)生和其他住戶出行，某些居民深夜大聲喧嘩影響其他居民正常休息，某些工廠企業(yè)排放廢氣影響社區(qū)環(huán)境，以及社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物業(yè)管理、治安秩序等等，都屬于社區(qū)治理對象中的公共行為或公共事務(wù)。

社區(qū)治理主要依托社區(qū)服務(wù)來推進(jìn)實(shí)施。盡管社區(qū)治理的手段方式具有多樣性、綜合性，但其基本手段和方式是社區(qū)服務(wù)。寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，是社區(qū)治理創(chuàng)新的努力方向之一。

積極推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新的突出任務(wù)

積極推進(jìn)中國特色社區(qū)治理創(chuàng)新，需要按照黨的十八屆三中全會(huì)的要求，著力推進(jìn)以下幾方面工作。

加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在新型社區(qū)治理體系中，社區(qū)黨組織不僅應(yīng)該發(fā)揮而且必須適應(yīng)新形勢新情況正確發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這就需要進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)黨組織設(shè)置，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織全覆蓋，推動(dòng)形成區(qū)域化黨建新格局。同時(shí)需要按照黨的領(lǐng)導(dǎo)和居民群眾當(dāng)家做主與依法治理社區(qū)相統(tǒng)一的原則，積極探索黨組織的主張通過法定程序和廣大黨員的先鋒模范作用成為社區(qū)決策和行動(dòng)的有效途徑。在這方面，提倡社區(qū)黨組織班子成員和社區(qū)居（村）民委員會(huì)成員交叉任職，鼓勵(lì)社區(qū)居民（村民）中的共產(chǎn)黨員通過法定程序當(dāng)選居（村）民代表和居（村）民小組長，以及探索在職居民黨員參與單位和社區(qū)雙重組織生活，探索廣大黨員在社區(qū)發(fā)揮先鋒模范作用的具體措施等都具有積極意義。

強(qiáng)化和改進(jìn)基層政府組織在社區(qū)治理中的主導(dǎo)功能?；鶎诱M織特別是街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是這些組織義不容辭的法定職責(zé)。這就需要進(jìn)一步深化基層行政體制機(jī)制改革，加快轉(zhuǎn)變基層政府職能，增強(qiáng)面向社區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，增強(qiáng)基層政府組織的公信力和執(zhí)行力，創(chuàng)新行政管理服務(wù)方式，指導(dǎo)和幫助社區(qū)群眾性自治組織依法開展工作。為此，需要加快街道辦事處法制建設(shè)步伐，規(guī)范街道設(shè)置，優(yōu)化街道管轄規(guī)模，整合街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)街道對基層政府職能部門的協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，解決街道責(zé)權(quán)失衡問題，探索構(gòu)建以街道為主導(dǎo)的屬地化社區(qū)治理體系。同時(shí)需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)工作，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務(wù)能力，賦予那些吸納人口較多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鎮(zhèn)更多的管理權(quán)，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀要求。

全面推進(jìn)社區(qū)群眾性自治。中國特色的“社區(qū)自治”應(yīng)該稱之為社區(qū)群眾性自治。就現(xiàn)階段的情況而言，它有三種主要表現(xiàn)形式：一是以居（村）民委員會(huì)為組織載體的居（村）民自治，二是以業(yè)主大會(huì)、業(yè)主代表會(huì)、業(yè)主委員會(huì)為組織載體的社區(qū)業(yè)主自治，三是以基層社會(huì)團(tuán)體為組織載體的社區(qū)社團(tuán)自治。這三種群眾性自治不能相互替代，但可以功能互補(bǔ)。這就首先需要建立健全居（村）民委員會(huì)組織體系，開展多層次、多樣化的社區(qū)居（村）民自治活動(dòng)。其次需要培育發(fā)展和監(jiān)督管理城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織，引導(dǎo)他們著力開展社區(qū)成員所需、民間組織所能、黨和政府希望解決而又力所不及的服務(wù)項(xiàng)目，推進(jìn)社區(qū)社團(tuán)自治，把社區(qū)群眾性自治空間從單一的地緣群體拓展到多元群體。再次需要建立健全社區(qū)業(yè)主組織，推進(jìn)社區(qū)業(yè)主自治，完善社區(qū)黨組織、居（村）委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的協(xié)調(diào)共管機(jī)制。所謂社區(qū)成員，既包括社區(qū)居民（村民）又包括駐社區(qū)單位，他們既是社區(qū)建設(shè)的受益者，又是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的主體力量。動(dòng)員組織社區(qū)成員廣泛有序參與社區(qū)治理是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理創(chuàng)新的突出任務(wù)之一。要注重用共同需求、共同利益來調(diào)動(dòng)社區(qū)成員廣泛參與的積極性，堅(jiān)持互利互惠、成果共享原則，在共治中共享，在共享中共治。

如前所述，依托社區(qū)服務(wù)實(shí)施社區(qū)管理是新型社區(qū)治理的基本特征之一。這就需要大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施管理。為此，一是要大力發(fā)展基層政府面向社區(qū)的公共服務(wù)，著力保障民生，增加公共服務(wù)項(xiàng)目，提升公共服務(wù)水平，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。二是要大力發(fā)展群眾性互助和社區(qū)志愿服務(wù)，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能，解決社區(qū)成員的多元化需求。三是要大力發(fā)展便民利民的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，方便群眾生活，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院研究員）