張曉山

自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施6年多來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅猛，但也面臨著新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展呈現(xiàn)異質(zhì)性、多樣性的特點(diǎn)，水平參差不齊。如何促進(jìn)我國農(nóng)民合作社健康發(fā)展，筆者有幾點(diǎn)思考。

“發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)”與“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”二者如何契合

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”。同時(shí)提出：“鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)”。

農(nóng)民擁有的最大的財(cái)產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地?！稕Q定》在論述賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展時(shí)，往往要涉及農(nóng)村集體。僅在《決定》第11條、20條和21條中，就有7處涉及“集體”這個(gè)詞。但什么是集體？農(nóng)村集體的內(nèi)涵與外延是什么？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)未來向何處去？如何實(shí)現(xiàn)“發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)”與“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”之間的契合？

（一）集體經(jīng)濟(jì)重振旗鼓

改革開放后，相當(dāng)數(shù)量的行政村成為空殼村，除了土地外，沒有什么集體資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年全國72.6萬個(gè)村中，當(dāng)年無集體經(jīng)濟(jì)收益的村占30.8%，當(dāng)年集體經(jīng)濟(jì)收益在5萬元以下的村占42.9%，集體經(jīng)濟(jì)收益5至10萬元的村占13.5%，集體經(jīng)濟(jì)收益10萬元以上的村占12.8%。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一部分集體所有的農(nóng)地被征用，轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，村集體也有可能獲取一部分土地改變用途的增值收益。土地整治工作的推進(jìn)，農(nóng)村最大的也是最有潛在價(jià)值的一塊資產(chǎn)（土地）也出現(xiàn)了增量，在增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的政策執(zhí)行中，村集體也有可能獲得新的收入來源。農(nóng)村集體通過獲得土地增值收益，增強(qiáng)了自身發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。2012年，無錫902個(gè)行政村，一共有302億元的凈資產(chǎn)，村均集體收入568萬元。在新的形勢下，落實(shí)《決定》的政策舉措，村集體還有可能獲取一部分土地改變用途后可觀的增值收益。據(jù)報(bào)道，在深圳進(jìn)行了全國首宗集體建設(shè)用地入市的探索后，深圳寶安區(qū)鳳凰社區(qū)即可獲得3480萬元的土地收益以及13980平方米的產(chǎn)業(yè)配套物業(yè)。

面臨這些新的問題，如何建立相關(guān)制度，通過多種途徑來探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，使集體資產(chǎn)保值增值，集體成員獲得可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會和收益，避免重走導(dǎo)致原有集體經(jīng)濟(jì)潰敗的老路，避免新的集體經(jīng)濟(jì)再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟(jì)”，這是值得探索的一個(gè)問題。

（二）厘清村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系

2010年新修訂的《村民委員會組織法》第8條規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，但下面緊接著又說：“村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)”，這本身就是矛盾的。現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定使得村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉，相關(guān)法律使得村委會（及村民小組）和村集體經(jīng)濟(jì)組織都有權(quán)占有和管理包括農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn)，賦予二者同樣的合法性。農(nóng)村集體資產(chǎn)由誰處置，沒有明確的法律規(guī)定。

當(dāng)前迫切需要通過改革試驗(yàn)，以國務(wù)院行政法規(guī)的形式形成《農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，在條件成熟時(shí)推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法進(jìn)程。要通過法律法規(guī)明確村組集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵外延及其權(quán)能，明確村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得及退出機(jī)制，成員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個(gè)人成員權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利相統(tǒng)一。同時(shí)要厘清村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。村委會作為農(nóng)村社區(qū)性的自治組織，它為本社區(qū)全體居民進(jìn)行社會管理和提供公共服務(wù)的支出要納入地方財(cái)政預(yù)算。要使村民委員會僅僅承擔(dān)村莊的公共服務(wù)職能，把土地等集體資產(chǎn)的管理權(quán)完全剝離到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中。

（三）“發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)”與“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”二者如何契合

《決定》提出：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。2014年中央1號文件提出：“推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，賦予農(nóng)民對落實(shí)到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，提高集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)運(yùn)營管理水平，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。

集體資產(chǎn)通過確權(quán)、登記和頒證工作，明晰產(chǎn)權(quán)，使股權(quán)固化、地權(quán)固化、房權(quán)固化，其實(shí)質(zhì)是確定某個(gè)時(shí)點(diǎn)具有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對于集體資產(chǎn)或資源各自的份額，是確定某個(gè)時(shí)點(diǎn)的公平，即起點(diǎn)的公平。但未來集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向應(yīng)是從封閉走向開放，從固化走向流動，固化是為了更好地流動。在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，通過股份合作的形式，促進(jìn)股權(quán)、地權(quán)和房權(quán)的流動，有進(jìn)有出，增資擴(kuò)股。

黨的十八屆三中全會首次明確混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)未來的走向可能成為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有機(jī)組成形式，一種以股份合作制為主體的多元化混合型的市場經(jīng)營主體，集體經(jīng)濟(jì)的這種嬗變將使它融合合作經(jīng)濟(jì)及其他經(jīng)濟(jì)形式的優(yōu)點(diǎn)，得以保持經(jīng)濟(jì)活力和市場競爭力。

如何在深化農(nóng)村金融體制改革中促進(jìn)真正的農(nóng)村合作金融的發(fā)展

黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會都對合作社開展信用合作提出了要求，2014年中央1號文件提出：“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織。在管理民主、運(yùn)行規(guī)范、帶動力強(qiáng)的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)類型。堅(jiān)持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報(bào)的前提下，推動社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展”。

世界各國農(nóng)村金融發(fā)展的實(shí)踐證明，在多元化、競爭性的農(nóng)村金融體系中，合作金融應(yīng)是其中一個(gè)重要的組成部分。沒有合作金融的支持，我國的農(nóng)民合作社也很難發(fā)展壯大起來。但現(xiàn)在我國并沒有真正意義上的農(nóng)民所有、農(nóng)民控制、為農(nóng)民提供金融服務(wù)的正規(guī)的農(nóng)民合作金融組織。根據(jù)銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)，截至2013年5月底，銀監(jiān)會批準(zhǔn)組建的農(nóng)村資金互助社僅49家，資產(chǎn)總額15.3億元。此外是各類型的民間信用合作組織。如各級扶貧辦組建的以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)的村級扶貧互助社覆蓋了全國1.6萬個(gè)貧困村;全國扶貧基金會組建的農(nóng)戶自立服務(wù)社在全國約70余家。部分省份試點(diǎn)組建農(nóng)民資金互助社，其中多數(shù)沒有注冊登記。全國還有876家村鎮(zhèn)銀行，5267家小額貸款公司。

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動中的金融亂象

當(dāng)前在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動中，一些以資金贏利為目的的公司或放款人以合作社資金互助會的名義來吸儲和放貸贏利，混淆了合作金融與民間借貸的界限，擾亂了金融秩序。在此形勢下，江蘇灌南、浙江溫州、吉林四平、河南濮陽、河北易縣等地合作社資金互助部泛濫，灌南甚至爆發(fā)了四家資金互助社關(guān)門，數(shù)千群眾討賬政府買單的惡劣事件。據(jù)報(bào)道，近幾年，鹽城當(dāng)?shù)亻_設(shè)了幾十家“農(nóng)民資金互助合作社”，這些合作社經(jīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主管批準(zhǔn)成立，并獲得了由當(dāng)?shù)孛裾趾税l(fā)的“民辦非企業(yè)單位”登記證書。合作社通過吸儲和放貸的方式經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)，并向儲戶承諾，存款到期后儲戶不僅可以得到利息，還可以得到分紅。但從2013年初開始，鹽城市亭湖區(qū)內(nèi)陸續(xù)有多家合作社人去錢空，眾多儲戶的存款也無法兌付。

銀監(jiān)會主席尚福林受國務(wù)院委托做的“國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融改革發(fā)展工作情況的報(bào)告”中指出：“政策性金融缺位、商業(yè)性金融錯位、合作性金融發(fā)展無序的問題相對突出”?！皽?zhǔn)金融組織監(jiān)管制度存在缺陷。對小貸公司、擔(dān)保公司等多種形式的準(zhǔn)金融組織，以及農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部的信用合作，有的沒有落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，有的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和制度不統(tǒng)一，存在著外部管理盲區(qū)和引導(dǎo)支持不足的問題?！?/p>

（二）促進(jìn)農(nóng)村金融體制的改革

當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步明確合作金融的基本性質(zhì)，有效防止合作金融的異化。合作金融組織所遵循的原則使它有別于其他類型的金融組織，具體體現(xiàn)在：農(nóng)民合作金融組織將本地的資金用于本社區(qū)，從而促進(jìn)本地區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民的利益，而一些其他類型的正規(guī)金融組織往往通過垂直渠道使本地區(qū)的資金流失;農(nóng)村合作金融組織主要是為農(nóng)民成員服務(wù)，它的成員與貸款對象應(yīng)具有同一性，因而在一些國家，它在納稅方面可享有一定的優(yōu)惠;合作金融組織應(yīng)堅(jiān)持非營利性。所說的非營利，是指不單純追求利潤，并不是不要贏利。任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織如不能通過其經(jīng)營獲利，則無法生存壯大。

建立農(nóng)民合作金融組織重要的不是使成員獲得資本的紅利，而是以這種融資方式使農(nóng)民能較容易地得到稀缺生產(chǎn)要素—資金，從而提高其經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效率。我國在深化農(nóng)村金融體制改革的進(jìn)程中，應(yīng)制定完備和明確的政策法規(guī)及條例，使各種金融成分各歸其位，有效防止合作金融的異化。2014年中央1號文件：“適時(shí)制定農(nóng)村合作金融發(fā)展管理辦法”。國務(wù)院盡快出臺發(fā)展農(nóng)村合作金融的具體指導(dǎo)意見，進(jìn)一步明確合作金融的基本性質(zhì)，要重點(diǎn)鼓勵和促進(jìn)真正的農(nóng)村信用合作的發(fā)展，這是其他類型農(nóng)民合作社健康可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

應(yīng)該以社區(qū)為依托發(fā)展農(nóng)民的資金互助組織。合作社開展資金互助，應(yīng)首選以農(nóng)民成員為主體、地緣性強(qiáng)、相對封閉的合作社，以熟人社會為基礎(chǔ)，充分利用鄰里親友間的信用作為無形的抵押資產(chǎn)，保證資金的安全運(yùn)營。

國家在對合作社的扶持及其應(yīng)注意的問題

（一）對合作社的扶持政策相繼出臺

近幾年的中央1號文件和黨的十八屆三中全會都提出了扶持農(nóng)民合作社的優(yōu)惠政策。在信用評定基礎(chǔ)上對示范社開展聯(lián)合授信，有條件的地方予以貸款貼息。對示范社建設(shè)鮮活農(nóng)產(chǎn)品倉儲物流設(shè)施、興辦農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)給予補(bǔ)助;允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù);增加農(nóng)民合作社發(fā)展資金，支持合作社改善生產(chǎn)經(jīng)營條件、增強(qiáng)發(fā)展能力。逐步擴(kuò)大農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技推廣等涉農(nóng)項(xiàng)目由合作社承擔(dān)的規(guī)模;完善合作社稅收優(yōu)惠政策，把合作社納入國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)并作為單獨(dú)納稅主體列入稅務(wù)登記。這些政策一方面把合作社作為一種特殊的市場經(jīng)濟(jì)主體給予扶持，另一方面將示范社作為重點(diǎn)扶持對象。

（二）國家在扶持合作社時(shí)應(yīng)注意的問題

一種意見認(rèn)為：農(nóng)民合作有很多好處，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民合作面臨不少問題，如合作社利用國家政策為自己謀利益的多，而愿意為其他農(nóng)戶提供幫助的少。把政府項(xiàng)目、財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)交給合作社，可能會影響多種經(jīng)營主體之間的公平競爭。另一種意見則認(rèn)為：應(yīng)該鼓勵從“扶持龍頭企業(yè)就是扶持農(nóng)民”到“扶持合作社就是扶持農(nóng)民”的政策轉(zhuǎn)變。

但扶持合作社，究竟是合作社哪部分成員獲益最多？實(shí)踐證明，一項(xiàng)有含金量的政策出臺，往往是強(qiáng)勢集團(tuán)先知先覺，首先搶占制高點(diǎn)，來搶先利用政策的優(yōu)惠措施，而弱勢群體在獲取政策扶持上往往處于不利地位。具體到合作社，在龍頭企業(yè)領(lǐng)辦和大股東領(lǐng)辦的合作社中，當(dāng)政府資金和優(yōu)惠政策注入時(shí)，會不會出現(xiàn)“精英俘獲”的問題？“精英俘獲”在這里具體是指精英對發(fā)展資金和項(xiàng)目信息的獲取、發(fā)言權(quán)的控制以及對資金及項(xiàng)目的較強(qiáng)的可接近性、可獲得性。這個(gè)問題應(yīng)引起注意。

（作者系中國農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理學(xué)會理事長）