王歡

2014年9月以來，阿富汗政治局勢快速出現(xiàn)一些新變化，總體上有利于阿政治秩序建設(shè)。首先，行政權(quán)力交接順利實現(xiàn)，阿什拉夫·加尼和阿卜杜拉·阿卜杜拉于9月29日分別就任總統(tǒng)和政府長官，根據(jù)協(xié)議組建團結(jié)政府;其次，阿新政府于9月30日與美國及北約分別簽署《雙邊安全協(xié)定》和《駐軍地位協(xié)定》，確定2014年底之后美國及其北約盟國在阿保留部分駐軍的條約基礎(chǔ);再次，中國在雙邊和多邊舞臺上對阿全面建設(shè)支持力度顯著加大，在加尼總統(tǒng)10月底訪華時確定多項對阿支持與雙邊合作事宜，并順利承辦伊斯坦布爾進程第四次外長會議;又次，阿富汗省議會選舉結(jié)果于10月25日正式公布，既是省級政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵步驟，也給2015年國會選舉奠定基礎(chǔ);最后，加尼總統(tǒng)11月中旬訪問巴基斯坦，著力改善和這個長期深度卷入阿內(nèi)政的鄰邦的關(guān)系。

但隨著美國及其北約盟友正式結(jié)束戰(zhàn)斗任務(wù)，美軍計劃分階段在2016年底之前撤出9800人的剩余部隊，不少人擔(dān)心阿現(xiàn)行政治秩序在未來崩潰。作為連接?xùn)|亞、中亞、中東和南亞的戰(zhàn)略節(jié)點以及歷史上大國博弈的緩沖帶或代理人戰(zhàn)場，阿能否形成在相當程度上被國內(nèi)外主要溫和政治力量接受的可持續(xù)的政治秩序，對本地區(qū)乃至全球政治穩(wěn)定具有重要意義。而阿未來政治秩序建設(shè)受到國際和國內(nèi)諸多條件的限制，其中國內(nèi)約束條件至少表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、社會文化和地理環(huán)境等四個方面。

影響阿富汗政治秩序建設(shè)

的國內(nèi)政治條件

首先，阿已經(jīng)存在一個在相當程度上得到接受的政治秩序框架。阿現(xiàn)行政治秩序框架是在2002年波恩協(xié)議基礎(chǔ)上形成的單一制憲政民主體制，受到美國及其盟友的鼎力支持，得到國際組織和主權(quán)國家的廣泛承認，并在相當程度上被國內(nèi)公眾認可。根據(jù)阿富汗獨立選舉委員會統(tǒng)計，在2014年首輪和次輪總統(tǒng)選舉中，有效投票數(shù)分別超過估測選民總數(shù)的50%和60%，顯示了公眾對現(xiàn)行政治框架的接受程度。阿富汗社會經(jīng)濟和輿論調(diào)查中心（ACSOR）于2014年3月中旬在全國隨機抽樣進行了一項民意調(diào)查，2643名18歲以上（含）受訪者中，?82%表示對下任總統(tǒng)能成功團結(jié)全國有一定信心，70%以上表示無論自己支持哪位候選人，都愿意接受阿卜杜拉或者加尼當選總統(tǒng)。[1]盡管存在一些反對現(xiàn)行政治秩序框架的政治力量，也存在不少對現(xiàn)行政治框架的嚴厲批評，但是多數(shù)政治派別和多數(shù)民眾基本接受了現(xiàn)行政治體制，建設(shè)新秩序的高昂再協(xié)調(diào)成本使得在現(xiàn)行框架內(nèi)進行漸進改革更有吸引力，阿傳統(tǒng)政治中的會議協(xié)商等習(xí)俗也有利于漸進改革。加尼和阿卜杜拉兩大陣營協(xié)議設(shè)立政府長官職位，通過創(chuàng)造性的權(quán)力分享機制協(xié)調(diào)兩支政治力量，就是一次有益的嘗試。

其次，仍然存在具有相當實力的政治派別不承認現(xiàn)行政治秩序。當前秩序的政治基石，源于以塔吉克人為核心的北方聯(lián)盟軍事集團和普什圖人為主的歐美歸國者政治集團之間的聯(lián)盟，吸納了一部分從巴基斯坦和伊朗等周邊國家返回的政治精英，經(jīng)過十余年演變吸納了更多國內(nèi)力量。但是，一部分具有相當實力的政治派別一直被排除在現(xiàn)行政治體制之外，其中阿富汗塔利班（阿塔）不僅有高效的政治組織和數(shù)千人的核心軍事力量，而且在所控制區(qū)域進行社會治理，在阿東部和南部具有比較深厚的社會基礎(chǔ)和大量“相機而動的游擊隊員”。此外還存在哈卡尼網(wǎng)絡(luò)、烏茲別克伊斯蘭運動、基地組織以及一些更小的反對現(xiàn)有政治秩序的派別。這些反對力量和美國及其盟友以及阿政府武裝力量之間歷經(jīng)13年戰(zhàn)爭而沒有被擊垮，2014年夏季以來阿塔武裝還在多地用兵，不少人甚至認為阿塔正在走強。另一方面，阿塔在缺乏足夠資源和喪失了全國相當多數(shù)人口信心的情況下，基本不可能再次掌握全國政權(quán)，取得重大軍事勝利的能力也有限，這為阿塔通過政治方式融入當前政治秩序提供了可能。[2]在卡爾扎伊總統(tǒng)執(zhí)政期間，不僅阿政府和阿塔之間幾經(jīng)談判，美國也與阿塔代表進行過直接談判，但是沒有達成和解協(xié)議。阿明·塔爾齊等人指出，阿塔在政治取向上存在兩個派別，一派是國族主義派，受到巴基斯坦軍方尤其是三軍情報部的長期影響，主要關(guān)注阿內(nèi)部政治前景;另一派是國際主義派，認為伊斯蘭沒有國界，主要關(guān)心伊斯蘭世界的擴展，主要受到來自沙特阿拉伯的影響，被不少人稱為新塔利班。國族主義派領(lǐng)導(dǎo)者參與阿富汗政治和解進程，近年來力量增長明顯的國際主義派不會輕易與世俗政權(quán)妥協(xié)，使國內(nèi)政治和解的難度加大。

再次，阿政權(quán)建設(shè)還在過程當中，任務(wù)依然艱巨。一方面，阿安全力量建設(shè)成果與問題都很突出。國家安全局擁有約三萬名成員，主要由美國中央情報局訓(xùn)練而成，是三大安全力量中最成熟的一支。國民軍2014年第三季度約有20.3萬現(xiàn)役軍人和文職人員，已經(jīng)從美軍及其北約盟友手中全面接手作戰(zhàn)任務(wù)，在作戰(zhàn)和維護治安方面表現(xiàn)良好，被普遍認為超出預(yù)期。但不少人認為國民軍當前仍然缺乏共同的身份認同，沒有形成真正的國家軍隊，如果遇到嚴重財政困難或者嚴重政治分歧，這支全志愿高薪隊伍不一定能夠避免分裂并保持政治中立。警察隊伍2014年第三季度擁有約15.3萬國家警察和約2.9萬地方警察，其訓(xùn)練狀況、情報能力以及報酬待遇和軍隊差距非常大，在職業(yè)化和政治控制方面也存在較大問題。以國家警察中的邊境警察為例，西部邊境警察職業(yè)化程度較高，阿富汗與伊朗邊境運行良好;南部和東南部邊境警察受地方勢力影響顯著，阿富汗與巴基斯坦邊境問題突出。另一方面，阿政府社會治理能力有待進一步加強。一是治安管理能力有待加強。不少地區(qū)刑事犯罪猖獗，嚴重影響人身安全，有些地區(qū)極端勢力定向威脅親政府人員，也有些地區(qū)的警察隊伍本身就是當?shù)貜娙耸种袨榉亲鞔醯墓ぞ摺６巧鐣?wù)能力在顯著進步基礎(chǔ)上有待進一步加強。2001年以來，阿政府與眾多非政府組織一起，在教育和公共醫(yī)療等領(lǐng)域提供了前所未有的公共服務(wù)，甚至拓展到不少偏遠地區(qū)。但這些社會服務(wù)的系統(tǒng)性和持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。三是政府自身建設(shè)需要增強。阿政府腐敗問題非常嚴重，被透明國際列為嚴重腐敗國家，也在多次民意調(diào)查中飽受公眾詬病。阿公職人員尤其是地方公職人員處理公務(wù)的能力也有待提高。

影響阿富汗政治秩序建設(shè)

的國內(nèi)經(jīng)濟條件

首先，阿缺乏可靠的國民經(jīng)濟支柱。一方面，阿經(jīng)濟嚴重依賴巨額外援和外來軍事開支等外在因素的支撐，缺乏可靠的國民經(jīng)濟支柱。世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003—2012年阿年均GDP增長率高達9.4%，這主要是受巨額外來援助下經(jīng)濟重建和軍事開支的刺激，隨著外援增幅減小和投資者對安全前景的擔(dān)憂，2013年（測算值）和2014年（預(yù)計值）阿經(jīng)濟增長率分別降至3.7%和1.5%。[3]阿未來經(jīng)濟增長依然有賴于國際社會能夠提供所承諾的援助，如果外來援助減少，阿經(jīng)濟也會相應(yīng)受損，甚至出現(xiàn)大幅衰退。阿人均GDP不足700美元且經(jīng)濟增長前景不容樂觀，這給現(xiàn)行民主體制的鞏固帶來極大挑戰(zhàn)。另一方面，毒品經(jīng)濟嚴重影響阿國內(nèi)政治經(jīng)濟生活。2013年阿GDP不含毒品經(jīng)濟為207.2億現(xiàn)值美元，而根據(jù)聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室《2014年世界毒品報告》，阿鴉片產(chǎn)地價格和出口價值分別為9.5億美元和31億美元，相當于GDP的4%和15%。毒品經(jīng)濟不僅造成相當嚴重的安全和腐敗問題，而且?guī)砗诮鹫物L(fēng)險，給阿未來政治秩序建設(shè)造成巨大的經(jīng)濟和政治隱患。毒品經(jīng)濟對阿社會直接涉及面也非常廣泛，以種植為例，2013年鴉片種植面積增加至20.9萬公頃、產(chǎn)量5500噸，分別約占全球鴉片種植面積（約29.7萬公頃）和產(chǎn)量（6883噸）的70%和80%，打擊毒品經(jīng)濟的任務(wù)非常艱巨。

其次，阿經(jīng)濟資源配置存在扭曲問題。第一方面，阿經(jīng)濟資源在不同產(chǎn)業(yè)之間的配置嚴重扭曲。由于掌握豐富資金的外來機構(gòu)和人員所帶動的服務(wù)需求旺盛，導(dǎo)致阿富汗服務(wù)業(yè)投入和產(chǎn)出畸高;由于安全保障不足，礦業(yè)和能源等需要長線投資的產(chǎn)業(yè)投入嚴重不足;由于美國基于國內(nèi)法律限制不愿支持阿棉花產(chǎn)業(yè)，使得阿農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部投入比例不當，影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益。第二方面，外來投入在各地區(qū)和各社會集團之間不平衡，導(dǎo)致經(jīng)濟資源以及相應(yīng)的政治資源在各地區(qū)和各社會集團之間不平衡，城鄉(xiāng)差距人為拉大，大量資金流入精英階層手中，貧富更為懸殊。精英階層對未來政治局勢的疑慮可能帶來相當大的資金外逃風(fēng)險。第三方面，阿擁有調(diào)節(jié)經(jīng)濟資源配置的有利條件。阿在蘇聯(lián)入侵之前是農(nóng)業(yè)出口國，其優(yōu)質(zhì)蔬菜和水果風(fēng)行南亞市場，畜產(chǎn)品也具有相當競爭力，西南各省適于棉花種植，對農(nóng)民的經(jīng)濟價值基本可以取代鴉片種植。阿擁有比較豐富的礦產(chǎn)和油氣儲量，并可以作為連接?xùn)|亞、中亞、中東和南亞的戰(zhàn)略節(jié)點，提供南北以及東西貿(mào)易走廊。但是實現(xiàn)這些潛在利益需要安全保障和較長的開發(fā)時間，需要相當長時期的國際持續(xù)援助。

再次，阿政府自身財政能力嚴重不足。阿是世界上政府財政收入占GDP比例最低的國家之一，其中2006至2013年，政府年均財政收入占GDP的9%，而低收入國家的同期比例約為21%。阿2013財政年度財政總收入只有19.4億美元，比預(yù)期目標低5%，而同期政府預(yù)算開支為54億美元，大部分政府開支依賴外援。2014財政年度形勢更為嚴峻，前八個月財政月度收入比預(yù)期目標低26%。[4]阿歷史上所有能夠掌握權(quán)力的人都從外界獲取資金。根據(jù)2012年《東京相互問責(zé)框架》，如果阿政府能履行國家建設(shè)中的相應(yīng)責(zé)任，其發(fā)展伙伴將在2014年之后的轉(zhuǎn)型十年期間繼續(xù)向阿提供財政支持。但是很多專家認為，阿十年之內(nèi)形成足以自立的經(jīng)濟基礎(chǔ)和稅收能力的前景微茫。

影響阿富汗政治秩序建設(shè)

的國內(nèi)社會文化條件

首先，阿社會存在相當程度的族群分野。根據(jù)美國中央情報局估算，?2014年7月阿人口約為3182萬，其中普什圖人占42%，塔吉克人占27%，哈扎拉人和烏茲別克人各占9%，其他族群人口均在5%以下。上述主要族群之間政治上存在相當程度的割裂，在本次政權(quán)交接之前，被廣泛認為具有全國性跨族群特征的政治力量只有時任總統(tǒng)卡爾扎伊及其卡爾扎伊網(wǎng)絡(luò)。各族群內(nèi)部也不同程度在政治上存在較深的部落和地域分野。普什圖人內(nèi)部分野尤其顯著，比如前坎大哈省長、前楠格哈爾省省長古爾·阿迦·謝爾扎伊、教育部長法魯克·瓦爾達克、前商務(wù)部長安瓦爾·阿哈迪等所代表的都是不同的普什圖人政治派別，其中謝爾扎伊家族是卡爾扎伊家族在其家鄉(xiāng)坎大哈省的主要競爭對手。人口數(shù)量居于第二位的塔吉克人當中，巴爾赫省省長阿塔·穆罕默德·努爾具有強有力的政治基礎(chǔ)，控制北方邊警部隊，水和能源部部長伊斯梅爾·汗在阿富汗西部有很大影響力，同時存在一些比較松散的地區(qū)政治聯(lián)盟。屬于什葉派的哈扎拉人是政治上最團結(jié)的族群，內(nèi)部政治競爭主要在前副總統(tǒng)卡里姆·哈利利和新任政府副長官穆罕默德·莫哈奇克之間展開。烏茲別克人中的頭號強人是新任副總統(tǒng)阿卜杜勒·拉希德·杜斯塔姆，內(nèi)部團結(jié)程度比較高，但是有一些較為年輕的烏茲別克人集團在挑戰(zhàn)杜斯塔姆的主導(dǎo)地位。阿口頭協(xié)商傳統(tǒng)濃重，各族群和各部落之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，敵友關(guān)系處于不斷地變化當中。前內(nèi)政部長阿里·艾哈邁德·賈拉利甚至認為，三十多年戰(zhàn)爭使得阿實際上形成一個原子化的個人社會，部落等身份只是個人賴以生存的理性選擇而沒有真正的忠誠可言。

其次，阿面臨劇烈的人口結(jié)構(gòu)變動。第一方面，阿政治精英層預(yù)計將在十年內(nèi)出現(xiàn)大幅度代際更迭。當前阿政治精英特別是各政治勢力的政治強人當中，許多人經(jīng)歷了長期戰(zhàn)亂，身體狀況不佳，十年之內(nèi)將有不少人不會再在政治舞臺上發(fā)揮作用。年輕政治精英很難像老一代政治強人那樣，有機會在長期危機環(huán)境中積累領(lǐng)導(dǎo)聲望，獲得政治服從的合法性來源將發(fā)生重大變化，不同政治勢力內(nèi)部將面臨巨大的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)競爭，從而對阿未來政治形成巨大影響。第二方面，普通公眾代際更迭劇烈，年輕人與長輩之間世界觀差異明顯。阿2013年人口中位數(shù)為16.6歲，20歲以下人口占總?cè)丝诒戎氐?0%以上，是世界上人口最年輕的國家之一，多數(shù)人口沒有經(jīng)歷過20世紀80年代和90年代的殘酷內(nèi)戰(zhàn)，卻受到來自廣播和電視的大量外來信息影響。而且盡管阿互聯(lián)網(wǎng)普及率2014年年中還只有7.7%，但其手機用戶卻在2013年即已達到兩千萬，使得人際之間信息和觀念傳播非常便捷。大量年輕人口將成為具有政治參與資格的成年公民，對未來政治秩序建設(shè)形成重大影響。第三方面，阿經(jīng)歷了人為推動的急劇城市化進程，城市人口比例虛高將給未來政治秩序建設(shè)帶來重大挑戰(zhàn)。2002年以來，大量外來援助提供的社會服務(wù)主要集中在城市地區(qū)，外來機構(gòu)及人員消費帶來的工作機會也主要集中在城市地區(qū)，而且主要城市的安全狀況也相對更有保障，大量農(nóng)村人口為此涌入城市。此外，由于西方資金涌入而形成的公民社會以及渴望社會發(fā)展的年輕一代，也高度集中在大城市當中。隨著外來援助減少，外來機構(gòu)及人員消費減少，主要城市很難繼續(xù)為虛高的城市人口提供所需的社會服務(wù)和工作機會，將面臨多方面困難，而公民社會組織的政治經(jīng)濟預(yù)期也將面對嚴重現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

再次，阿文化傳統(tǒng)對阿未來國家治理將有強烈影響。第一方面，阿各族群之間盡管存在諸多差異，但是在思想觀念上都把阿作為祖國看待，不存在能夠威脅國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的民族分離意識。第二方面，不同族群對層級制治理結(jié)構(gòu)的文化接受程度差異明顯。北方塔吉克人和烏茲別克人歷史上存在相當?shù)膶蛹壷浦卫韨鹘y(tǒng)，而普什圖人部落關(guān)系在整體上更為平等，難以接受層級制治理方式。其中東部普什圖人平等觀念更強，更難形成權(quán)威和治理秩序，以至于造成一種歷史現(xiàn)象和社會認識，即東部普什圖人歷來是抗擊外來侵略者的主力，而最終來自坎大哈省的西部普什圖人卻成為統(tǒng)治者。這種文化傳統(tǒng)差異將對阿現(xiàn)代國家治理的地區(qū)差異形成巨大影響。[5]第三方面，中央政府不干預(yù)地方社會生活是一種根深蒂固的認識。歷史上，除20世紀20年代和80年代不成功的中央政府努力之外，阿政府很少滲入地方社會生活，地方事務(wù)基本上由地方勢力決定。阿當前的單一制政府結(jié)構(gòu)和政府提供公共服務(wù)的現(xiàn)代治理方式給傳統(tǒng)認識帶來雙重沖擊，傳統(tǒng)觀念和政治現(xiàn)實之間的調(diào)適將長期存在。

影響阿富汗政治秩序建設(shè)

的地理環(huán)境條件

首先，阿尤其是其東部復(fù)雜的地形使得維持全境政治秩序非常困難。阿是個地形復(fù)雜的內(nèi)陸國家，半數(shù)國土海拔在2000米以上，沿東北—西南方向斜亙在國土中央的興都庫什山脈平均海拔高達4500米，在東部更是形成多座7000米以上的山峰，地理環(huán)境尤其復(fù)雜，使得東部地區(qū)在物理上非常難以控制。許多研究人員都認為，阿社會特別是東部普什圖族在歷史上難以形成有效層級控制，其最主要原因之一就是復(fù)雜的地理環(huán)境。多位美軍前高級將領(lǐng)表示，即使在當前技術(shù)條件下，在興都庫什山地區(qū)展開軍事行動也非常困難，其控制成本連發(fā)達國家也難以長期承受，反叛亂戰(zhàn)術(shù)在阿很多地方都難以取得效果。保羅·沃爾福威茨等人認為，如果希望穩(wěn)定阿富汗，就應(yīng)當集中力量穩(wěn)定特定的核心區(qū)域，允許一些邊緣地帶控制較弱，而且能夠容忍越是邊緣控制越弱的情況。

其次，阿復(fù)雜的地理和資源條件要求靈活的中央和地方關(guān)系。阿海拔高度懸殊，形成不同的河流系統(tǒng)、降水條件、溫度差異和交通系統(tǒng)，復(fù)雜的地質(zhì)條件也帶來不同的礦產(chǎn)和能源資源稟賦，這些因素使得地區(qū)間經(jīng)濟生活差異也非常明顯。在地理環(huán)境等因素影響下，阿形成了四個各有其中心地帶的重要經(jīng)濟和文化區(qū)域，包括以喀布爾為重心的東部、以坎大哈為重心的南部、以赫拉特為重心的西部和以馬扎里沙里夫為重心的北部。在這些大區(qū)域之下，又形成大量的經(jīng)濟地理子區(qū)域，產(chǎn)業(yè)差異性明顯，需要靈活的地方經(jīng)濟規(guī)制權(quán)力。[6]

綜上所述，阿富汗未來政治秩序建設(shè)受到其國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會文化和地理環(huán)境等方面約束，存在有利條件，更面臨重大挑戰(zhàn)，需要國內(nèi)外正面力量通力合作。

（本文系中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程“與國際知名智庫交流平臺項目”研究成果，該研究得到了胡佛研究所以及斯坦福大學(xué)社會科學(xué)研究所的支持）

（作者系中國社會科學(xué)院美國研究所副研究員，美國政治研究室副主任）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1]?ACSOR-Surveys.?2014.?“Afghan?Futures?Survey：?Afghanistans?Ethnic，?Regional?Divisions?Produce?a?Dead?Heat?in?its?Presidential?Race，”?http：//www.acsor-surveys.com/research/afghanistans-ethnic-regional-divisions-produce-a-dead-heat-in-its-presidential-race/

[2]?根據(jù)博爾汗·奧斯曼的深度調(diào)查，阿塔9月底對加茲尼省阿杰里斯坦地區(qū)的進攻被嚴重夸大，實際被殺人數(shù)只有十幾名。而且到11月初為止，沒有證據(jù)表明伊斯蘭國勢力存在于阿富汗內(nèi)部。Osman，?Borhan.?2014.?“Messages?in?Chalk：?‘Islamic?State?haunting?Afghanistan？”?https：//www.afghanistan-analysts.org/messages-in-chalk-islamic-state-haunting-afghanistan/

[3]?World?Bank.?2014.?“Afghanistan?Economic?Update：?October?2014，”?http：//www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2014/10/21/000456286_20141021143310/Rendered/PDF/916910WP0Afgha00Box385346B00PUBLIC0.pdf

[4]?United?States?Department?of?Defense.?2014.?Report?on?Progress?Toward?Security?and?Stability?in?Afghanistan：?April?2014.?http：//www.defense.gov/pubs/April_1230_Report_Final.pdf;?United?States?Department?of?Defense.?2014.?Report?on?Progress?Toward?Security?and?Stability?in?Afghanistan：?October?2014.?http：//www.defense.gov/pubs/Oct2014_Report_Final.pdf

[5]?Barfield，?Thomas.?2010.?Afghanistan：?A?Cultural?and?Political?History.?Princeton，?NJ：?Princeton?University?Press.

[6]?路易斯·杜普雷對阿經(jīng)濟地理多樣性的分析很有參考價值。Dupree，?Louis.?1980.?Afghanistan.?Princeton，?NJ：?Princeton?University?Press.