馬得清

十八屆三中全會(huì)《決定》將全面深化改革的總目標(biāo)表述為“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，從制度和能力兩個(gè)層面豐富了我國現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)涵。既然這是深化改革的總目標(biāo)，那么我國教育的深化改革的基本框架也就必然要與此目標(biāo)相一致，而且要具體落實(shí)在教育如何推進(jìn)治理體系的建設(shè)和提升治理能力的行動(dòng)中。下面我們看看《決定》對(duì)教育改革總體目標(biāo)的表述。

《決定》從三個(gè)方面強(qiáng)調(diào)：第一，要全面貫徹黨的教育方針，大力促進(jìn)教育公平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，創(chuàng)新高校人才培養(yǎng)機(jī)制；第二，要推進(jìn)考試招生制度改革，探索招生和考試相對(duì)分離、學(xué)生考試多次選擇、學(xué)校依法自主招生、專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、政府宏觀管理、社會(huì)參與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，從根本上解決一考定終身的弊端；第三，要深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育等。

不難看出，這三個(gè)方面的內(nèi)容涵蓋了教育治理體系和治理能力提升的主要方面，重點(diǎn)十分明確和突出，為教育深化教育改革指明了方向。

對(duì)照這三個(gè)方面的內(nèi)涵，我們不能不說，我國教育改革的實(shí)際步伐還是較慢，教育治理體系的建設(shè)還在很大程度上受制于行政化的束縛，思想解放程度不大，教育監(jiān)管職能還沒有盡快回到依法治校的法治化治理軌道，教育監(jiān)管和具體辦學(xué)的關(guān)系和評(píng)價(jià)的關(guān)系還停留在行政化管理的較低水平上。也就是說，我國教育管理的政府職能還沒有實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的行政化管理向依法治理的監(jiān)管這一時(shí)代要求和深化改革的必然轉(zhuǎn)換。正是因?yàn)檫@一轉(zhuǎn)換緩慢，才使得教育公平、教育資源配置、現(xiàn)代職業(yè)體系、創(chuàng)新人才培養(yǎng)、考試招生制度改革、自主招生、學(xué)校自主辦學(xué)等諸多方面的問題長期得不到根治，尤其是難以理順監(jiān)管和辦學(xué)的關(guān)系，最終導(dǎo)致我國的辦學(xué)千校一面，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。而在解決教育問題的過程中，也正是由于監(jiān)管治理體系的缺失，不得不用行政命令的老辦法左一個(gè)禁令右一個(gè)禁令地解決，而結(jié)果如何呢？往往是有禁不止，往往是按到葫蘆起了瓢。

而從制度落實(shí)層面看，我們?cè)谡劷逃芾碚兊臅r(shí)候，必須要看到不足。第一個(gè)不足就是《教育規(guī)劃綱要》“變現(xiàn)”的落實(shí)不足，《教育規(guī)劃綱要》其實(shí)對(duì)教育改革已經(jīng)作出了全面規(guī)劃和闡釋，但是落實(shí)卻很慢。另外，根據(jù)綱要出臺(tái)的有關(guān)依法治校建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的實(shí)施措施也沒有落實(shí)到實(shí)際治理之中。

事實(shí)上，依法治校就是要推進(jìn)教育治理工作中的管辦評(píng)分離，就是政府層面的教育管理要從靠行政化管理轉(zhuǎn)向依法治理，學(xué)校層面的教育管理要從行政化管理舊體制中脫胎向依法辦學(xué)轉(zhuǎn)換，社會(huì)層面的教育評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容就是教育評(píng)價(jià)要獨(dú)立為專業(yè)化評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，只有這樣，管辦評(píng)才會(huì)有法可依，才會(huì)依法治理。這也意味著我國教育管理體制改革將邁進(jìn)深水區(qū)——國家要對(duì)教育泛行政化管理動(dòng)真格，促使教育改革將管辦評(píng)變現(xiàn)。

說到底，管辦評(píng)分離的改革核心就是依法治理教育，就是要促使教育走向全面的依法治校時(shí)代，建立起制度體系、決策程序體系、信息公開體系、監(jiān)督體系、自主辦學(xué)體系和社會(huì)評(píng)價(jià)等諸多方面的子體系。

因此，不管怎么說，要搞好教育管辦評(píng)分離的改革工作，依法治校始終是第一個(gè)抓手，因?yàn)橐婪ㄖ涡Ｄ軌蛎鞔_法定主體，明確法定主體就是為了做到明晰教育管理、自主辦學(xué)、專業(yè)化評(píng)價(jià)三者之間的責(zé)權(quán)利法律關(guān)系。有了明晰的責(zé)權(quán)利法律關(guān)系，管辦評(píng)分離也就有了核心要素。

因此，再往具體里說，管辦評(píng)分離其實(shí)就是在具體的制度設(shè)計(jì)上要做到明晰教育管理、自主辦學(xué)、社會(huì)評(píng)價(jià)的責(zé)權(quán)利關(guān)系。

一、要明確管辦評(píng)分離改革所涉及的主體

筆者認(rèn)為，雖然實(shí)施管辦評(píng)分離的教育體制改革需要從整體上把握和推進(jìn)，但是就改革對(duì)象而言，其主體一定是各級(jí)各類教育行政部門、學(xué)校和專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。其中，教育行政管理部門是監(jiān)管主體，學(xué)校是教育活動(dòng)得以開展的組織主體，教師是課程實(shí)施的主體，學(xué)生是課程學(xué)習(xí)的主體，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是提供專業(yè)化服務(wù)的主體。因此，管辦評(píng)分離涉及的主體就是教育行政部門、學(xué)校和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，也因此，所謂管辦評(píng)分離也就是要依法保障教育行政部門、學(xué)校、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)這三大主體的基本權(quán)益，明確其應(yīng)盡義務(wù)，就是要讓這三大主體依法活動(dòng)，讓他們明明白白地知道自己該干什么、怎么干和不該干什么、干了不該干的事情會(huì)受到什么處罰。

明確了管辦評(píng)分離涉及的三大法定主體，也就明確了法定主體之間的責(zé)權(quán)利基本法律關(guān)系。這樣，幾大主體之間的責(zé)任和義務(wù)關(guān)系也就明晰了。這是我們?cè)诰唧w制定現(xiàn)代學(xué)校制度時(shí)首先要考慮的問題。

二、要突出監(jiān)管的法定責(zé)任和義務(wù)

管辦評(píng)分離改革的要點(diǎn)就是突出法定主體的責(zé)任和義務(wù)的法定屬性。一定要明確，所謂推進(jìn)管辦評(píng)分離改革，不是剝奪各級(jí)教育管理部門的行政管理權(quán)力和弱化其應(yīng)盡義務(wù)，教育行政管理部門仍然是政府派出的專司教育管理的部門，而是旨在讓他們的行政管理權(quán)力和義務(wù)都回歸法治軌道，進(jìn)而依法保障其行政管理行為合法有效，從而有效杜絕其濫用行政權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生，提升治理教育的能力。可以說，要落實(shí)管辦評(píng)分離，教育行政管理部門的行政性質(zhì)不會(huì)改變，不同的是其行政管理職能是依法監(jiān)管而非行政指令。這樣，教育管理就會(huì)回歸依法治校的長效機(jī)制中，進(jìn)而依法規(guī)范自身，依法管理學(xué)校，最終實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離，依法保障各級(jí)各類學(xué)校落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，釋放教育活力。

這就要求，教育部要清理于法治原則相抵觸的政策和文件，要逐漸擰干行政化管理教育的水分，明確教育監(jiān)管的責(zé)任和義務(wù)。在現(xiàn)階段，一定要在教育管理層面有計(jì)劃地組織開展好法治教育和依法監(jiān)管理念的教育，要破除落實(shí)推進(jìn)管辦評(píng)分離各項(xiàng)工作措施的各種阻力。

明確了教育管理的責(zé)任和義務(wù)，也就明確了教育管理的基本職能即依法監(jiān)管的重要性質(zhì)。我們可以相信，隨著教育管理監(jiān)管職能的進(jìn)一步明確，行政化或泛行政化這種陳舊的大一統(tǒng)的教育管理方式將會(huì)被逐步解構(gòu)，與此同時(shí)，一種新的符合法治原則的教育管理方式也就會(huì)隨之建構(gòu)起來，我國教育管理的新時(shí)代也就自然會(huì)到來。endprint

三、要突出自主辦學(xué)的責(zé)任和義務(wù)

管辦評(píng)分離改革，就是突出法定主體的責(zé)任和義務(wù)的法定屬性，這一屬性適用于一個(gè)法定體系的各個(gè)組成部分，而絕不能有例外。因此，還要明確，我們要實(shí)施的管辦評(píng)分離改革，也不是讓辦學(xué)自主權(quán)走向絕對(duì)化，而是說，要讓學(xué)校在法定監(jiān)管范圍內(nèi)根據(jù)法律賦予的辦學(xué)權(quán)力和義務(wù)合法地從事教育組織實(shí)施活動(dòng)和教育改革活動(dòng)。例如，學(xué)校依法落實(shí)辦學(xué)責(zé)任和義務(wù)，依法組織實(shí)施國家課程、依法管理學(xué)術(shù)研究活動(dòng)、依法聘用和管理教師、依法規(guī)范學(xué)生在校行為等等，學(xué)校如果做出了有違國家法律法規(guī)明令禁止的事情，教育管理部門則要依法進(jìn)行問責(zé)，追究其責(zé)任，并依法進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

在要突出自主辦學(xué)的責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)教師的責(zé)任和義務(wù)。管辦評(píng)分離改革最后要具體落實(shí)到國家、地方和學(xué)校課程的實(shí)施者，否則就會(huì)輪空。課程實(shí)施者是教師，因此，教師承擔(dān)的依法治校的責(zé)任和義務(wù)是最具體的。在聘用制度的法治環(huán)境里，教師從事教學(xué)的資格、崗位、所應(yīng)具有的師德、所應(yīng)享受的權(quán)利和所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)都應(yīng)該明晰化，都應(yīng)該反映在聘用合同之中，從而有效避免學(xué)校人事管理的人為因素，有效保障教師的基本權(quán)益不受行政侵犯，讓教師在法治環(huán)境里依法發(fā)展和進(jìn)步，感受法治環(huán)境里的人生職業(yè)價(jià)值和尊嚴(yán)。因此，在實(shí)施依法治校的過程中，要對(duì)教師的責(zé)任和義務(wù)具體化。

在要突出自主辦學(xué)的責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，還要強(qiáng)調(diào)學(xué)生的學(xué)習(xí)責(zé)任和義務(wù)。我們知道，學(xué)習(xí)的主體是學(xué)生，離開了學(xué)生，學(xué)校培養(yǎng)人的教育活動(dòng)就失去了對(duì)象，學(xué)校就沒有存在的必要。雖然學(xué)習(xí)主體的年齡具有階段性，學(xué)生的成長具有發(fā)展性，但是，從他們接受義務(wù)教育的時(shí)候起，學(xué)習(xí)主體的在校學(xué)習(xí)活動(dòng)就已經(jīng)為義務(wù)教育法所規(guī)定，因此，他們的學(xué)習(xí)行為在本質(zhì)上講并非個(gè)人和家庭的絕對(duì)自由選擇，而是具有法定屬性的，因此，我們也要從承擔(dān)學(xué)習(xí)責(zé)任和義務(wù)角度來依法管理學(xué)生。正是考慮到這一點(diǎn)，我們也就一定要從法治原則出發(fā)，重新考慮如何依法管理學(xué)生的問題。在過去行政化的管理體制下，有的學(xué)校對(duì)學(xué)生違紀(jì)問題不敢大膽管理，有的則管理過度甚至論管理，結(jié)果難免出現(xiàn)這樣那樣的問題。如果我們按照依法治校的法治原則管理，積極清理和建設(shè)學(xué)生管理辦法，突出學(xué)生學(xué)習(xí)的責(zé)任和義務(wù)，何愁不能出一代又一代具有法治意識(shí)和法治精神的合格公民呢？

四、要突出教育評(píng)價(jià)的責(zé)任和義務(wù)

從管辦評(píng)分離改革的客觀需要看，在理順教育監(jiān)管、自主辦學(xué)和社會(huì)評(píng)價(jià)三大主體責(zé)權(quán)利關(guān)系的前提下，我們必須把教育監(jiān)管水平和自主辦學(xué)的水平評(píng)價(jià)職能從政府和學(xué)校手中分離出來，必須改變政府一邊監(jiān)管一邊自己評(píng)價(jià)自己和學(xué)校的陳舊方式，而要把評(píng)價(jià)權(quán)交給社會(huì)教育教學(xué)專業(yè)機(jī)構(gòu)，不能自己監(jiān)管又自己評(píng)價(jià)自己，不能自己辦學(xué)自己評(píng)價(jià)自己；也不能由監(jiān)管者直接評(píng)價(jià)學(xué)校的辦學(xué)水平，因?yàn)楸O(jiān)管者和自主辦學(xué)者之間存在直接的利益關(guān)系，而是要自己主動(dòng)申報(bào)或者自覺接受專業(yè)教育教學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。

總之，明確了以上幾個(gè)方面所涉及到的管辦評(píng)分離三大主體以及主體之間的責(zé)權(quán)利法定關(guān)系，也就明確了法定主體之間的責(zé)權(quán)利基本法律關(guān)系。這樣，幾大主體之間的責(zé)任和義務(wù)關(guān)系也就明晰了。這樣，管辦評(píng)分離，教育的各個(gè)層面都依法行事，法所要求的就理直氣壯地去做，法所禁止的就堅(jiān)決不做，教育的各個(gè)層面都堅(jiān)持按章辦事，教育治理體系建設(shè)才會(huì)取得實(shí)質(zhì)性成果，教育治理能力才會(huì)獲得極大的提升，現(xiàn)代學(xué)校制度體系何愁不能加快建立起來呢？endprint