袁海洋

摘 要：隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化以及擴大開放，中國國有企業(yè)的規(guī)模和體量迅速增大，市場競爭力也有了很大的提升。然而，國有企業(yè)決策、運營效率不高以及腐敗等問題始終存在，特別是十八大以來，在中央空前的反腐力度下，國有企業(yè)腐敗案件頻發(fā)。這些問題的原因是復(fù)雜的、多方面的，但都與國有企業(yè)的特有風(fēng)險密切相關(guān)，著重對國有企業(yè)風(fēng)險特征進行分析，并在此基礎(chǔ)上提出國有企業(yè)風(fēng)險防控思路，以期能為國有企業(yè)改革提供些許借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；風(fēng)險特征；風(fēng)險控制

中圖分類號：F270 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0014-03

國有企業(yè)在中國經(jīng)濟運行中的占有主導(dǎo)地位，其職能呈現(xiàn)以盈利為目的的經(jīng)濟活動和作為政府職能延伸的公益性價值創(chuàng)造的雙重屬性。這也決定了國有企業(yè)肩負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任和社會責(zé)任更為艱巨。產(chǎn)權(quán)管理關(guān)系的特殊性和職能的雙重性使得國有企業(yè)的監(jiān)管運營難度遠高于非國有企業(yè)，其風(fēng)險也具有不同于一般企業(yè)的特點。隨著國有企業(yè)改革的不斷深入和市場經(jīng)濟體制的建立完善，面對日益激烈的市場競爭環(huán)境，國有企業(yè)風(fēng)險防范已經(jīng)成為現(xiàn)代企業(yè)日益關(guān)注的重要問題，重點和難點問題，鑒于因此研究國有企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境問題從理論到實踐都很有必要。

一、國有企業(yè)概念界定

國外對國有企業(yè)概念的界定雖然各有不同，但共同點在于既要強調(diào)國有企業(yè)的法人主體地位，同時也要充分肯定全民所有權(quán)的性質(zhì)，同時又要允許一部分民營資本參與進來，進而提高運營效率。

中國的國有企業(yè)概念的界定隨著國有企業(yè)改革的不斷深入而不斷被重新界定。界定的問題不僅能夠?qū)?nèi)部控制環(huán)境研究的主體對象的范圍確定清晰，同時也是國有企業(yè)發(fā)展過程中十分嚴(yán)肅的法律問題和現(xiàn)實問題。中國以公有制為主體，過去國有企業(yè)被稱之為全民所有制企業(yè)，其含義自然是生產(chǎn)資料歸全體人民所有。隨著國有企業(yè)的大量上市以及國有資本以外資本的進入，這種界定的方式顯然與國有企業(yè)股份制改革的現(xiàn)代化企業(yè)建設(shè)模式相脫節(jié)，不能很好地反映國有企業(yè)的法人主體地位。

筆者認(rèn)為，結(jié)合中國國有企業(yè)的歷史形成，反映出國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)模式的委托代理關(guān)系，同時又要兼顧國有企業(yè)的所有形式，中國國有企業(yè)的界定應(yīng)該強調(diào)以控制為基本前提下的全民出資形式，既可以包括國有資本全額出資的“國有獨資企業(yè)”，也包括股份制改革下的“國有控股企業(yè)”，同時也要明確各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代表社會公眾作為出資人的地位。這種認(rèn)識不僅能夠反映出中國國有企業(yè)的特點，而且也是國有企業(yè)實施內(nèi)部控制特別需要關(guān)注的一個重要方面。

二、國有企業(yè)風(fēng)險特征分析

（一）基于“一把手”負(fù)責(zé)制的國有企業(yè)決策風(fēng)險大

在國有企業(yè)中，“一把手”是主要負(fù)責(zé)人，既是權(quán)力的主要行使者，又是權(quán)力行使后果的第一責(zé)任人，決策權(quán)和行使權(quán)過于集中。在研究企業(yè)重要事項、重大決策和人事任免時，雖然是領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，但往往由“一把手”最后拍板。由于個人的智慧和經(jīng)歷都是有限的，隨著企業(yè)規(guī)模的不斷擴大，企業(yè)的管理難度越來越大，業(yè)務(wù)也越來越龐雜，單靠“一把手”或者少數(shù)幾個高層領(lǐng)導(dǎo)掌管各部門各方面的決策，其質(zhì)量自然難以保證，決策的正確性也會大打折扣，對企業(yè)造成的風(fēng)險必然增加，為企業(yè)造成損失也自不意外。

李金華于2005年6月28日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上代表國家審計署所作《關(guān)于2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，2004年，審計署對國家開發(fā)投資公司等10戶中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責(zé)任進行審計過程中發(fā)現(xiàn)，決策失誤造成損失較為嚴(yán)重。根據(jù)該審計報告，兩個數(shù)字的對比情況耐人尋味，10戶央企涉嫌經(jīng)濟犯罪金額16億元，而因決策失誤等原因?qū)ν馔顿Y、借款、擔(dān)保等造成的損失則高達145億元。從某種意義上講，與單純的消極腐敗相比，由于企業(yè)經(jīng)營者違規(guī)決策、盲目決策等問題所產(chǎn)生的后果更加嚴(yán)重。近些年，僅僅由于領(lǐng)導(dǎo)層違規(guī)進行重大決策，就能使原本經(jīng)營良好的國有企業(yè)造成嚴(yán)重危機甚至破產(chǎn)的情況并不少見。其中，中國航油（新加坡）股份有限公司（下稱中航油）就是非常典型的案例。

（二）基于政績導(dǎo)向的國有企業(yè)投資風(fēng)險高

國有企業(yè)的管理者多數(shù)是通過行政任命或委派的方式產(chǎn)生，帶有行政級別。國有資產(chǎn)管理部門對國有企業(yè)的考核最終落實在對國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核上，考核主要通過設(shè)定多個經(jīng)營指標(biāo)的方式進行，其中規(guī)模、產(chǎn)值、利潤等是核心考核指標(biāo)。指標(biāo)的完成情況直接關(guān)系到國有企業(yè)管理者的政績和收入，為突出政績，通過加大投資力度和并購重組等方式進行多元化擴張無疑是比較容易走的捷徑。因此，許多的國有企業(yè)管理者都有投資沖動。自改革開放以來，在良好的外部發(fā)展環(huán)境下，中國國有企業(yè)在改革與調(diào)整中不斷發(fā)展壯大。在經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步上行時期，企業(yè)的經(jīng)營狀況往往較好，外部機會也很多，國有企業(yè)的投資欲望往往會膨脹，很容易進行大規(guī)模的、非關(guān)聯(lián)行業(yè)的投資。此類“豪賭式投資”往往超出企業(yè)自身資源能力和管理能力，由于存在投入資金在短期內(nèi)難以收回、管理跟不上、市場環(huán)境突變等諸多不確定因素，從而易造成多元化擴張風(fēng)險損失。三九集團財務(wù)失控事件、華源集團資金鏈斷裂事件、奧柯瑪集團資金鏈斷裂事件等，都是因多元化投資導(dǎo)致重大損失的典型國有企業(yè)案例。

（三）基于雙重職能屬性的國有企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險大

無論是從美、日、英、法等發(fā)達國家的國有企業(yè)界定上看，還是從中國國有企業(yè)股份制改革發(fā)展來看，實質(zhì)上都隱含著國有企業(yè)的雙重職能。如林毅夫、李志贊（2004）認(rèn)為中國的國有企業(yè)普遍承擔(dān)著戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)和社會性政策負(fù)擔(dān)。①筆者認(rèn)為，從企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)來看，一方面，國有企業(yè)要同一般性質(zhì)企業(yè)一樣進行組織生產(chǎn)活動，以實現(xiàn)其生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)的保值增值目標(biāo)；另一方面，從國家戰(zhàn)略考慮，國有企業(yè)不僅是國民經(jīng)濟的支柱，也是國防利益及公民享受公共基礎(chǔ)性服務(wù)的保證，具有非營利組織的價值目的。

國有企業(yè)職能呈現(xiàn)以盈利為目的的經(jīng)濟活動和作為政府職能延伸的公益性價值創(chuàng)造的雙重屬性，即使進行國有企業(yè)股份制改革也不能否定其客觀存在的雙重利益導(dǎo)向。這也決定了國有企業(yè)肩負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任和社會義務(wù)尤為艱巨。在國有企業(yè)的雙重屬性下，其經(jīng)營管理目標(biāo)必然具有多重性，而多重目標(biāo)之間很難達成統(tǒng)一、甚至?xí)霈F(xiàn)對立和背離，由此也必然會造成經(jīng)營管理難度加大、風(fēng)險增大。

（四）基于委托代理關(guān)系的國有企業(yè)監(jiān)管風(fēng)險高

現(xiàn)代企業(yè)模式的最大特點在于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的委托代理關(guān)系。中國強調(diào)生產(chǎn)資料公有制，就決定了國有企業(yè)在委托代理關(guān)系方面與一般性質(zhì)的企業(yè)有相似之處但不完全相同。其共同點是主體地位都有確認(rèn)，雖然國有企業(yè)生產(chǎn)資料歸全體人民所有，但是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門可以代表國有資產(chǎn)所有者行使權(quán)力，主體的法人地位并沒有因此而發(fā)生缺失；不同之處在于一般性質(zhì)企業(yè)委托代理關(guān)系比較單一，呈現(xiàn)單層級的委托代理關(guān)系，而國有企業(yè)將生產(chǎn)資料的所有權(quán)通過國有資產(chǎn)管理部門進行歸集和分配，從而形成最終國有企業(yè)所有權(quán)，呈現(xiàn)出多層級委托代理關(guān)系。在這種委托代理關(guān)系之下，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)與非國有企業(yè)所有者的區(qū)別是享有資產(chǎn)的控制權(quán)，但不享有收益的分配權(quán)，缺乏對資產(chǎn)監(jiān)管的動力，且在當(dāng)前情況下，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)本身的職能還有待完善。因此，各級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)對國有企業(yè)的監(jiān)管乏力，形成事實上的國有企業(yè)所有者缺位。這也是企業(yè)加強內(nèi)部控制的一個重要原因。

（五）建立在國有企業(yè)的公有財產(chǎn)管理屬性之上的權(quán)力尋租風(fēng)險大

國有企業(yè)中的國有股權(quán)從本質(zhì)上來說屬于公有財產(chǎn)，國有企業(yè)的高層管理者一般是政府委派或任命，承擔(dān)“職業(yè)經(jīng)理人”角色。與民營或私營企業(yè)不同，國企管理者所管理的財產(chǎn)具有公共屬性，經(jīng)營成果和收益不歸屬于個人，產(chǎn)生損失也不歸屬于個人，加之國有企業(yè)監(jiān)督機制不健全，因此，在利益的驅(qū)使下，國有企業(yè)的管理者利用政府賦予的職務(wù)和權(quán)利以權(quán)謀私、貪污腐敗、揮霍公款、過度職務(wù)消費等現(xiàn)象非常突出。比如，山東魯能集團國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失事件、南昌市化工原料廠國有資產(chǎn)流失事件等。此外，還有不少中小國企的高管層，在國有資產(chǎn)收購中上下其手，在改制轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、重組資金和清算破產(chǎn)中通過關(guān)聯(lián)交易或以低價進行管理層收購，達到低價侵吞國有資產(chǎn)的目的。比如，當(dāng)年轟動一時的“瓊民源事件”。即使已基本完成改制任務(wù)的地方國有企業(yè)，仍存在產(chǎn)權(quán)劃分不清、監(jiān)管缺失等問題，這會給企業(yè)今后經(jīng)營和發(fā)展埋下隱患。

三、國有企業(yè)風(fēng)險防控思路

（一）加快國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革讓“所有者歸位”

當(dāng)前國有企業(yè)公司化改革和產(chǎn)權(quán)改革的任務(wù)仍然非常艱巨，有相當(dāng)數(shù)量的國有企業(yè)在不同程度上存在著“控制不足”和“過度管制”并存的治理低效問題。一方面，國有企業(yè)的內(nèi)部控制制度很不完善；另一方面，由于企業(yè)內(nèi)部人侵犯股東權(quán)益的可能性增大，在缺乏充分信息以制約內(nèi)部人掠奪行為的情況下，國有股東的直接或行政性干預(yù)造成了對國有企業(yè)的過渡管制。建議優(yōu)化和完善現(xiàn)有制度體系，在制度層面厘清“控制不足”和“過度管制”的邊界，如前所述，產(chǎn)權(quán)制度的改革造成了利益主體多方博弈的格局，在內(nèi)部控制上的矛盾和問題更多還需要在產(chǎn)權(quán)問題上下功夫，通過產(chǎn)權(quán)制度的改革和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，調(diào)整不同利益主體的內(nèi)控目標(biāo)和內(nèi)控政策，最終在資本層面趨向一致。在此基礎(chǔ)上完善公司治理，一是公司最高決策機構(gòu)的運作機制；二是內(nèi)部治理中的監(jiān)督機制；三是對公司透明度和信息披露的要求。這些技術(shù)性制度安排的形成，將構(gòu)成國有資產(chǎn)管理體制的逐步精細(xì)化、技術(shù)化和專業(yè)化。除正式制度之外，國有公司治理原則還應(yīng)關(guān)注個人信用、職業(yè)精神、社會規(guī)范等非正式制度安排。

（二）重點培育現(xiàn)代企業(yè)的契約精神

創(chuàng)造利潤和追求企業(yè)價值最大化既是企業(yè)所有者的目標(biāo)，也是企業(yè)管理者的使命和自身價值的體現(xiàn)。在委托代理關(guān)系中，企業(yè)所有者要健全契約獎懲機制，尊重和遵守契約規(guī)則并據(jù)此進行利益分配，將管理者的利益需求體現(xiàn)在企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，讓管理者能夠與企業(yè)共同發(fā)展，共享發(fā)展成果，這就會使管理者更加注重企業(yè)長遠發(fā)展，不為一時圖利而破壞企業(yè)遠景目標(biāo)。筆者建議以共同利益為紐帶，以契約道德和價值觀為支撐構(gòu)建企業(yè)所有者與管理者之間的契約文化。

（三）著力重構(gòu)激勵與約束機制讓公司治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮實效

1.從制度設(shè)計層面著重解決人員獨立性和權(quán)力制衡問題

在公司治理結(jié)構(gòu)中，引入更多的程序性控制措施，形成高層決策人員之間的相互牽制和制衡，避免賦予單個高層人員過大的權(quán)力。在人員配置上解決董事與經(jīng)理層人員的高度重合問題，實現(xiàn)不相容職務(wù)分離，保證董事會成員的相對獨立性，可以有效解決內(nèi)部人員控制問題，否則裁判員兼運動員使得董事會與經(jīng)理層的制衡名存實亡。在股權(quán)結(jié)構(gòu)上推進股權(quán)分置改革，實行小股東聯(lián)合推選董事制度，讓廣大的公眾股東能有話語權(quán)，使得董事會在決策和監(jiān)督中各股東處于“風(fēng)險共擔(dān)、利益趨同”的平等局面，形成公司治理的共同利益基礎(chǔ)。在董事會和監(jiān)事會的人員構(gòu)成上，構(gòu)建共同治理的受托人模式，實現(xiàn)董事會和監(jiān)事會人員結(jié)構(gòu)多元化，設(shè)計一個由各利益相關(guān)者的代表共同組成的董事會和監(jiān)事會，從而達到相互制衡的目的。在董事會各專業(yè)委員會職能發(fā)揮上強化其決策與監(jiān)督程序，在管理層向董事會提交議案之前，必須由專業(yè)委員會提供專業(yè)意見，為董事會核心作用的發(fā)揮提供信息與技術(shù)支持。

2.在董事和監(jiān)事的職責(zé)履行過程中進行責(zé)、權(quán)、利的匹配

當(dāng)前，我們企業(yè)不管是從制度上還是從程序上，還沒有建立一種有效的機制對董事和監(jiān)事管理決策的績效進行評價、激勵和約束。董事特別是獨立董事和監(jiān)事既缺少動力，也沒有壓力，不利于促使其履行勤勉盡責(zé)的義務(wù)。筆者認(rèn)為有必要引入評價考核和激勵與約束機制，從公司業(yè)績、決策質(zhì)量、是否勤勉盡責(zé)、是否誠實守信、投入的時間與精力、親自出席會議的次數(shù)、是否充分發(fā)表專業(yè)意見等方面對董事和監(jiān)事進行績效評價。每年年終董事和監(jiān)事應(yīng)該向公司內(nèi)部和利益相關(guān)者公開披露自我評價和述職報告，并接受股東大會、職代會和其他利益相關(guān)者的考評，根據(jù)考評結(jié)果可以考慮引入末位退出機制，也可以效仿國外做法實行每年更換1/ 3的分批改選制。同時，優(yōu)化董事和監(jiān)事提名機制以及董事和監(jiān)事的責(zé)任追究與免責(zé)機制，使董事會和監(jiān)事會真正成為公司治理結(jié)構(gòu)中獨立履行權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任的機構(gòu)。在薪酬激勵方面，改變獨立董事的固定津貼制和不予支付監(jiān)事津貼的做法，將考評結(jié)果與津貼直接掛鉤，使董事和監(jiān)事的責(zé)、權(quán)、利能夠真正落實，提高其參與決策的積極性和責(zé)任心。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]