聶倩

摘要：征地問(wèn)題一直以來(lái)都爭(zhēng)論很大，由此引發(fā)的農(nóng)民與政府的沖突也頻繁出現(xiàn)。本文將會(huì)以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)思考政府征收農(nóng)用地產(chǎn)生的矛盾，從說(shuō)明問(wèn)題的根本并分析農(nóng)用地的性質(zhì)，到對(duì)農(nóng)民和政府之間的問(wèn)題做出解答，最終得出解決辦法。

關(guān)鍵詞：征地；農(nóng)用地；公共經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號(hào)：F121.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）11-0041-02

一、問(wèn)題的提出

關(guān)于征地時(shí)政府和農(nóng)民發(fā)生矛盾這個(gè)問(wèn)題，它產(chǎn)生的根本原因是什么？農(nóng)用地是公共產(chǎn)品嗎？如果是，那它的服務(wù)主體是誰(shuí)？如果當(dāng)?shù)卣_實(shí)侵犯了農(nóng)民的利益，那么，解決方案又是什么？

二、問(wèn)題的性質(zhì)及分析

在征地時(shí)政府和農(nóng)民發(fā)生矛盾的問(wèn)題根本是土地的產(chǎn)權(quán)不明。按土地用途分類，可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在這個(gè)問(wèn)題中，我們討論的主體是農(nóng)用地。

那農(nóng)用地是不是公共產(chǎn)品呢？公共產(chǎn)品是具有非競(jìng)爭(zhēng)性的，即一部分人對(duì)這個(gè)產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響其他人消費(fèi)，而政府征地的時(shí)候影響了農(nóng)民，所以它到底是不是公共產(chǎn)品呢？公共產(chǎn)品的定義：在一定的制度條件下，技術(shù)水平條件下，如果產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)成本（包括界定成本，交易成本，保護(hù)成本）這些大于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)收益的時(shí)候，這個(gè)產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品。農(nóng)用地的制度條件就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，它的界定成本是相關(guān)法律規(guī)定的實(shí)施以及農(nóng)民與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的協(xié)議或合同，那么，農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民集體所有，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)用地的服務(wù)主體是農(nóng)民集體，交易成本是農(nóng)民耕地所需的直接費(fèi)用和間接費(fèi)用（包括時(shí)間成本和人力成本）以及承包費(fèi)（家庭承包不用交納），保護(hù)成本是相關(guān)部門監(jiān)管人員的工資以及農(nóng)民在農(nóng)用地設(shè)置保護(hù)設(shè)施的費(fèi)用。

按照這樣的定義來(lái)說(shuō)的話，農(nóng)用地是屬于公共產(chǎn)品的。公共產(chǎn)品是根據(jù)產(chǎn)品本身邊界線來(lái)確定，與它的提供方式還有需求狀態(tài)無(wú)關(guān)，雖然外部人員對(duì)農(nóng)用地也有一定的需求，但農(nóng)用地提供的主體還是農(nóng)民集體。

那為什么它的服務(wù)主體是農(nóng)民集體？既然公共產(chǎn)品是具有外部性、非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的，也就是說(shuō)一部分人對(duì)農(nóng)用地的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人的消費(fèi)，那為什么還有外部人員和農(nóng)民集體之分，為什么主體會(huì)是農(nóng)民集體？

因?yàn)楣伯a(chǎn)品的提供方式可以是集體的或個(gè)人的，消費(fèi)方式可以是集體的也可以是個(gè)人的，在這個(gè)問(wèn)題上，因?yàn)檗r(nóng)民簽訂了協(xié)議并付出交易成本，所以農(nóng)用地的消費(fèi)主體是農(nóng)民這個(gè)集體的，與外部性無(wú)關(guān)。農(nóng)民有權(quán)使用協(xié)議中的農(nóng)用地，即使農(nóng)用地與外部人員的利益是相關(guān)的，它的服務(wù)主體依舊是農(nóng)民。況且，任何公共產(chǎn)品都是有一定的前提條件的，就像公路上有先行后行之分，公共電話亭也是需要投幣才能使用是一樣的，農(nóng)用地是農(nóng)民這個(gè)群體的前提條件下屬于公共產(chǎn)品，可當(dāng)外部人員參與時(shí)，就失去了公共產(chǎn)品的意義。如果外部人員在法律之外強(qiáng)行征用土地或換取農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，那對(duì)于農(nóng)民這個(gè)弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)是不公平的。

公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性，有些地方政府搞發(fā)展搞建設(shè)于是就想把農(nóng)用地承包給開(kāi)發(fā)商，而農(nóng)民也要靠土地生存，就產(chǎn)生了競(jìng)爭(zhēng)，而這是農(nóng)用地先來(lái)后到的原則，不能因?yàn)橛袡?quán)力就不嚴(yán)格遵照法律任意征地，但是正如前面所述，農(nóng)用地在一定的前提條件下是公共產(chǎn)品，就像公眾認(rèn)為風(fēng)景區(qū)是公共產(chǎn)品，但是五一長(zhǎng)假的時(shí)候旅游的人那么多，同樣有競(jìng)爭(zhēng)，這兩個(gè)是同樣性質(zhì)的問(wèn)題。

對(duì)于農(nóng)用地，農(nóng)民還有外部人員的目標(biāo)函數(shù)是不一樣的，農(nóng)民是為了生存，而外部人員是為了減小成本，實(shí)現(xiàn)收益更高，而且，各自的生存經(jīng)驗(yàn)即生產(chǎn)函數(shù)不一樣，農(nóng)民的生產(chǎn)函數(shù)只有耕作這一條途徑，而外來(lái)人員的生產(chǎn)函數(shù)不只是耕地這么簡(jiǎn)單，他們獲取利益的渠道很多，不一定非要農(nóng)用地。為了生存，作為農(nóng)用地最迫切需求者的農(nóng)民不得不顯示自己的需要偏好，于是就產(chǎn)生了這些征地悲劇，而且在外部人員征用農(nóng)用地的時(shí)候，原本對(duì)這些農(nóng)用地享有使用權(quán)的農(nóng)民并不能拿到相應(yīng)的補(bǔ)償。況且我國(guó)的征地價(jià)格按土地的原用途確定，加之地方政府對(duì)自身利益的追求，征地價(jià)格往往較低，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益，在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)行。一些建設(shè)項(xiàng)目，特別是國(guó)家和地方的重點(diǎn)基建項(xiàng)目，為節(jié)省投資往往采取“省部協(xié)議”、“政府定價(jià)”的辦法確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，政府雖征的只是土地，但拿走的卻是他們的工作崗位和住所，更何況大多時(shí)候農(nóng)民得到的只是一點(diǎn)補(bǔ)償。

既然農(nóng)民對(duì)農(nóng)用地享有權(quán)利，即使不愿意出讓土地也可以走法律程序，那為什么會(huì)出現(xiàn)外部人員堂而皇之的強(qiáng)行征地的事件？一方面是產(chǎn)權(quán)邊界界定困難，農(nóng)用地是開(kāi)放性場(chǎng)所，他們進(jìn)出不受限制；另一方面管理者的走形式使外部人員更加肆無(wú)忌憚，管理者的目標(biāo)應(yīng)該是維護(hù)農(nóng)民的利益，可他的手段卻是走個(gè)形式而已，并沒(méi)有真正考慮到農(nóng)民的利益，手段和目標(biāo)的不一致才會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

所以，通過(guò)分析可得，農(nóng)民是農(nóng)用地的利益相關(guān)者，可是為什么政府沒(méi)有征求農(nóng)民的意見(jiàn)輕易地把耕地征走，甚至有時(shí)候地方政府可以擁有警力來(lái)強(qiáng)制性地征土地呢？決策人、經(jīng)濟(jì)人與利益主體的一致性是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效的前提。而分析的第一步，就是要搞清楚問(wèn)題的利益相關(guān)人和決策人之間是否一致，很多時(shí)候，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題爭(zhēng)論的偏差就是從這個(gè)不一致開(kāi)始的。而在使用農(nóng)用地這個(gè)問(wèn)題上，決策人（政府）和利益相關(guān)者（農(nóng)民）是一致的，由于最終做出的決策和農(nóng)民的目標(biāo)是一致的（付出交易成本獲得農(nóng)用地使用權(quán)）所以沒(méi)有產(chǎn)生沖突。但現(xiàn)在，問(wèn)題是地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)和農(nóng)民爭(zhēng)地時(shí)，就影響了農(nóng)民的生存目標(biāo)，而且只有農(nóng)用地轉(zhuǎn)為了建設(shè)用地，政府才有權(quán)力對(duì)其征收。

還有明明有其他地方尚未開(kāi)發(fā)，為什么要選擇農(nóng)用地呢？

首先是成本問(wèn)題，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護(hù)耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟(jì)，在與其他地方政府的競(jìng)爭(zhēng)中吸引更多的資源，不惜以土地為代價(jià)，甚至違法大量征用農(nóng)民的土地，低價(jià)提供給開(kāi)發(fā)商使用，而把保護(hù)耕地的任務(wù)推給社會(huì)，不利于耕地保護(hù)，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動(dòng)。各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。

而且政府缺乏產(chǎn)權(quán)管理，不重視對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。只要符合國(guó)家利益，為了公共利益和社會(huì)利益，產(chǎn)權(quán)者都必須做出犧牲，這種現(xiàn)象太普遍，更何況農(nóng)民是弱勢(shì)群體。還有些地方政府用宅基地?fù)Q房，承包地?fù)Q社保，宅基地和承包地是農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而社會(huì)保障是政府應(yīng)該給農(nóng)民提供的公共服務(wù)，所以這樣是在制造新的不公平。

一個(gè)人的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，兩個(gè)人的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，三個(gè)人的公共經(jīng)濟(jì)，公共經(jīng)濟(jì)是集體主義問(wèn)題，而集體主義會(huì)嚴(yán)重?cái)U(kuò)大公共產(chǎn)品的適應(yīng)范圍，牽涉到多方利益，所以，征地的問(wèn)題才這么復(fù)雜，公共經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題才這么難以界定與解決。

三、問(wèn)題的解決

（一）從政府角度

1.充分利用開(kāi)發(fā)區(qū)，節(jié)約土地資源。大量設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，因開(kāi)發(fā)能力的限制，不能得到充分合理利用，土地閑置荒蕪，很大一部分土地的表層土壤和配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，已經(jīng)無(wú)法重新耕種，這造成大量土地資源的浪費(fèi)。

2.在堅(jiān)持最嚴(yán)格的保護(hù)耕地制度的基礎(chǔ)上，盡可能有條件地縮小征地，一部分根據(jù)市場(chǎng)去談判。政府征地進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)該最起碼不能讓農(nóng)民比現(xiàn)在生活質(zhì)量低，應(yīng)該讓他們的生活長(zhǎng)期有保障，如果融入城市就應(yīng)當(dāng)比一般居民生活質(zhì)量要高。合理的補(bǔ)償就是保證生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他們今后的日子安排好，一定要有正常的社會(huì)保障，真正變成市民。

3.加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是節(jié)約土地的，城鎮(zhèn)化會(huì)釋放出耕地，城鎮(zhèn)化的根本要求應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)均等化。城鎮(zhèn)化不是城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，也不是簡(jiǎn)單地讓農(nóng)民進(jìn)城，集體建設(shè)用地應(yīng)該大大節(jié)約，應(yīng)該提高效率，管理者必須統(tǒng)籌好城與鄉(xiāng)的發(fā)展，讓人們?cè)谵r(nóng)村也能平等地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和社會(huì)公共服務(wù)。

4.政府應(yīng)從具體的市場(chǎng)行為中分離出來(lái)。當(dāng)政府的行政職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為合為一體，政府職能越位，就容易產(chǎn)生問(wèn)題。

（二）從農(nóng)民角度

1.轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)思路和模式。從耕種到收割的主要環(huán)節(jié)，依靠服務(wù)公司來(lái)做，而田間管理靠家庭成員管理，兩個(gè)模式結(jié)合起來(lái)，產(chǎn)生一種經(jīng)濟(jì)效益，以擴(kuò)大服務(wù)的規(guī)模來(lái)彌補(bǔ)耕地規(guī)模的不足，解決很多問(wèn)題。這一模式的特點(diǎn)就在于通過(guò)擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模來(lái)降低服務(wù)成本，提高效率。

2.在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益，即農(nóng)民可以直接和開(kāi)發(fā)商談，是出租還是入股，還是以其他的形式參與經(jīng)營(yíng)，有了自主選擇的權(quán)利。

[責(zé)任編輯：高 瑞]