黃丹雯+黃慧誠

“既要建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，又要積極推行‘陽光執(zhí)法，嚴格規(guī)范和約束執(zhí)法行為?！?/p>

基層是行政執(zhí)法的主要領(lǐng)域也是薄弱環(huán)節(jié)。近日國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法通知》，強調(diào)加快解決環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍基礎(chǔ)差、能力弱等問題，加強環(huán)境監(jiān)察隊伍和能力建設(shè)，為推進環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作提供有力支撐。

2012年以來，廣東省中山市環(huán)保局結(jié)合實際，改革創(chuàng)新，通過開展行政執(zhí)法案卷評查，有效地提升了鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法水平，取得了較好的成效。

新環(huán)保法實施在即，中山是如何開展環(huán)保行政執(zhí)法案卷評查的，在評查中又發(fā)現(xiàn)了哪些值得借鑒的問題，令人關(guān)注。

評查督促改進

中山是廣東兩個不設(shè)縣、直管鎮(zhèn)的地級市之一（另一個是東莞）?；谔厥獾男姓?gòu)架和當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，2012年7月，中山在全市實施簡政強鎮(zhèn)事權(quán)下放改革。按照全市統(tǒng)一部署，中山市環(huán)保局與24個鎮(zhèn)（區(qū)）簽訂委托協(xié)議書，各鎮(zhèn)區(qū)綜合行政執(zhí)法局在委托事權(quán)范圍代行市環(huán)保局部分行政執(zhí)法權(quán)，包括行政審批類事權(quán)和行政執(zhí)法類事權(quán)兩大類。截止2014年12月，市環(huán)保局214項行政處罰權(quán)中，已有109項下放到各鎮(zhèn)區(qū)，包括市控以下污染源和建設(shè)項目違法處罰兩大類。

據(jù)悉，兩年多以來，事權(quán)下放改革有效地調(diào)動了各鎮(zhèn)工作積極性，推動各項工作開展。但由于一些鎮(zhèn)人少事多、人員素質(zhì)參差不齊以及人事管理體制等原因，導致了一些問題如部分鎮(zhèn)案卷質(zhì)量低、執(zhí)法水平不高等?！暗?，如果訴訟輸了官司，責任卻是市局而不是各鎮(zhèn)分局。”中山市環(huán)保局法制科負責人胡濤告訴記者。

2012年7月2日，《中山市環(huán)保系統(tǒng)簡政強鎮(zhèn)事權(quán)下放監(jiān)督管理暫行辦法》、《中山市環(huán)境保護局行政執(zhí)法案卷評查辦法》一并印發(fā)實施。2013年6月24日至28日、2014年9月17日至19日，中山已分別開展了兩次評查工作并探索出一些好的做法，案卷評查成為加強事權(quán)下放監(jiān)督管理的有效手段之一。

——環(huán)保部門聯(lián)合檢察部門共同開展。根據(jù)市環(huán)保局與市檢察院簽訂的《關(guān)于共同開展預防職務犯罪工作的意見》相關(guān)規(guī)定，市環(huán)保局會同市檢察院組成案卷評查小組。檢察人員的參與和指導，極大地提高了評查工作的權(quán)威性和專業(yè)性，有利于規(guī)范行政行為并及時預防職務犯罪。

——以行政處罰案件為主，集中調(diào)閱與現(xiàn)場抽查相結(jié)合。根據(jù)《中山市環(huán)境保護局行政執(zhí)法案卷評查辦法》，評查對象包括各鎮(zhèn)區(qū)在行使行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政征收等行政執(zhí)法權(quán)活動中所形成的行政執(zhí)法案卷。通過對案卷實施檢查，對行政執(zhí)法行為的合法性、合理性和行政執(zhí)法文書的規(guī)范化等情況進行檢查評價。目前，中山評查以行政處罰案件為主。2012年，全市各鎮(zhèn)區(qū)處罰了140宗案件，2013年評查從中抽查了70宗。2013年各鎮(zhèn)區(qū)處罰了253宗案件，2014年評查從中抽查了108宗。

根據(jù)評查辦法，案卷評查原則上實行年度評查制，以查閱案卷為主，采取集中調(diào)閱和現(xiàn)場抽查形式進行。實踐中，評查小組兵分兩路，各到兩個鎮(zhèn)區(qū)，組織附近鎮(zhèn)區(qū)集中現(xiàn)場抽查。評查小組從案卷目錄中隨機抽取每類案卷5～10卷作為評查案卷，全年案件數(shù)不超過5件的，按實際數(shù)量抽取。對于存在問題的，評查小組當場指出。如有疑問，被評查單位和相關(guān)人員則如實反映情況，提供有關(guān)資料。

——堅持問題導向，通報批評與通報表彰相結(jié)合。據(jù)介紹，每次評查都是直奔問題而去。如2014年評查情況通報中，案卷存在問題統(tǒng)計表作為附件一并告知，在24個鎮(zhèn)區(qū)108宗抽查案卷中，一條條清晰列出存在的每一個問題，共141條。對于評查組專門“找茬”“挑刺”，部分鎮(zhèn)區(qū)由起初的不理解變成后來的歡迎了?！盀槭裁矗恳驗槲覀兿聛硎菐椭麄儼l(fā)現(xiàn)問題、指導工作、督促改進的?！焙鷿赋觥?/p>

根據(jù)評查辦法，市環(huán)保局對案卷評查中發(fā)現(xiàn)的普遍存在問題進行歸納總結(jié)，并對評查工作情況予以通報，評查結(jié)果列為市環(huán)保局對鎮(zhèn)區(qū)環(huán)保分局依法行政工作實績考核的重要內(nèi)容。

細節(jié)決定成敗

“曬曬案卷紅紅臉”，評查工作有效地促進各鎮(zhèn)區(qū)規(guī)范化執(zhí)法，提升了案卷質(zhì)量。“如2013年評查發(fā)現(xiàn)的一些問題，在2014年案卷中得到了較大幅度的整改。但檢查中仍發(fā)現(xiàn)不少共性問題，各鎮(zhèn)區(qū)還要繼續(xù)努力提高辦案質(zhì)量?！?/p>

在立案環(huán)節(jié)和調(diào)查取證環(huán)節(jié)，要注意材料是否完整、取證是否規(guī)范等問題。立案環(huán)節(jié)中材料的完整性、程序的合法性以及內(nèi)容的清晰度，這三個要素在評查小組看來，部分鎮(zhèn)區(qū)仍做得不夠規(guī)范。例如立案登記表內(nèi)沒有清晰記載案件來源，如沒有附上信訪投訴或群眾舉報的相關(guān)材料；未按照《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的時間立案，個別案卷立案日期與調(diào)查終結(jié)日期為同一天，沒有體現(xiàn)案件調(diào)查取證過程，還有個別案件存在超前立案問題。“一些案卷對當事人涉嫌實施了何種違法行為都表述不清，這也體現(xiàn)了工作人員的文字表述能力。”

調(diào)查取證也是個大問題，需規(guī)范制作。很多案卷只有照片，沒有文字說明、拍攝人、拍攝時間等內(nèi)容。當事人出具的書面文件的復印件沒有獲得當事人的確認，筆錄涂改時沒有經(jīng)當事人簽名或捺手模確認；在場人拒絕在現(xiàn)場檢查筆錄中簽名時，沒有邀請見證人見證并在筆錄中注明情況?！斑@些細節(jié)都會影響甚至決定訴訟成敗。”

在案審環(huán)節(jié)，要注意法律法規(guī)適用是否恰當、程序是否完備等問題。據(jù)介紹，很多案件在適用行政處罰自由裁量標準時，沒有注明自由裁量標準具體的條、款、項或裁量標準的具體規(guī)定等，引用行政處罰自由裁量標準不規(guī)范；部分案卷中沒有案審小組集體談論案件后形成的書面會議紀要或會議記錄，無法證明案件是經(jīng)過集體討論研究后作出行政處罰決定的；部分案件減輕處罰的依據(jù)通常僅是當事人的一份申辯材料，無其他證據(jù)材料附卷。

此外，未適用法律法規(guī)全稱，適用法律法規(guī)條文不準確甚至錯誤。如在案件中將《中華人民共和國水污染防治法》寫成了《水污染防治法》；不正常使用廢氣治理設(shè)施案件中，應依據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》第46條第3項處罰，案件中寫成了依據(jù)《大氣污染防治法》第46條處罰。

“文書制作、文書送達、結(jié)案歸檔等環(huán)節(jié)也不可忽視，要保證結(jié)案材料完整?！焙鷿龔娬{(diào)。評查中發(fā)現(xiàn)相當一部分案卷當事人履行行政處罰情況記錄不清晰，但已經(jīng)將案件結(jié)案歸檔。相當一部分未履行行政處罰決定的案件未申請法院強制執(zhí)行，直接將案件結(jié)案歸檔。

在文書送達過程中，送達回證中見證人簽名、當事人拒簽情形、簽收人身份等信息應按相應要求規(guī)范化。送達文書因當事人已搬遷或關(guān)閉無法送達時，送達回證中除了見證人簽名，還應注明當事人已搬遷或關(guān)閉等文字說明，且附上證明照片。

處罰文書制作必須嚴謹、規(guī)范、符合程序。如依據(jù)《建設(shè)項目保護管理條例》第28條進行處罰時，在處罰決定書的處罰措施中沒有注明具體的建設(shè)項目名稱，只有生產(chǎn)設(shè)備名稱；將“責令停止建設(shè)項目主體工程的生產(chǎn)使用”寫成了“責令停止違法行為，停止生產(chǎn)”等。評查發(fā)現(xiàn)，個別鎮(zhèn)區(qū)行政處罰決定書下達前，沒有經(jīng)本部門負責人簽批同意。個別案件的處罰告知書應告知當事人聽證權(quán)利而沒有告知。endprint