本刊記者 藍穎春

歷經(jīng)近10年的18億畝耕地紅線嚴格管控之后，各方關(guān)注的《全國土地利用總體規(guī)劃》（2006～2020）》（以下簡稱“規(guī)劃”）終于迎來“調(diào)整完善的時刻”?！兜厍颉酚浾攉@悉，近期國土資源部將專門據(jù)此形成草案，上報國務(wù)院審議。

“這項工作正在進行當中，已經(jīng)算是正式啟動了，姜大明部長也布置了有關(guān)工作?！?月10日，國土資源部有關(guān)工作人員證實，國土資源部已經(jīng)正式啟動了對“規(guī)劃”的調(diào)整完善工作。

按照國土資源部初步擬定的方案，“規(guī)劃”的調(diào)整完善工作主要涉及三個方面：一是耕地保有面積，二是城市開發(fā)邊界，三是及時更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，強化監(jiān)管。其中，耕地保有面積和城市開發(fā)邊界，都是十分敏感的問題。

三大直轄市距耕地紅線“咫尺之遙”

在啟動對現(xiàn)行規(guī)劃的修改完善有關(guān)工作之前，由國土資源部、國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部和各級地方政府，歷時兩年多時間完成了“全國土地二次調(diào)查”（ 以下簡稱“二調(diào)”）?！岸{(diào)”結(jié)果顯示，我國耕地實際保有量超過20億畝，距18億畝耕地紅線還有2億畝余量，但個別地區(qū)耕地總量不增反降，耕保壓力加大，用地騰挪空間也將受限。

從近期披露的一些省級土地“二調(diào)”結(jié)果來看，北京、上海和天津這三大直轄市境況最差，距離突破2020年的耕地保護指標已經(jīng)是“咫尺之遙”。

北京近日發(fā)布的土地“二調(diào)”結(jié)果顯示，截至2009年底，北京有耕地22.71萬公頃（340.8萬畝），距離“規(guī)劃”確定的目標21.47萬公頃（322萬畝），僅有約1.24萬公頃（18.7萬畝）的占用空間。從1996年至2009年的13年中，北京耕地年均減少8980.9公頃（13.5萬畝）。如果不能及時踩剎車，北京近兩年就可能突破耕地紅線。

來自天津官方的數(shù)據(jù)顯示，天津耕地面積雖然比2009年的耕地面積多出了5807公頃，但耕地保護形勢依然嚴峻。截至2012年末，天津市耕地面積已降至43.93萬公頃（658.95萬畝），比“規(guī)劃”確定的2020年耕地保有量僅多出2000公頃（3萬畝）左右。

上海官方發(fā)布的土地“二調(diào)”結(jié)果顯示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759萬平方公頃（284.64萬畝），人均耕地僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12（全國人均耕地為1.52畝）。而按照“規(guī)劃”，上海到2020年末的耕地保有量指標是24.93萬公頃（374萬畝）。

一位國土部官員表示，上海用地確實存在很大困難，雖然是一個省級行政區(qū)，但其陸地面積卻非常小，上海GDP總量比北京大，土地面積比北京小，說明其單位GDP的產(chǎn)出要更多些。

上海當?shù)孛襟w東廣新聞臺5月15日的報道曾稱，上海土地“二調(diào)”數(shù)據(jù)顯示的耕地面積比第一次全國土地調(diào)查時銳減約四成。

據(jù)《上海市土地利用總體規(guī)劃（1997—2010）》顯示，1996年上海市耕地面積為3150.77平方公里（即31.5077萬公頃，472.62萬畝），以此計算，上海市2009年底的耕地面積總量已經(jīng)比1996年減少了39.8%左右。

可見，中國的耕地保護形勢依然嚴峻?！岸{(diào)”相關(guān)數(shù)據(jù)反映，全國有564.9萬公頃耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，還有431.4萬公頃耕地位于25度以上陡坡。這996.3萬公頃（近1.5億畝）耕地中，有相當部分需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息等安排進行逐步調(diào)整。同時，有相當數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種。

此外，還有一定數(shù)量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞、地下水超采，已影響正常耕種。

總的算下來，適宜穩(wěn)定利用的耕地也就是1.2億多公頃，約合18億畝左右。也正因如此，盡管對于規(guī)劃提出了完善調(diào)整的要求，但國土資源部仍然堅持18億畝耕地保有量，不容減少。

城市開發(fā)邊界將確立

當前，國內(nèi)存在土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的不同步態(tài)勢，并且兩者差距仍在拉大。數(shù)據(jù)顯示，1990年至2000年，我國城市建設(shè)用地面積擴大90.5%，城鎮(zhèn)人口僅增長52.96%，兩者相差1.71倍；2000年至2010年間，城市建設(shè)用地面積擴大83.41%，城鎮(zhèn)人口僅增長45.12%，兩者相差1.85倍。

國土部認為，過于猛烈的城市用地擴張，導(dǎo)致國內(nèi)許多城市的規(guī)模無節(jié)制膨脹，出現(xiàn)“攤大餅”現(xiàn)象。

今年1月10日，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上透露，國土部將協(xié)同住建部劃定城市邊界。

“城市建設(shè)無序發(fā)展，原因是沒有控制好開發(fā)強度，沒有劃定城市開發(fā)邊界。我們將和住建部門緊密配合，從每個城市、特別是大城市的實際出發(fā)，在劃定城市周邊永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，修訂城市利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，盡快把城市發(fā)展邊界確定下來。首先從500萬以上人口的大城市入手，由大到小，逐步覆蓋全部基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，城市建設(shè)必須跳出去，搞串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星式發(fā)展。”國土資源部部長姜大明說。

姜大明表示，中央要求，東部三大城市群發(fā)展要以盤活土地存量為主，今后將逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng)，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設(shè)用地。

今年，國土部等有關(guān)方面將主要完成對500萬人口以上的特大城市和京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大都市圈的邊界劃定。在此基礎(chǔ)上，會對規(guī)范城市發(fā)展邊界政策做進一步完善，從明年開始，邊界劃定也將擴展至全國范圍內(nèi)的所有大中小型城市。

“這將對地方政府用于經(jīng)濟發(fā)展的土地資源，有更多的約束”。中國城市經(jīng)濟協(xié)會副會長劉維新認為，永久基本農(nóng)田保護紅線、城市開發(fā)邊界一旦確立，地方政府粗放式、低成本的城鎮(zhèn)化模式，將難以繼續(xù)維系。

姜大明則表示，規(guī)劃調(diào)整完善工作要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和“二調(diào)”最新成果，遵循統(tǒng)一的標準、時點、底圖、用地分類和成果，規(guī)范有序推進。要防止地方借機大規(guī)模調(diào)規(guī)，防止規(guī)劃調(diào)整完善演變成規(guī)劃修編或重編。

按照國務(wù)院安排，除了研究制定城市發(fā)展邊界文件，今年國土部還需要和農(nóng)業(yè)部共同劃定永久基本農(nóng)田、協(xié)同環(huán)保部劃定生態(tài)保護紅線。國務(wù)院安排國土部參與劃定基本農(nóng)田、生態(tài)紅線的意圖很明顯，就是要求對城市發(fā)展邊界實行嚴格的控制。

由于城市擴展邊界涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本農(nóng)田占用、生態(tài)環(huán)境保護等方面，國土部在研究制定政策過程中，還需要與住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等多個部門達成一致意見，才能最終完成規(guī)范城市邊界的政策制定。