張 瞳

（中國海洋大學社會科學部 青島市 266003 ）

我國是一個海洋災(zāi)害頻發(fā)的國家，由于我國海岸線綿長，沿海人口眾多，社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，因此重大海洋災(zāi)害每年都會給我國帶來大量的人員和財產(chǎn)損失?！?013年中國海洋災(zāi)害公報》中指出：“2013年，我國海洋災(zāi)害以風暴潮、海浪、海冰和赤潮災(zāi)害為主，綠潮、海岸侵蝕、海水入侵與土壤鹽漬化、咸潮入侵等災(zāi)害也均有不同程度發(fā)生。各類海洋災(zāi)害造成直接經(jīng)濟損失163.48 億元，死亡（含失蹤）121 人?！盵1]

為了應(yīng)對頻發(fā)的海洋災(zāi)害，新中國建國初期，我國就建立了以中央政府統(tǒng)攬一切應(yīng)災(zāi)的工作為特點的應(yīng)對海洋災(zāi)害的體制。這種體制在一定的歷史時期、經(jīng)濟條件下發(fā)揮了巨大的作用，但是隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，特別是改革開放以來，隨著極“左”的錯誤思想被糾正，我國的應(yīng)災(zāi)體制不斷變化，越來越呈現(xiàn)出“集權(quán)”與“分權(quán)”相結(jié)合，政府力量與非政府力量相互協(xié)調(diào)、共同應(yīng)災(zāi)的特點。

1 改革開放以來，我國應(yīng)對海洋災(zāi)害的政府體制變遷

1.1 逐步建立中央政府領(lǐng)導下的災(zāi)害分級管理體制

我國改革開放以前的應(yīng)災(zāi)體制是中央政府統(tǒng)攬一切具體工作，雖然有利于權(quán)力的集中統(tǒng)一，在特殊的歷史時期起到了積極的作用，但卻使得應(yīng)災(zāi)工作中的一些具體政策缺乏規(guī)范性，不利于發(fā)揮地方政府的主動性和積極性，不利于應(yīng)災(zāi)工作的靈活開展，還給中央政府背上了沉重的財政包袱。

改革開放后，我國逐漸改變了過去中央政府統(tǒng)攬一切工作的應(yīng)災(zāi)體制。1983年開始，民政部與財政部開始在全國推行救災(zāi)經(jīng)費包干制度，首批是在甘肅、寧夏、西藏、新疆、青海、貴州6省（自治區(qū)）進行試點，隨后推廣到全國，救災(zāi)經(jīng)費包干制度就是指中央直接把救災(zāi)款項包給?。▍^(qū)），由?。▍^(qū)）直接掌握和安排。

救災(zāi)經(jīng)費包干制度在一定程度上調(diào)動了地方政府救災(zāi)的積極性，但是中央政府統(tǒng)攬一切的應(yīng)災(zāi)制度并沒有得到根本改革，隨著改革開放的不斷深化，原有的應(yīng)災(zāi)體制已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展。1996年，國家民政部召開全國民政廳（局）長會議，強調(diào)要深化救災(zāi)工作的分級管理體制改革。伴隨著應(yīng)災(zāi)體制的改革，在應(yīng)災(zāi)工作中，逐漸形成了“中央政府統(tǒng)攬全局，總體指揮，地方各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導，各有關(guān)職能部門分工負責”的新體制。中央政府的職能由處理一切具體工作變?yōu)橹饕撠熝芯恐贫▏覝p災(zāi)工作的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)開展重大減災(zāi)活動，指導地方開展減災(zāi)工作，推進減災(zāi)國際交流與合作，組織、協(xié)調(diào)全國抗災(zāi)救災(zāi)工作，負責災(zāi)害管理的協(xié)調(diào)和組織工作[2]。而具體的應(yīng)災(zāi)工作，則主要由地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導，各職能部門分工負責。

以2008年的青島滸苔災(zāi)害為例，2008年，青島附近海域爆發(fā)大規(guī)模滸苔災(zāi)害，在青島市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，包括海洋、漁業(yè)、海事、氣象、環(huán)保、科技等部門在內(nèi)的多個部門共同開展對滸苔的打撈、堵截、檢測、研究等工作，同時，交通、新聞宣傳等部門也參與進來，負責調(diào)劑運力、輿論引導等工作，各部門通力合作，最終完成了滸苔的清理工作，保證了2008年奧帆賽的順利進行。這次的滸苔災(zāi)害應(yīng)對工作，就充分體現(xiàn)了具體應(yīng)災(zāi)工作由地方政府主導、各職能部門分工負責這一特點。

1.2 重視減災(zāi)工作

“減災(zāi)”的概念主要出現(xiàn)在1989年“中國國際減災(zāi)十年委員會”成立以后。主要包括兩個方面的含義，第一是減少自然災(zāi)害，第二是減輕自然災(zāi)害帶來的損害[3]。“中國國際減災(zāi)十年委員會”成立后又經(jīng)歷過兩次改名，2005年，“中國國際減災(zāi)十年委員會”更名為“國家減災(zāi)委員會”，國家減災(zāi)委員會是在國務(wù)院領(lǐng)導下的部級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責研究制定國家減災(zāi)工作方針、政策和規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)開展重大減災(zāi)活動，指導地方開展減災(zāi)工作，推進減災(zāi)國際交流與合作[4]。同時，經(jīng)國務(wù)院同意，國家減災(zāi)委員會還成立了國家減災(zāi)委國家委員會。

“國家減災(zāi)委員會”等機構(gòu)的設(shè)立，為更有效地應(yīng)對海洋災(zāi)害，減少海洋災(zāi)害所帶來的損失奠定了基礎(chǔ)。

減災(zāi)工作既包括建設(shè)堤壩等防災(zāi)設(shè)施的工程性建設(shè)也包括建立災(zāi)害預警機制等的非工程性建設(shè)。在工程性建設(shè)方面，改革開放以來，各沿海省、自治區(qū)、直轄市都斥巨資修建或重建海堤，比如天津市籌集資金將已經(jīng)存在百余年的、保護各個特定目標的、分散的防潮海擋連接成一個總長350 km 的整體防潮海堤，把天津市海岸防御風暴潮的能力提高到能防御25年到50年一遇的風暴潮位的標準。建成后的海堤不但防御了若干次嚴重的溫帶風暴潮，而且成功地防御了1997年第11 號特大臺風風暴潮對天津地區(qū)的襲擊。[5]在非工程性建設(shè)方面，我國海洋環(huán)境預報工作自20 世紀60年代開始起步，1965年我國組建國家海洋環(huán)境預報中心，1966年，該中心開始發(fā)布我國海區(qū)天氣預報。進入80年代后，我國在風暴潮、赤潮、災(zāi)害性海浪、海冰等主要海洋災(zāi)害的監(jiān)視、監(jiān)測、調(diào)查研究、分析預報及警報技術(shù)系統(tǒng)的建設(shè)方面都做了許多工作，并建立了“一個網(wǎng)絡(luò)三個系統(tǒng)（海洋監(jiān)測監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)、海洋管理系統(tǒng)、海洋資料服務(wù)系統(tǒng)和海洋環(huán)境預報系統(tǒng)）”[6]。

1.3 加強應(yīng)對海洋災(zāi)害的法制化建設(shè)

改革開放后，我國十分重視應(yīng)對各類自然災(zāi)害的法制化建設(shè)，法制化建設(shè)不斷進步，法律體系不斷完善。

在防災(zāi)減災(zāi)方面，我國先后頒布了包括《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《氣象法》、《安全生產(chǎn)法》在內(nèi)的30 多部法律法規(guī)，其中《氣象法》第二十七條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當加強氣象災(zāi)害監(jiān)測、預警系統(tǒng)建設(shè)，組織有關(guān)部門編制氣象災(zāi)害防御規(guī)劃，并采取有效措施，提高防御氣象災(zāi)害的能力。有關(guān)組織和個人應(yīng)當服從人民政府的指揮和安排，做好氣象災(zāi)害防御工作?！?/p>

在災(zāi)害救助方面，我國于1999年頒布了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，為救災(zāi)捐助工作提供了法律基礎(chǔ)。2005年，國務(wù)院頒布實施了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預案》，規(guī)定了每當重大自然災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)區(qū)政府應(yīng)在第一時間啟動應(yīng)急響應(yīng)。在災(zāi)害救助方面，相應(yīng)部門還制定了一些部門規(guī)章，如《救災(zāi)捐贈管理辦法》、《社會捐助管理辦法》等。

在突發(fā)事件應(yīng)對方面，國務(wù)院于2006年發(fā)布并實施了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》，明確提出了應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的6 條工作原則，是指導應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。隨后，我國于2007年頒布并實施了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，規(guī)范了包括突發(fā)自然災(zāi)害在內(nèi)的各類突發(fā)事件的應(yīng)對工作。

2 改革開放以來我國應(yīng)對海洋災(zāi)害體制的社會化改革

2.1 應(yīng)災(zāi)社會力量的發(fā)展

非政府組織、企業(yè)、各種志愿組織和社區(qū)組織共同組成了我國應(yīng)對海洋災(zāi)害體制中的社會力量，非政府組織是其中的主要部分。

改革開放以前，由于受意識形態(tài)的影響，我國非政府組織的發(fā)展受到抑制。改革開放后，政策的變化催生出了大量的非政府組織，以至于政府管理十分混亂。1988年以后，隨著《基金會管理辦法》和《社會團體登記管理條例》的相繼頒布和實施，使得社會團體和基金會等非政府組織的管理再度正規(guī)化。進入90年代以后，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦M織的發(fā)展提供了寬廣的空間[7]。非政府組織的數(shù)量不斷增加，這點從民政部2008年發(fā)布的《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中就可看出。（圖1）

非政府組織的發(fā)展為其參與到應(yīng)災(zāi)工作中提供了組織基礎(chǔ)，隨著我國應(yīng)對海洋災(zāi)害的體制不斷變革，社會力量起到了越來越重要的作用。以青島市紅十字會和臺州市減災(zāi)委員會為例，青島市紅十字會印發(fā)的《青島市紅十字會自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件應(yīng)急預案（試行）》中就規(guī)定：“當青島市政府啟動《青島市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》或中國紅十字會總會啟動應(yīng)急預案時，本預案隨即啟動。”而根據(jù)臺州市人民政府辦公室印發(fā)的《臺州市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預案》可以看出，臺州市減災(zāi)委員會的組成成員中，就包括市紅十字會和市保險行業(yè)協(xié)會的負責人。

2.2 救災(zāi)捐贈社會化

改革開放以來，中國應(yīng)對海洋災(zāi)害體制不斷變化的過程同時也是救災(zāi)捐贈社會化的過程。1994年，第十次全國民政會議指出：“實踐證明，只有依靠群眾，動員、組織社會各方面的力量，走社會化道路，民政事業(yè)的發(fā)展才有廣闊的天地”[8]。這次會議為救災(zāi)捐贈社會化改革奠定了基礎(chǔ)，之后我國救災(zāi)捐贈社會化改革不斷深化。

（資料來源民政部網(wǎng)站—2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報）

2000年后，由“政府推動、民間運作、社會參與、各方協(xié)作”的救災(zāi)捐贈社會化運行機制逐步形成[9]，民間組織開始在救災(zāi)捐助工作中發(fā)揮越來越重要的作用。2005年9月1日14 時39分，臺風“泰利”登陸福建省莆田市。受“泰利”風暴潮影響，福建省、浙江省共損失37.56億元，死亡4 人[10]。災(zāi)害發(fā)生之初，中國紅十字會總會就果斷采取緊急措施，緊急調(diào)撥了價值40余萬元人民幣的救災(zāi)物資運往災(zāi)區(qū)，各受災(zāi)省份的紅十字會也迅速行動，在第一時間到達災(zāi)區(qū)，慰問災(zāi)民，分發(fā)救災(zāi)物資。同時，還派出了大批的醫(yī)療救援小組，救助傷員，開展災(zāi)后防疫工作[11]。

2.3 經(jīng)常性社會捐助工作的開展

捐助活動是指在政府的指導下，由各類社會組織（包括單位、社團和社區(qū)等）組織實施的為貧困群體無償捐助物品或資金的活動[12]。1995年,江澤民在考察陜、甘兩省災(zāi)區(qū)時提出“要把募捐活動作為一項經(jīng)常性工作”。至此，“經(jīng)常性社會捐助”的概念被提出。根據(jù)這一理念，1996年，民政部、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組發(fā)布《關(guān)于在大中城市開展經(jīng)常性捐助活動支援災(zāi)區(qū)、貧困地區(qū)的意見》，對經(jīng)常性社會捐助工作做了幾點具體說明，標志著臨時性救災(zāi)募捐向經(jīng)常性社會捐助轉(zhuǎn)變的開始。

隨后，2001年，民政部下發(fā)了《關(guān)于進一步開展經(jīng)常性社會捐助活動的意見》，進一步規(guī)范經(jīng)常性社會捐助工作。2003年我國已建立經(jīng)常性社會捐助工作點2 萬多個，2002年全國共接收捐款12 億元人民幣，接收衣被2.2 億件，其他捐贈物資折款1.93 億元，使2798 萬困難群眾受益[13]。

2004年以后，民政部相繼下發(fā)了《關(guān)于加快建立完善經(jīng)常性社會捐助制度的通知》、《關(guān)于支持慈善事業(yè)發(fā)展扎實做好今年“捐助月”工作的通知》等文件，最終，于2006年，根據(jù)黨中央和國務(wù)院的指示，“經(jīng)常性社會捐助”作為一項制度被確定下來。

3 未來我國應(yīng)對海洋災(zāi)害體制改革的前景展望

3.1 完善應(yīng)災(zāi)法律體系

改革開放以后，我國在應(yīng)對自然災(zāi)害的法制化建設(shè)方面取得了很大的成績，分別在防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)害救助、突發(fā)事件應(yīng)對等方面出臺了多部法律，完善了應(yīng)災(zāi)法律體系。

但是，我國專門應(yīng)對海洋災(zāi)害的法律法規(guī)還十分欠缺，法律體系不健全，影響了海洋災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)害救助等工作。在政協(xié)十一屆全國委員會常委會第十四次會議上，臺盟中央就建議：“把提高我國海洋災(zāi)害觀測預報預警水平、提高海洋災(zāi)害提前防御能力納入立法工作范疇[14]?！币虼?，在未來我國應(yīng)對海洋災(zāi)害體制改革過程中，應(yīng)注意制定專門的應(yīng)對海洋災(zāi)害的法律法規(guī)和部門規(guī)章，以規(guī)范我國應(yīng)對海洋災(zāi)害的工作，提高我國的海洋災(zāi)害應(yīng)對能力，減小海洋災(zāi)害所帶來的損失。

3.2 進一步推進我國應(yīng)對海洋災(zāi)害體制的社會化改革

在改革開放以來的30 多年里，我國在應(yīng)對海洋災(zāi)害方面逐漸改變了過去政府統(tǒng)攬一切工作的局面，越來越多的非政府組織、企業(yè)、社會組織等民間力量參與到應(yīng)對海洋災(zāi)害的工作中，增加了應(yīng)災(zāi)工作的靈活性，提高了工作效率，拓寬了工作渠道。

然而，我國目前應(yīng)對海洋災(zāi)害體制的社會化程度依舊不高，政府權(quán)力過于集中，社會力量在應(yīng)對海洋災(zāi)害的工作中的作用主要體現(xiàn)在災(zāi)害救助方面，而在防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后恢復階段的作用不明顯，導致了民間所蘊含的應(yīng)對海洋災(zāi)害方面的潛能沒有得到完全發(fā)揮。

因此，在今后我國應(yīng)對海洋災(zāi)害體制的改革過程中，應(yīng)重視推進社會化改革，制定更多相應(yīng)的法律法規(guī)和部門規(guī)章；更好地發(fā)揮政府動員作用，建立政府與民間力量相互協(xié)作的應(yīng)對海洋災(zāi)害的體系；激發(fā)非政府組織、企業(yè)等機構(gòu)的潛能，使之在防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后恢復等階段也發(fā)揮應(yīng)有的作用，以此來更加高效全面地應(yīng)對海洋災(zāi)害。

3.3 提高公民應(yīng)對海洋災(zāi)害的能力

普通公民是海洋災(zāi)害發(fā)生時最主要的受害者，根據(jù)《2013年海洋災(zāi)害公報》，2013年受海洋災(zāi)害影響的省份（直轄市）有10 個，其中死亡（失蹤）人數(shù)達到121 人。造成巨大損失的一個很重要的原因是，災(zāi)害發(fā)生時，大多數(shù)人只是被動依靠政府和非政府組織的救援，公民自身的應(yīng)災(zāi)能力不足。

因此，在今后我國應(yīng)對海洋災(zāi)害體制的改革過程中，應(yīng)重視提高公民自身的應(yīng)對海洋災(zāi)害的能力，加大宣傳教育力度，在基層社區(qū)中普及應(yīng)對海洋災(zāi)害的相關(guān)知識，增強公民應(yīng)對海洋災(zāi)害的理念，以減小海洋災(zāi)害發(fā)生時的損失，最大限度地保障公民的生命和財產(chǎn)利益。

4 結(jié) 語

綜上所述，改革開放以來我國應(yīng)對海洋災(zāi)害的體制變遷的特點總結(jié)起來就是：中央政府簡政放權(quán)，社會化趨勢逐漸明顯，應(yīng)災(zāi)工作規(guī)范化、制度化、法制化建設(shè)逐步完善。

盡管我國在應(yīng)對海洋災(zāi)害體制的改革中取得了很大的成績，應(yīng)災(zāi)工作朝著更加高效、全面、公平、靈活的方向發(fā)展，但是我國頻發(fā)的海洋災(zāi)害的基本狀況還是給我國的應(yīng)災(zāi)工作以不小的挑戰(zhàn)，應(yīng)對海洋災(zāi)害體制的改革工作依舊需要不斷深入推進，應(yīng)災(zāi)工作任重而道遠。

[1] 國家海洋局.2013年海洋災(zāi)害公報[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyzhgb/2013nzghyzhgb/201403/t20140314_3090 0.html

[2] 王振耀.中國自然災(zāi)害與對策[J].中國減災(zāi)，2004，（13）：41-42.

[3] 蔣紀偉.1978年以來中國救災(zāi)減災(zāi)工作研究[D].北京：中共中央黨校，2009.

[4] 佚名.紀念改革開放30年特別專題 減災(zāi)救災(zāi)30年[J].中國減災(zāi)，2008，（6）：4-27.

[5] 于保華,李宜良，姜麗.21 世紀中國城市海洋災(zāi)害防御戰(zhàn)略研究[J].華南地震.2006，26（1）：67-75.

[6] 莫知.監(jiān)測和預警，一個都不能少——我國海洋災(zāi)害防御格局[J].海洋世界，2009，（6）：26-30.

[7] 翁予謙.非政府組織參與災(zāi)害救助研究—以汶川大地震為例[D].上海：上海交通大學，2011.

[8] 民政部法制辦公室.《民政工作文件選編》（1994）[M].北京：中國社會出版社1995.

[9] 韓穎.1978年以來中國救災(zāi)捐助研究[D].北京：中共中央黨校，2011.

[10] 國家海洋局.2005年海洋災(zāi)害公報[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyzhgb/2005nzghyzhgb/201212/t20121207_2115 55.html.

[11] 佚名.中海油向中國紅十字會捐贈200 萬元救助臺風災(zāi)區(qū).[EB/OL].http://www.jmnews.com.cn/c/2005/09/09/19/c_709152.shtml.

[12] 徐富海.經(jīng)常性社會捐助工作呼喚新規(guī)則[J].中國減災(zāi).2004，（10）：7-8.

[13] 佚名.我國將進一步完善經(jīng)常性社會捐助制度[EB/OL]..http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-02/18/content_734301.htm.

[14] 佚名.立法提高海洋災(zāi)害防御力[EB/OL].http://news.cntv.cn/20110625/108275.shtml.