文/梁洪力 周華東

創(chuàng)新是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，最終需要在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。保持供給方與需求方創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)一致，能夠更加有效地促進(jìn)創(chuàng)新。早在20多年前，一些發(fā)達(dá)國(guó)家就已開(kāi)始嘗試應(yīng)用需求方創(chuàng)新政策，近年來(lái)由于受到國(guó)際金融危機(jī)的影響，各國(guó)政府迫于財(cái)政預(yù)算壓力和市場(chǎng)需求持續(xù)低迷的態(tài)勢(shì)，更加關(guān)注需求方創(chuàng)新政策，希望通過(guò)刺激市場(chǎng)需求，提高公共財(cái)政利用效率。

需求方創(chuàng)新政策的基本類(lèi)型

目前，一些學(xué)者和國(guó)際組織對(duì)需求方創(chuàng)新政策進(jìn)行了研究，其中，比較有代表性的是曼徹斯特大學(xué)教授雅各布和經(jīng)合組織（OECD）的研究。雅各布將需求方創(chuàng)新政策分為5類(lèi)：政府采購(gòu)、對(duì)私人需求直接支持、對(duì)私人或公共需求間接支持、需求規(guī)范或需求者、生產(chǎn)者溝通規(guī)范和系統(tǒng)方法。OECD于2011年出版《需求方創(chuàng)新政策》，將需求方創(chuàng)新政策分為6類(lèi)：政府采購(gòu)、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、消費(fèi)者政策、用戶導(dǎo)向性創(chuàng)新計(jì)劃和領(lǐng)先市場(chǎng)行動(dòng)計(jì)劃。

綜合上述兩種分類(lèi)，我們認(rèn)為需求方創(chuàng)新政策從功能和作用角度可以分為提升公共需求、刺激私人需求、提高創(chuàng)新要求、促進(jìn)創(chuàng)新供需均衡四種基本類(lèi)型。

提升公共需求類(lèi)創(chuàng)新政策，指的是利用政府部門(mén)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)的需求，拉動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新的政策措施，主要包括創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購(gòu)、政府首購(gòu)和商業(yè)化前政府采購(gòu)三種政策工具。創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購(gòu)指在一般政府采購(gòu)中將創(chuàng)新作為一個(gè)主要采購(gòu)指標(biāo)，其不僅要關(guān)注采購(gòu)產(chǎn)品的質(zhì)量和成本，更要關(guān)注產(chǎn)品創(chuàng)新性。政府部門(mén)作為首個(gè)客戶購(gòu)買(mǎi)企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)，可以緩解企業(yè)資金壓力，不斷改進(jìn)產(chǎn)品性能，并通過(guò)政府領(lǐng)先示范作用促進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散。商業(yè)化前政府采購(gòu)指由政府根據(jù)其特定需要，承諾以一定的價(jià)格，購(gòu)買(mǎi)商業(yè)化前多個(gè)創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)（包括研發(fā)服務(wù)在內(nèi)的產(chǎn)品創(chuàng)意、方案設(shè)計(jì)和樣機(jī)原型制造等）中一定數(shù)量產(chǎn)品、服務(wù)或者解決方案。

刺激私人需求類(lèi)創(chuàng)新政策，指的是有意刺激企業(yè)與終端用戶需求的政策措施，包括直接措施和間接措施。直接措施主要包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼和創(chuàng)新券等，通過(guò)降低使用或購(gòu)買(mǎi)創(chuàng)新產(chǎn)品的價(jià)格，刺激企業(yè)或個(gè)人需求；間接措施主要是增加產(chǎn)品創(chuàng)新透明度或提高消費(fèi)者使用技能，包括設(shè)定標(biāo)簽、示范項(xiàng)目、教育培訓(xùn)等。

提高創(chuàng)新要求類(lèi)創(chuàng)新政策，是指人為從市場(chǎng)角度提高產(chǎn)品要求，促使企業(yè)創(chuàng)新的政策措施，主要包括相關(guān)行業(yè)的技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

促進(jìn)創(chuàng)新供需均衡類(lèi)創(chuàng)新政策，是指促進(jìn)創(chuàng)新供給與需求協(xié)調(diào)一致的政策組合。這類(lèi)政策既包括對(duì)各類(lèi)需求方創(chuàng)新政策的組合，也包括需求方與供給方創(chuàng)新政策的組合。

需求方創(chuàng)新政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

近20年來(lái)，各國(guó)進(jìn)行了多種需求方創(chuàng)新政策的實(shí)踐與嘗試，經(jīng)過(guò)梳理與總結(jié)，主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

借助政府采購(gòu)提升公共需求

目前，政府采購(gòu)已成為各國(guó)政府最常采用的一項(xiàng)需求方創(chuàng)新政策。如芬蘭積極調(diào)整中央和地方政府采購(gòu)流程和方法，設(shè)立以創(chuàng)新為導(dǎo)向的采購(gòu)基金，并修訂“政府采購(gòu)戰(zhàn)略”，鼓勵(lì)政府部門(mén)與供應(yīng)商一起尋找創(chuàng)新解決方案。德國(guó)推出綠色政府采購(gòu)計(jì)劃，采購(gòu)實(shí)用的節(jié)能技術(shù)，促進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域的創(chuàng)新，幫助德國(guó)企業(yè)成為該領(lǐng)域的世界領(lǐng)先者。

近年來(lái)，商業(yè)化前政府采購(gòu)越來(lái)越受到各國(guó)政府重視。其采購(gòu)合同一般不采購(gòu)現(xiàn)有的產(chǎn)品、服務(wù)或解決方案，而是直接以解決政府部門(mén)的實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，需要將其問(wèn)題轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的創(chuàng)新需求和企業(yè)所能接受的技術(shù)要求規(guī)范。如美國(guó)小企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)計(jì)劃、澳大利亞維多利亞州政府智能中小企業(yè)市場(chǎng)驗(yàn)證計(jì)劃、英國(guó)的小企業(yè)研發(fā)行動(dòng)計(jì)劃和荷蘭的小規(guī)模SBIR計(jì)劃等。為保障采購(gòu)合同有效地滿足政府部門(mén)的需求，這些計(jì)劃往往采用分階段的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)模式，并且都將清晰定義需求作為第一個(gè)階段，同時(shí)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)其創(chuàng)新性進(jìn)行審核。

運(yùn)用靈活的財(cái)稅激勵(lì)措施刺激私人需求

財(cái)稅激勵(lì)措施是最直接、最有效的刺激私人需求的政策工具，一般分為終端消費(fèi)者和企業(yè)兩個(gè)層面。

在刺激終端消費(fèi)者需求方面，主要包括稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼等政策。如美國(guó)購(gòu)買(mǎi)混合動(dòng)力汽車(chē)的消費(fèi)者最高可減免3400美元的所得稅，日本居民購(gòu)買(mǎi)100多種常用節(jié)能設(shè)備可獲得稅收減免，減免額約占購(gòu)買(mǎi)價(jià)的7%；同時(shí)，日本對(duì)購(gòu)買(mǎi)混合動(dòng)力等節(jié)能環(huán)保汽車(chē)的消費(fèi)者給予一次性財(cái)政補(bǔ)貼，金額約為混合動(dòng)力與常規(guī)汽車(chē)價(jià)差的50%左右。

在刺激企業(yè)創(chuàng)新需求方面，主要采用創(chuàng)新券政策。政府通過(guò)向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，刺激企業(yè)用創(chuàng)新券向研發(fā)人員購(gòu)買(mǎi)科研服務(wù)。荷蘭是最早實(shí)行創(chuàng)新券政策的國(guó)家，通過(guò)三輪試驗(yàn)后，創(chuàng)新券的實(shí)施領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，已由工業(yè)向其他行業(yè)拓展。

提高法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求擴(kuò)大創(chuàng)新市場(chǎng)需求

制定更為嚴(yán)格的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)會(huì)人為地制造出更高層次的市場(chǎng)需求，并提出對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的技術(shù)和質(zhì)量要求。如上世紀(jì)70年代，德國(guó)政府在污水排放、垃圾處理、能源生產(chǎn)等領(lǐng)域制定了大量法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，這些措施促使環(huán)保企業(yè)不斷創(chuàng)新，以提供滿足標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或服務(wù)，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，使德國(guó)一舉成為世界環(huán)保技術(shù)出口大國(guó)。日本的“領(lǐng)跑者計(jì)劃”也為汽車(chē)、電視、計(jì)算機(jī)、照明燈和空調(diào)等領(lǐng)域的企業(yè)制定目前市場(chǎng)上最高能效水平的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，并要求生產(chǎn)商在4至8年內(nèi)確保其所有產(chǎn)品的平均能效值達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)要求。同時(shí)，還推出能效標(biāo)簽系統(tǒng)，通過(guò)不同顏色的標(biāo)簽標(biāo)志產(chǎn)品是否達(dá)到節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，以使消費(fèi)者獲得節(jié)能家用產(chǎn)品能效水平的知情權(quán)。

運(yùn)用政策組合促進(jìn)創(chuàng)新供需均衡

實(shí)現(xiàn)供給方與需求方創(chuàng)新政策的協(xié)調(diào)性與一致性，可以更加有效地提高創(chuàng)新的績(jī)效。目前，各國(guó)創(chuàng)新政策制定者都開(kāi)始重視運(yùn)用政策組合來(lái)促進(jìn)創(chuàng)新，如歐盟2006年出臺(tái)《領(lǐng)先市場(chǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃》，在原有的供給方創(chuàng)新政策基礎(chǔ)上，加入政府采購(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)等多項(xiàng)需求方政策工具。“美國(guó)電子病歷推廣計(jì)劃”也是一個(gè)擴(kuò)大市場(chǎng)需求實(shí)現(xiàn)供需均衡的典型案例。電子病歷的技術(shù)已非常成熟，但其應(yīng)用受到傳統(tǒng)醫(yī)療模式帶來(lái)的巨大阻力。2010年7月，美國(guó)發(fā)布《經(jīng)濟(jì)與臨床醫(yī)療信息技術(shù)法案》，明確規(guī)定醫(yī)生在哪些情況下必須應(yīng)用電子病歷，并推出兩類(lèi)獎(jiǎng)金激勵(lì)政策，分別激勵(lì)“富有成效地應(yīng)用”電子病歷的醫(yī)生和醫(yī)療補(bǔ)貼患者眾多的診所醫(yī)生。同時(shí)，在獲得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、軟件應(yīng)用、使用記錄進(jìn)入臨床指令和藥物說(shuō)明等方面建立一整套評(píng)價(jià)電子病歷的標(biāo)準(zhǔn)，資助建立多個(gè)“健康信息傳播中心”，資助內(nèi)科醫(yī)生和醫(yī)院學(xué)習(xí)如何使用電子健康記錄。通過(guò)組合多種需求方政策，促進(jìn)了電子病歷在美國(guó)的推廣。

加強(qiáng)我國(guó)需求方創(chuàng)新政策應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

近些年，我國(guó)創(chuàng)新政策體系日趨完善，對(duì)需求方創(chuàng)新政策也進(jìn)行了很多有益探索。如在2006年推出的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要配套政策實(shí)施細(xì)則》中，就提出了自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)、首購(gòu)、首臺(tái)（套）和消費(fèi)補(bǔ)貼等激勵(lì)創(chuàng)新需求的政策，但是，不難發(fā)現(xiàn)這套政策仍以供給方政策為主。同時(shí)，有些需求方創(chuàng)新政策在實(shí)施過(guò)程中也遇到了一些問(wèn)題，如自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策，美國(guó)、歐盟等強(qiáng)烈反對(duì)我國(guó)以“自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄”的形式來(lái)界定采購(gòu)范圍。為此，制定與實(shí)施需求方創(chuàng)新政策，不僅要積極借鑒各國(guó)需求方創(chuàng)新政策的成功經(jīng)驗(yàn)，還需要注意如下幾個(gè)問(wèn)題：

應(yīng)充分意識(shí)到市場(chǎng)的難以預(yù)測(cè)性

大多數(shù)需求方創(chuàng)新政策的制定是以預(yù)測(cè)目前或未來(lái)市場(chǎng)需求為基礎(chǔ)的，如商業(yè)化前政府采購(gòu)需要確定某一領(lǐng)域未來(lái)的市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，以確定政府創(chuàng)新采購(gòu)清單；以創(chuàng)新為導(dǎo)向的法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)需要對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)和技術(shù)發(fā)展路徑進(jìn)行預(yù)測(cè)，以設(shè)定適當(dāng)?shù)囊?guī)則、條款或指標(biāo)值。但預(yù)測(cè)市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)極其困難，并具有很強(qiáng)的不確定性。市場(chǎng)需求具有分散化和多樣化特性，本質(zhì)上很難把握，有時(shí)連消費(fèi)者自身都不清楚其真正的需求。同時(shí)，創(chuàng)新活動(dòng)本身具有很強(qiáng)的不確定性。預(yù)測(cè)失誤所帶來(lái)的后果往往非常嚴(yán)重。如上世紀(jì)70年代，日本錯(cuò)誤地預(yù)測(cè)“下一代電視將是更高的分辨率的模擬高清晰度電視”。這一預(yù)測(cè)失誤不僅使日本投入長(zhǎng)達(dá)16年的模擬高清研發(fā)無(wú)果而終，而且錯(cuò)過(guò)了90年代初發(fā)展“數(shù)字高清電視”的大好時(shí)機(jī)，使美國(guó)占領(lǐng)了數(shù)字高清電視的先機(jī)。

應(yīng)注重政府的協(xié)調(diào)能力和專(zhuān)業(yè)技能的提升

需求方創(chuàng)新政策對(duì)政府部門(mén)和政策制定者提出了更高的要求。首先，一些需求方創(chuàng)新政策需要多個(gè)政府部門(mén)聯(lián)合推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新，如政府采購(gòu)政策涉及了創(chuàng)新管理部門(mén)、政府采購(gòu)部門(mén)和財(cái)務(wù)預(yù)算等多個(gè)政府部門(mén)。其次，政策實(shí)踐中需求方創(chuàng)新政策往往需要與供給方創(chuàng)新政策相匹配與整合。再者，為有效挖掘市場(chǎng)需求，需要政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織和消費(fèi)者代表等眾多利益相關(guān)者參與政策制定與實(shí)施。這不僅對(duì)政府部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和保持政策一致性的能力提出了更高要求，而且對(duì)政府部門(mén)與其他利益相關(guān)者達(dá)成共識(shí)的能力提出了要求。另一方面，需要政策制定者具備更多專(zhuān)業(yè)技能。需求方創(chuàng)新政策聚焦產(chǎn)業(yè)的特征，要求政策制定者具備較深厚的相關(guān)產(chǎn)業(yè)知識(shí)和技能。由于市場(chǎng)需求與企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)之間的動(dòng)態(tài)變化對(duì)需求方創(chuàng)新政策至關(guān)重要，準(zhǔn)確把握這種變化對(duì)政策制定者的市場(chǎng)洞察力和敏銳度也提出更高要求。

應(yīng)充分考慮不同產(chǎn)業(yè)及創(chuàng)新階段的特殊性

與供給方創(chuàng)新政策相比，需求方創(chuàng)新政策的制定與實(shí)施需要考慮更多產(chǎn)業(yè)及市場(chǎng)因素，不僅要根據(jù)產(chǎn)業(yè)特征的不同采取有針對(duì)性的政策措施，還要根據(jù)創(chuàng)新階段謹(jǐn)慎選擇政策出臺(tái)時(shí)機(jī)。產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新模式和市場(chǎng)需求特征具有很大差異，其創(chuàng)新鏈體現(xiàn)為不同的供應(yīng)商模式、產(chǎn)品研發(fā)模式以及顧客需求形式，這就要求政府采取具有針對(duì)性的政策措施。如在制藥、能源和材料等技術(shù)推動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)需求趨同，其創(chuàng)新更多依賴于企業(yè)內(nèi)部的研發(fā)，或通過(guò)資助大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展所需的研發(fā)活動(dòng)。而在軟件、電子通訊、汽車(chē)等依賴于平臺(tái)或標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)需求多樣化特征明顯，其創(chuàng)新依賴于對(duì)不斷變化的市場(chǎng)需求做出快速反應(yīng)。對(duì)于前者，政府應(yīng)側(cè)重于實(shí)施供給方創(chuàng)新政策，或應(yīng)用旨在提升公共需求的政府采購(gòu)等措施；而對(duì)于后者，政府應(yīng)采取更加有效刺激私人需求、清晰描述市場(chǎng)信號(hào)的需求方創(chuàng)新政策，或制定更加嚴(yán)格的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，需求方創(chuàng)新政策應(yīng)謹(jǐn)慎選擇出臺(tái)時(shí)機(jī)。需求方創(chuàng)新政策在不同的創(chuàng)新階段發(fā)揮著不同的作用，如出臺(tái)時(shí)機(jī)太早，就可能因產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線競(jìng)爭(zhēng)不充分，增加政府支持次優(yōu)技術(shù)路線的風(fēng)險(xiǎn)。