黃偉忠

丹麥是世界農業(yè)強國，也是公認的“養(yǎng)豬王國”，生豬產業(yè)具有強勁的國際競爭力，質量安全監(jiān)管科學高效。近期在赴丹麥參加中丹獸醫(yī)工作組第一次會議暨第五屆中丹養(yǎng)豬企業(yè)家圓桌會議期間，我們重點就丹麥生豬產業(yè)發(fā)展與質量安全監(jiān)管情況進行了考察了解，與丹麥政府相關部門、農業(yè)院校、農場主、育種公司、屠宰企業(yè)、設備制造商、行業(yè)組織進行了廣泛交流，結合國務院生豬屠宰監(jiān)管職責調整和改革要求，對我國生豬產業(yè)發(fā)展與質量安全監(jiān)管工作進行了認真思考和研究，提出相關對策建議。

丹麥生豬產業(yè)高度發(fā)達

丹麥地處北歐南端，國土面積4.3萬平方公里，人口550萬，從事初級農業(yè)生產人口僅占2.5%。丹麥高度發(fā)達的農業(yè)以畜牧業(yè)為主，產值達70.55億歐元，占農業(yè)總產值的60.9%;生豬產業(yè)屬出口導向型產業(yè)，是世界最大的豬肉出口國。2013年，丹麥出欄生豬2890萬頭，豬肉產量位居世界第七，向130多個國家出口豬肉200萬噸、活豬990萬頭，占丹麥豬肉總產量的90%，占全球貿易總量的31%，丹麥生豬產業(yè)獨具特色。

一是集約化規(guī)?；a業(yè)化程度高。多年來，丹麥已形成覆蓋種豬繁育、飼料、養(yǎng)殖、屠宰加工到銷售的生豬全產業(yè)鏈。豬場數(shù)量逐年減少，養(yǎng)殖模式呈規(guī)?；?、集約化，從1992年的31331戶減少到2012年的4181戶，目前年飼養(yǎng)量2000頭以上的豬場占77%。丹麥現(xiàn)有14家生豬屠宰場，2013年共屠宰生豬1730萬頭，其中90%由兩家合作社屠宰場——皇冠集團（Danish Crown）和提坎公司（Tican）屠宰?；使诩瘓F同時也是歐洲最大的屠宰聯(lián)合體，每年屠宰丹麥80%以上的生豬。丹麥養(yǎng)豬設施高度產業(yè)化、機械化、自動化，生產從豬舍通風、保暖、降溫到飼料生產、運料飼喂、屠宰加工、糞污處理的全系列產品，銷往世界70多個國家和地區(qū)。

二是種豬繁育體系競爭優(yōu)勢明顯。丹麥豬種主要包括長白、大白和杜洛克，通過雜交生產商品豬。全國商業(yè)豬場合作建立了全世界最有效和管理最完善的種豬繁育計劃（DanAvl），圍繞養(yǎng)殖和屠宰需求確定育種目標，日增重、瘦肉率、繁殖率、抗病力等各項指標均居世界前列，種豬競爭優(yōu)勢明顯，每年出口種豬達8萬多頭。DanAvl引入內部競爭機制，共聯(lián)合了全國72個種豬群，輻射4100個豬場，持續(xù)改良種豬品種，種群層級分明，生產性能測定規(guī)范，人工授精網絡健全，大多數(shù)種豬場還實施了無特定病原（SPF）育種計劃。丹麥生豬育種經費每年大約2.5億丹麥克朗（1丹麥克朗約折合1.1元人民幣），全部來源于商品豬生產及屠宰稅，即每生產、屠宰一頭商品豬，農場主繳納4.9克朗的會員費和5.5克朗的屠宰稅。

三是建立高度組織化的合作經營體制。丹麥合作社有近150年的歷史。目前在丹麥農業(yè)委員會、熏肉和肉制品委員會、養(yǎng)豬協(xié)會和農業(yè)協(xié)會等合作社基礎上合并成立的丹麥農業(yè)和食品理事會，是丹麥農業(yè)初級產品生產者、各類合作社和相關產業(yè)的代言人，在布魯塞爾、北京、東京和倫敦均設有代表處。理事會從生豬育種、飼養(yǎng)、屠宰到產業(yè)規(guī)劃、市場營銷、疫病防控、豬舍建設，提供一體化、專業(yè)化服務，確保動物衛(wèi)生、食品安全、可持續(xù)發(fā)展等理念和標準在全產業(yè)鏈的共同遵循和執(zhí)行。產業(yè)鏈上各類主體互為股東，形成利益共享和風險共擔機制，有效避免市場風險。如皇冠集團由大量養(yǎng)豬場持股，養(yǎng)豬場養(yǎng)一頭生豬利潤為120克朗，屠宰環(huán)節(jié)年終還會按照每頭豬10克朗返還分紅。

四是注重環(huán)保促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。丹麥政府高度重視生豬養(yǎng)殖環(huán)保問題，根據(jù)土地消納畜禽糞便能力確定養(yǎng)殖規(guī)模。養(yǎng)豬場要有與生產規(guī)模相配套的糞便污水處理系統(tǒng)，推行種養(yǎng)結合、生態(tài)循環(huán)養(yǎng)殖模式，最大限度消除生豬養(yǎng)殖對環(huán)境的污染，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。每個農場飼養(yǎng)量根據(jù)農場面積進行限定，不得超過500個動物單位（1個動物單位相當于1頭牛、3頭母豬、30頭育肥豬、2500只肉雞）。畜禽糞漿須儲存9個月才能還田利用，1公頃土地施肥上限為1.4個動物單位糞漿。當農場養(yǎng)殖量超過法律規(guī)定時，政府通過環(huán)境影響評估決定是否允許其擴大養(yǎng)殖規(guī)模。目前，丹麥畜禽糞肥中氮和磷的使用率跟礦物肥料相當，既降低了環(huán)境影響，也減少了農戶購買肥料支出。

五是實施嚴格的從業(yè)準入管理。丹麥的農民早已不是一種身份，而是一種職業(yè)。在丹麥從事養(yǎng)豬生產，須具備以下條件：第一，必須自己擁有土地。農場主不得向自己的子女無償贈送或遺贈農場，子女只能按照市場價格購買農場，保證了農場繼續(xù)由有志務農者來管理。第二，必須持有“綠色證書”。購買30公頃以上土地的農場主必須從正規(guī)農學院畢業(yè)，總計需完成5年專業(yè)課程訓練，其中包括為期18個月的農場實習，在獲得“技術農民證書”后再通過全國統(tǒng)一考試取得“綠色證書”。丹麥養(yǎng)豬人員需要在農業(yè)院校、農業(yè)咨詢服務中心接受繼續(xù)教育，定期更新養(yǎng)豬技術和豬場管理知識。嚴格的土地獲得制度、農場經營管理資格以及高素質的從業(yè)人員，為丹麥生豬產業(yè)保持全球競爭力奠定了重要基礎。

丹麥獸醫(yī)管理體制一體化科學化

在丹麥，農業(yè)被作為一個獨立的經濟部門，由食品、農業(yè)與漁業(yè)部統(tǒng)一負責各相關產業(yè)及產業(yè)內部各環(huán)節(jié)管理。在獸醫(yī)與食品安全層面上，該部下設國家獸醫(yī)食品局（英文簡稱DVFA），負責從農場到餐桌全產業(yè)鏈的動物衛(wèi)生及食品安全監(jiān)督管理。

一是實行垂直管理體制。所有動物疫病防控和動物源性食品安全相關職能全部由DVFA實施一體化、科學化管理。DVFA設首席獸醫(yī)官、首席食品安全官和首席肉品檢驗官，編制1650人，內設獸醫(yī)司、食品與飼料安全司、肉品檢驗局、實驗室管理司、交流與創(chuàng)新司等5個業(yè)務司局。獸醫(yī)司編制210人，下設3個區(qū)域辦公室和一個獸醫(yī)特別工作組，負責動物衛(wèi)生、動物福利、獸藥管理及現(xiàn)場執(zhí)法。食品與飼料安全司編制485人，下設5個區(qū)域辦公室和一個食品檢查特別工作組，負責食品與飼料安全、化學與食品質量、飲食與營養(yǎng)管理及現(xiàn)場執(zhí)法、屠宰場違法調查。肉品檢驗局編制510人，負責全國29家畜禽屠宰場管理和肉品衛(wèi)生檢驗。

二是官方獸醫(yī)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)職責明確。丹麥實施官方獸醫(yī)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)既分離又合作的從業(yè)管理制度。官方獸醫(yī)是獸醫(yī)管理和執(zhí)法主體，對動物飼養(yǎng)及動物產品生產、加工、銷售和進出境實行全程監(jiān)管。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)從事動物疾病診療和動物保健，并承擔向政府報告疫情義務。養(yǎng)殖場與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)簽訂咨詢服務協(xié)議，簽約獸醫(yī)定期巡診，指導養(yǎng)殖場正確使用獸藥，并對畜禽衛(wèi)生狀況進行自檢，官方獸醫(yī)負責審核和認定。

三是獸醫(yī)工作財政投入保障穩(wěn)定。丹麥獸醫(yī)工作財政支持政策完善，官方獸醫(yī)收入穩(wěn)定，工作經費充足。2013年，DVFA財政預算11.508億克朗，其中2.698億克朗用于肉品衛(wèi)生檢驗。政府對撲殺陽性、易感動物及無害化處理、消毒等給予全額補貼，并負擔20%的空欄費。突發(fā)動物疫情應急處置期間，政府還向執(zhí)業(yè)獸醫(yī)購買勞務服務。

丹麥生豬產品質量安全監(jiān)管科學高效

丹麥一體化的政府獸醫(yī)管理體制和全鏈條的行業(yè)服務體系，實現(xiàn)了政府監(jiān)管、市場機制、社會服務與行業(yè)自律的高效銜接與密切配合，確保生豬產品質量安全。

（一）強化養(yǎng)殖源頭控制。一是飼料管理嚴格。農場主主要以自己種植的谷物飼草配制飼料，并需經丹麥作物管理局許可并定期接受檢查。法律嚴格限制對飼料用作物使用農藥。二是獸藥使用規(guī)范。丹麥從1994年開始實行獸醫(yī)診療與藥品銷售分離制度，獸醫(yī)只能開處方但嚴禁賣藥。2000年開始，全面停止在飼料中使用抗生素和生長激素，比歐盟規(guī)定早6年。2001年開始，養(yǎng)殖戶必須將治療藥物、血清、疫苗使用情況錄入國家獸醫(yī)統(tǒng)計庫（VetStat），并接受DVFA評估。目前，丹麥正在實施為期兩年的頭孢菌素治療豬只禁用計劃，以抑制豬體耐藥性細菌產生。三是生物安全措施到位。農場采取消毒、隔離、SPF認證等綜合預防措施，降低動物疫病及人畜共患病發(fā)生風險，口蹄疫、豬瘟、偽狂犬病等烈性傳染病在丹麥早已消滅多年。丹麥是目前世界上獸藥用量最低，動物健康水平最高的幾個國家之一。

（二）實施全程獸醫(yī)監(jiān)管。丹麥對生豬產業(yè)實行全程獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)管，涉及獸醫(yī)診療、動物衛(wèi)生、動物福利、食品安全等多個方面。在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，DVFA重點檢查養(yǎng)豬場注冊、耳標佩戴、動物福利、抗生素使用以及生物安全措施、疫病監(jiān)測報告等情況，并按比例現(xiàn)場檢查養(yǎng)豬場。在運輸環(huán)節(jié)，重點檢查車輛裝備條件、豬只健康狀況、所需獸醫(yī)衛(wèi)生證書以及歐盟1/2005指令規(guī)定的動物福利要求執(zhí)行情況。主要由公路警察負責，DVFA給予協(xié)助支持。丹麥嚴格限定屠宰活豬運輸距離，運輸時間不得超過3小時。在生豬交易、副產品生產以及出入境檢驗檢疫環(huán)節(jié)，也都由DVFA負責監(jiān)管。1995年，丹麥在全世界第一個實施生豬產業(yè)沙門氏菌凈化計劃，覆蓋從養(yǎng)殖、屠宰加工到儲藏運輸各環(huán)節(jié)，目前豬肉中沙門氏菌檢出率僅為1%，全世界只有丹麥和瑞典達到這一水平。

（三）屠宰管理科學嚴格。丹麥屠宰管理的法規(guī)及標準主要依據(jù)歐盟規(guī)定并結合實際做了細化。一是屠宰廠設立審批嚴格。屠宰廠須將規(guī)劃布局、設施設備、工藝流程、獸醫(yī)衛(wèi)生、HACCP體系和追溯系統(tǒng)建設等整體方案報DVFA地區(qū)辦公室審查，批準合格后才能正式建廠。二是屠宰設備現(xiàn)代化。生產線自動化程度高，煺毛、開膛、切除頭腿尾、胴體分割等工序均由計算機控制完成，減少人工污染。使用二氧化碳致昏法，降低生豬宰前應急反應，提高肉品質量。三是企業(yè)強化風險管理。普遍建立了覆蓋生豬屠宰加工及后續(xù)處理、儲存運輸、包裝銷售等環(huán)節(jié)的HACCP體系，進行自檢控制。行業(yè)內還自行制定了統(tǒng)一的肉類生產標準，也稱全球紅肉標準（GRMS），企業(yè)嚴格按照GRMS規(guī)定執(zhí)行食品安全、動物福利和可追溯有關要求。四是政府嚴格監(jiān)管。主要監(jiān)管方式有3種：派駐檢查，即委派官方獸醫(yī)駐廠開展宰前宰后檢驗檢疫，對生產過程以及相關法律執(zhí)行、HACCP體系及獸醫(yī)衛(wèi)生條件進行檢查;巡回檢查，即根據(jù)企業(yè)規(guī)模大小開展不定期檢查;市場檢查，即每天對批發(fā)市場進行抽檢，對零售商不定期抽檢。對違法違規(guī)企業(yè)，官方獸醫(yī)有權做出警告、罰款、停業(yè)等處罰。DVFA還規(guī)定了抗生素、激素、殺蟲劑和重金屬超標檢測比例，每年抽檢生豬樣品超過2萬份。

（四）建立質量追溯體系。丹麥食品、農業(yè)與漁業(yè)部早在1992年就建立了中央畜禽數(shù)據(jù)庫（CHR），要求所有養(yǎng)殖場在CHR注冊并獲得唯一登記號，生產過程信息由農場負責及時錄入到CHR。屠宰場對每頭豬進行唯一性編碼，屠宰線上裝備電子眼，記錄生豬來源農場號、胴體重量、肉品品質、獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗等信息，自動輸入數(shù)據(jù)控制中心，實現(xiàn)全程可追溯。豬肉銷售時要標明屠宰場、來源省份、產品名稱等信息，實現(xiàn)批次追溯。生豬交易、屠宰加工、流通都須附具相應單證，以保證發(fā)生疫情或出現(xiàn)質量安全問題時能追溯到每頭豬及所在農場。如，屠宰場對豬肉中沙門氏菌的檢測結果會及時反饋到養(yǎng)豬場，以便其采取必要的改進措施。CHR大部分信息對公眾開放，企業(yè)對產品質量安全充滿自信，既增強了消費者和貿易伙伴的信任度，也提高了政府監(jiān)管效能。

（五）企業(yè)主體責任明確。丹麥政府在制定生豬產業(yè)發(fā)展政策和食品安全標準時，通常與行業(yè)組織進行充分溝通，并通過合作社這一獨特模式在全產業(yè)鏈上得到自覺執(zhí)行，企業(yè)主動負起全部責任。如，沙門氏菌凈化計劃就是DVFA與丹麥農業(yè)和食品理事會合作研究制定的，通過生豬產業(yè)各環(huán)節(jié)的自檢和控制得到全面實施。農場主Michael Nielsen有300公頃土地，他的豬場位于西蘭島北部古鎮(zhèn)HillerΦd南面，目前養(yǎng)殖650頭母豬，年出售1.8萬頭小豬。他說：“生產安全的食品早已不是什么新鮮事了，自從我開始養(yǎng)豬（1998年），這就是我要考慮的頭等大事。”丹麥生豬產業(yè)的許多科研項目都是由豬肉生產商自己發(fā)起，有的也與其他研究機構和商業(yè)伙伴開展合作研究，創(chuàng)造了富有活力的研究和創(chuàng)新環(huán)境，這使得丹麥生豬產業(yè)能不斷引入新技術，滿足產業(yè)發(fā)展和食品安全所需。

啟示與建議

2012年9月，中丹兩國農業(yè)部簽署了加強生豬產業(yè)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。丹麥生豬產業(yè)發(fā)展與質量安全監(jiān)管的先進理念和做法，為在生豬屠宰監(jiān)管職責調整新形勢下審視我國生豬產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，加快轉型升級提供了有益參考和借鑒。

（一）我國生豬產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

豬糧安天下。豬肉是我國傳統(tǒng)的肉類消費品，目前在全部肉類消費中的比重為64%，在國計民生中占有重要地位。多年來，我國已形成集生豬養(yǎng)殖、收購販運、屠宰加工、肉類分割、肉制品加工、肉品衛(wèi)生檢驗、冷凍儲藏、冷鏈運輸、批發(fā)零售于一體，遍布城鄉(xiāng)的生豬產業(yè)體系。但總體上看，產業(yè)組織化、規(guī)?；?、標準化和專業(yè)化程度還不高，近年來質量安全事件時有發(fā)生，出口比例小，進口遠大于出口，國際競爭力弱。其中很重要的一個原因就是，過去“八個部門管一頭豬”，受分段管理體制等因素影響，生豬產業(yè)各環(huán)節(jié)信息不對稱，相關政策不配套，項目投入、科技支撐不夠，整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調性有待提高。如，《畜牧法》對畜禽標識和養(yǎng)殖檔案作了明確規(guī)定，但近年來實施的標準化規(guī)模養(yǎng)殖場建設扶持項目較少涉及“標識檔案化”建設內容。不同環(huán)節(jié)病死豬無害化處理補貼標準差異較大，在屠宰場每頭補貼880元，而在養(yǎng)殖場每頭僅補助80元。全國牛羊肉生產、“菜籃子”工程建設等規(guī)劃重點強調的是養(yǎng)殖環(huán)節(jié)建設內容。對于生豬調出大縣獎勵政策，也需要考慮生豬追溯體系建設投入，鼓勵就地屠宰加工，變運豬為運肉，這將有助于推動全國活畜禽跨區(qū)域運輸限制管理政策的出臺。屠宰是連接養(yǎng)殖和消費的重要紐帶，處在生豬產業(yè)鏈的關鍵環(huán)節(jié)，受到養(yǎng)殖水平、居民消費結構、交通運輸狀況以及資源節(jié)約、環(huán)境保護等多方面因素制約，目前正進入轉型發(fā)展攻堅期，成為影響生豬產業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。突出表現(xiàn)：企業(yè)“多、亂、小、散”并存;私屠濫宰仍然存在，注水肉、病害肉問題屢禁不止;產能嚴重過剩，管理和技術水平參差不齊;代宰制普遍，品牌化意識淡薄;行業(yè)規(guī)劃和標準滯后，扶持政策缺乏。

（二）丹麥經驗的重要啟示及建議

今后5到10年是我國生豬產業(yè)加快轉變發(fā)展方式、延長產業(yè)鏈條的重要時期，需要在標準化養(yǎng)殖、工廠化屠宰、品牌化經營、冷鏈化流通、一體化管理上統(tǒng)籌推進，有所突破?？偨Y我國屠宰行業(yè)近60年來的發(fā)展歷程，借鑒丹麥生豬產業(yè)發(fā)展經驗和做法，不能就屠宰看屠宰，要跳出屠宰來管理屠宰，從全產業(yè)鏈和價值鏈的視角來謀劃和發(fā)展屠宰行業(yè)。去年國務院機構改革和職能調整，從獸藥飼料投入品、養(yǎng)殖到屠宰加工由農業(yè)部門統(tǒng)一管理的格局已經形成，為破解屠宰行業(yè)發(fā)展難題，推動生豬產業(yè)轉型升級創(chuàng)造了有利條件，也提出了更高要求。農業(yè)部門需要及時轉變發(fā)展理念，按照“全產業(yè)鏈發(fā)展、全程無縫監(jiān)管”的總體思路，堅持“生態(tài)先行、安全為重、提質增效”的發(fā)展目標，打破固有格局和部門利益，強化分工協(xié)作，從頂層設計、機制創(chuàng)新、資源整合、政策配套、項目支持、科技攻關等方面，做好“產出來”與“管出來”兩篇大文章。這是建設現(xiàn)代農業(yè)的必然要求和重要內容。

一是制定生豬產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。編制“十三五”全國生豬產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，帶動從養(yǎng)殖到屠宰加工全產業(yè)鏈均衡聯(lián)動發(fā)展，加快補齊良種繁育和屠宰加工短板，平衡各環(huán)節(jié)主體利益，有效應對“豬周期”。統(tǒng)籌生豬養(yǎng)殖與屠宰加工，從保證豬肉供應和消費安全的客觀需要爭取國家出臺更多扶持政策，引導養(yǎng)殖、屠宰一體化合作經營，壓縮屠宰落后產能，逐步消除代宰制，實行“場廠掛鉤”、“農超對接”，提高生豬產業(yè)組織化程度。在項目資金安排上，由注重生產和數(shù)量，更多地轉向強化監(jiān)管和質量，按產業(yè)鏈發(fā)展實際需求進行調配和使用，提高公共財政投入效率。

二是構建全程無縫監(jiān)管體系。根據(jù)農業(yè)綜合執(zhí)法的總體部署和要求，依托各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，推進畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，以動物標識及動物產品可追溯體系為平臺，以各級各類農產品質量安全檢測、評估機構（實驗室）為支撐，實現(xiàn)對生豬產業(yè)全鏈條的監(jiān)督管理。創(chuàng)新監(jiān)管機制，改革歷史形成的生豬屠宰檢疫檢驗雙軌制，實施科學統(tǒng)一的獸醫(yī)肉品衛(wèi)生檢驗，落實企業(yè)主體責任。整合現(xiàn)有分散管理的生豬產品質量安全檢測項目，強化數(shù)據(jù)共享與風險評估，嚴格檢打結合。完善區(qū)域部門協(xié)調聯(lián)動機制，強化行政執(zhí)法與刑事司法銜接，嚴厲打擊私屠濫宰、注水肉、病害肉等違法犯罪行為，為生豬產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

三是修訂完善相關法規(guī)標準。加快修訂《生豬屠宰管理條例》，完善分級分類管理、獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗、肉品風險監(jiān)測評估、質量安全事故處置、企業(yè)主體責任、監(jiān)管責任追究等法律制度，為生豬產業(yè)發(fā)展提供法制保障。進一步深化獸醫(yī)管理體制改革，加快實施《獸醫(yī)立法規(guī)劃（2014—2020年）》，提高包括屠宰管理在內獸醫(yī)立法的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調性。強化獸醫(yī)肉品衛(wèi)生檢驗，清理整合相關標準，健全生豬產品質量安全技術標準體系。

四是積極推進行業(yè)組織建設。中國畜牧業(yè)協(xié)會、中國飼料協(xié)會、中國獸藥協(xié)會、中國獸醫(yī)協(xié)會、中國肉類協(xié)會等相關行業(yè)組織在為生豬產業(yè)發(fā)展提供服務、反映訴求、規(guī)范行為等方面的作用還需加強，整體效能有待提高。下一步，按照社會組織管理制度改革的要求，加強各相關協(xié)會自身建設、規(guī)范管理和良性發(fā)展，促進相互交流與合作，在產業(yè)規(guī)劃、技術咨詢、科普宣傳、行業(yè)自律、誠信建設等方面發(fā)揮整體優(yōu)勢和作用，形成政府、市場、社會共治合力，激發(fā)和釋放全行業(yè)活力，推動生豬產業(yè)健康發(fā)展。

（作者單位：農業(yè)部獸醫(yī)局）