◆撰文/林云舉

推進林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

◆撰文/林云舉

從解決“五大問題”提升“三個能力”入手

黨的十八屆三中全會明確將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標。浙江省委十三屆四次全會進一步明確：深入推進中國特色社會主義在浙江的實踐，努力在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化上走在前列，再創(chuàng)浙江體制機制新優(yōu)勢。面對全面深化改革的新形勢，加強具有林業(yè)特色、符合林業(yè)發(fā)展特征的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于建設(shè)生態(tài)文明和美麗浙江至關(guān)重要。

近年來，浙江省勇于創(chuàng)新，在現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展中進行了深入的探索和實踐，在全國范圍內(nèi)率先出臺多項政策法規(guī)，是林業(yè)改革征途上的“急先鋒”，為“率先實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化”目標作出了不懈努力。2009年，率先出臺政策性林木保險險種，增強林業(yè)風(fēng)險防范能力，保障林農(nóng)創(chuàng)業(yè)致富；2012年，率先推行林權(quán)出資，允許林農(nóng)以林權(quán)作投資開辦有限責任公司和股份有限公司，進一步盤活林業(yè)資本，率先在浦江縣開展了林地股份合作制改革試點，探索以林地入股方式與林企結(jié)成利益共同體，保障了林農(nóng)長遠利益，培育了新型經(jīng)營主體；2013年，率先在麗水龍泉市試點發(fā)放了林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證，對流轉(zhuǎn)的林地經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)，保護了林地經(jīng)營者的合法權(quán)益。然而，與建設(shè)生態(tài)文明和美麗浙江的要求相比，我省的林業(yè)治理體系還不完善，林業(yè)治理能力亟待提高。下一步，要聯(lián)系我省實際，著重從解決“五大問題”，提升“三個能力”入手，努力構(gòu)建新型林業(yè)治理體系，推進林業(yè)治理能力現(xiàn)代化。

著力解決“五大問題”

林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)保障。要牢固樹立創(chuàng)新林業(yè)治理體系的觀念，把推進林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化林業(yè)改革的總目標，堅定不移地推進各項林業(yè)改革，使林業(yè)的體制機制更加成熟，更加定型，更加適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求。2014年全國推進林業(yè)改革座談會上，國家林業(yè)局提出了創(chuàng)新和完善生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)治理體系，要建立健全“九大制度”，即生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)資源監(jiān)管制度、自然生態(tài)系統(tǒng)保護制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)監(jiān)測評價制度、森林經(jīng)營制度、生態(tài)資源市場配置和調(diào)控制度、生態(tài)補償制度、財稅金融扶持制度。這些制度在我省已初步建立，但與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求相比還有較大的距離。就目前而言，我認為要著重解決好“五大問題”。

解決簡政放權(quán)后的事中事后監(jiān)管問題。穩(wěn)定完善、保障有力的林業(yè)組織管理體系，既是林業(yè)治理體系的重要內(nèi)容，也是林業(yè)治理能力的堅實基礎(chǔ)。近幾年，浙江省林業(yè)廳按照省委、省政府深化審批制度改革、建立權(quán)力清單、明確權(quán)力邊界的要求，大幅度下放審批事項，對外公布的權(quán)力事項由365項縮減到65項。以林地審批為例，原先省廳一年要辦理1200余件林地審批事項，而將2公頃以下林地的審批權(quán)限下放市、縣后，省廳審批數(shù)量減少到每年400余件。隨著權(quán)力的下放，省廳有了更多的精力來設(shè)計制度、從事監(jiān)管，提高了頂層設(shè)計、整體謀劃能力。接下來，還要通過進一步轉(zhuǎn)變政府職能，公開權(quán)力運行流程，建立責任清單，加強取消和下放事項的事中、事后監(jiān)督，全面提升管理水平。

解決社會化大生產(chǎn)下的林業(yè)經(jīng)營主體問題。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城市化發(fā)展水平日益提高，從事農(nóng)（林）業(yè)勞動人口逐年減少，一家一戶式的經(jīng)營方式與社會化大生產(chǎn)的矛盾也日漸突出。在穩(wěn)定家庭承包責任制的基礎(chǔ)上，全面深化林業(yè)經(jīng)營體制改革，培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，增加林農(nóng)財產(chǎn)性收入，是當前一項重要而緊迫的任務(wù)。近年來，我省積極推進林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，嘗試將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，對林地經(jīng)營權(quán)實行依法有償流轉(zhuǎn)。重點鼓勵林業(yè)股份制合作，引導(dǎo)林農(nóng)以承包經(jīng)營權(quán)入股，組建林業(yè)股份合作社，再與工商資本合作經(jīng)營，工商資本按股每年向林農(nóng)分紅，構(gòu)建工商資本和林農(nóng)長期合作共贏機制，避免林權(quán)流轉(zhuǎn)造成的農(nóng)民失地失利問題。浦江的林地股份制合作模式、安吉的林木股份制合作模式和麗水的股份制家庭林場模式，受到了山區(qū)群眾的歡迎和推廣。下一階段，要進一步加大林業(yè)股份合作制改革力度，建立健全資源產(chǎn)權(quán)制度，強化市場化配置，保護經(jīng)營主體的合法權(quán)益，保障林農(nóng)持續(xù)增加收入。

解決市場經(jīng)濟條件下的林業(yè)金融支撐問題。任何產(chǎn)業(yè)的高效發(fā)展都離不開金融資本的支撐，但傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)發(fā)展模式資源配置功能過強，制約了要素市場的發(fā)育，林業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源配置能力較弱，林農(nóng)和企業(yè)融資困難。只有理順政府與市場的關(guān)系，在發(fā)揮政府引導(dǎo)作用的同時，真正把資源轉(zhuǎn)化為資本，還權(quán)于市場，才能讓金融市場帶動林業(yè)經(jīng)濟高效發(fā)展。近年來，我省加強銀林合作，創(chuàng)新林業(yè)金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道，以貸款取代直接砍樹賣錢，幫助山區(qū)林農(nóng)創(chuàng)業(yè)。特別是2004年以來，先后成立了浙江信林擔保有限公司、華東林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所、浙江林業(yè)小額貸款公司，為林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)貸款提供擔保融資服務(wù)合計55億元，受保企業(yè)新增產(chǎn)值165億元、新增利稅29億元、新增就業(yè)人數(shù)5.8萬人、帶動創(chuàng)收農(nóng)戶95萬戶。接下來，我省要重點在做大做強林權(quán)抵押貸款、加大林產(chǎn)品現(xiàn)貨電子交易、探索林業(yè)金融產(chǎn)品創(chuàng)新上做文章。聯(lián)合金融機構(gòu)制定林業(yè)中長期、低息貸款政策，賦予國有林和公益林抵押擔保權(quán)能，建立集體林權(quán)交易市場、林權(quán)收儲中心和擔保中心。加快培育合格承貸主體，積極擴大林權(quán)抵押貸款和政策性林木保險規(guī)模和覆蓋面。

解決綠色GDP考核下的生態(tài)監(jiān)測評價問題。當前，我國正在告別“唯GDP論”時代，全國已有超過70個縣市取消了GDP考核，我省的麗水、衢州等地的許多縣市也在此列。重視民生和環(huán)境成為政績考核的新導(dǎo)向，以綠色GDP指標取代GDP指標，將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)代價關(guān)聯(lián)起來。要解決綠色GDP考核下的生態(tài)監(jiān)測評價問題，就要構(gòu)建科學(xué)的森林資源評價體系和生態(tài)效益評價體系。我省從2000年開始對重點公益林的生態(tài)狀況與效益進行長期監(jiān)測，建立了全面、系統(tǒng)、科學(xué)的監(jiān)測框架和指標體系，是全國率先建立完善的公益林效益監(jiān)測體系的省份。在全省森林資源評價基礎(chǔ)上，杭州、麗水等地已初步建立起以市為單位的森林資源動態(tài)監(jiān)測體系。下一步，要建立健全省、市、縣三級森林資源監(jiān)測體系，完善生態(tài)效益監(jiān)測評價，建立核算體系、發(fā)布制度和生態(tài)風(fēng)險評估制度，按制度進行生態(tài)監(jiān)測評價，為綠色GDP考核提供量化依據(jù)。

解決服務(wù)型政府時代發(fā)揮社會組織作用問題。隨著政府部門行政職能的逐漸縮小，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展將進入市場調(diào)節(jié)、行業(yè)自律與政府監(jiān)管相結(jié)合的嶄新階段，政府與企業(yè)之外的“第三部門”——行業(yè)協(xié)會等非營利行業(yè)組織的作用日益凸顯。我省現(xiàn)有的林業(yè)行業(yè)協(xié)會在規(guī)范行業(yè)標準、實施行業(yè)認定監(jiān)測、強化行業(yè)管理服務(wù)等方面發(fā)揮了積極的作用。如林業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會，在解決竹產(chǎn)品的出口享受退稅優(yōu)惠問題中，協(xié)調(diào)海關(guān)、企業(yè)和專家學(xué)者調(diào)研，促成關(guān)稅目錄修改，為企業(yè)謀取了福利。下一步，要積極鼓勵發(fā)展專業(yè)性林業(yè)社會組織，加快推進社會組織與政府管理部門脫鉤，支持社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能，充分激發(fā)社會組織活力。林業(yè)行業(yè)專業(yè)組織要在政府和林業(yè)企業(yè)之間搭建溝通的橋梁，制定并執(zhí)行行業(yè)規(guī)約和各類標準，協(xié)助政府制定和實施行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，維護企業(yè)利益和正常的市場秩序，推進和塑造多元化的行業(yè)自律，促使企業(yè)實行自我約束和自我監(jiān)管，彌補政府監(jiān)管的不足。要堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，按照自我管理、自我約束、自我監(jiān)督的思路，建立起行業(yè)規(guī)范運作、誠信執(zhí)業(yè)、信息公開、公平競爭、獎勵懲戒和自律保障機制，建立與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的林業(yè)行業(yè)自律體系，發(fā)揮林業(yè)行業(yè)組織在構(gòu)建監(jiān)管體系建設(shè)中的積極作用。

鞏固提升“三大能力”

完善的林業(yè)治理體系是落實治理理念的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，治理能力則是落實治理理念的力量源泉。林業(yè)治理體系的現(xiàn)代化需要林業(yè)治理能力的現(xiàn)代化來支撐。林業(yè)治理能力包括組織保障能力、依法治林能力、科技支撐能力、災(zāi)害防控能力、林業(yè)信息化能力、基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力、生態(tài)文化傳播能力、國際交流合作能力、人才隊伍能力。面對日益繁重的林業(yè)改革發(fā)展任務(wù)和復(fù)雜多樣的社會主體利益訴求，我們要把提升林業(yè)治理能力轉(zhuǎn)化為治理林業(yè)的效能，推動現(xiàn)代生態(tài)林業(yè)、現(xiàn)代富民林業(yè)、現(xiàn)代人文林業(yè)的發(fā)展。當前，我認為重點要鞏固提升“三大能力”。

修訂林業(yè)法律法規(guī)，提升林業(yè)法治治理能力。法治是現(xiàn)代國家治理的基本方略，是林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。我省曾在全國率先出臺多項林業(yè)地方性法規(guī)，在林業(yè)立法方面取得了一定成績。然而，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟不斷深入推進，林業(yè)立法活動跟不上林業(yè)改革形勢發(fā)展的需要，有些法規(guī)或規(guī)章脫離實際，可操作性、針對性不強等問題明顯，亟待修訂完善。因此，必須加快修訂林業(yè)法律法規(guī)，做到有法可依。如我省在深入研究10年來林業(yè)生產(chǎn)情況變化的基礎(chǔ)上，重新修訂了《浙江省林木采伐管理辦法》，并于今年4月正式實施，取消了一些與當前形勢不適應(yīng)的限制，放寬林木經(jīng)營權(quán)，助推林農(nóng)經(jīng)營山林。今年又啟動了集體商品林和自然保護區(qū)采伐管理改革試點工作，力求建立寬嚴相濟的林業(yè)政策法規(guī)制度，提高依法治林能力。各級林業(yè)部門尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要切實提高運用法治思維和法治方式推動林業(yè)改革發(fā)展的能力，加大林業(yè)綜合執(zhí)法改革力度，加強執(zhí)法監(jiān)督，完善執(zhí)法程序，提升執(zhí)法水平。同時，要加強普法教育，增強林業(yè)法治觀念，形成全社會知法、懂法、守法的良好氛圍。

創(chuàng)新林業(yè)管理方式，提升林業(yè)部門監(jiān)管能力。受傳統(tǒng)林業(yè)管理思維的影響，在大量的林業(yè)事務(wù)管理中，普遍存在重審批輕監(jiān)管、重規(guī)劃輕實施、重事前輕過程等現(xiàn)象，一些涉林的瀆職行為呈現(xiàn)上升趨勢，生態(tài)工程項目申報幾乎陷入無人問津地步，森林食品品牌安全危急凸顯。諸如此類的問題，都需要我們創(chuàng)新林業(yè)管理方式，從體制機制層面找準問題，采用頂層設(shè)計與實踐應(yīng)用相結(jié)合的辦法，制訂完善監(jiān)管制度，提高林業(yè)部門事中事后監(jiān)管能力。如森林食品安全品牌問題，早在2003年，我省便率先開展了森林食品基地認證工作，森林食品在國內(nèi)有了一定的知名度，也提高了可食林產(chǎn)品的附加值。但到目前為止，森林食品的認證工作一直未能突破，森林食品的品牌整合滯后，安全性受到挑戰(zhàn)。下一步，一方面要通過森林食品基地認證、產(chǎn)品認證和標準化生產(chǎn)來整合森林食品品牌；另一方面，要建立完善森林食品安全監(jiān)管機制，強化森林食品質(zhì)量安全監(jiān)管、檢驗檢測及執(zhí)法能力建設(shè)，實施森林食品質(zhì)量安全追溯制度，打響森林食品安全品牌。

制定林業(yè)生態(tài)文明制度，提升林業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。在推進生態(tài)文明建設(shè)的歷史進程中，林業(yè)承擔著建設(shè)美麗中國的重大職責，森林興則生態(tài)興，生態(tài)興則文明興。只有建立系統(tǒng)完整的林業(yè)生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，才能提升林業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。林業(yè)生態(tài)文明制度要建哪些？可以歸納為森林責任、森林補償、森林考核等制度。森林責任就是要把保護和發(fā)展森林資源、建立林業(yè)碳匯交易等納入到經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，并建立起有效的制度。森林補償就是要建立起完善的森林、濕地資源征收補償制度、生態(tài)公益林補償制度，以及公益性林業(yè)財政投入機制。森林考核就是要將森林、濕地、物種三條生態(tài)保護紅線等納入到對各級政府的考核，并建立責任追究制度。

創(chuàng)新林業(yè)治理體系，實現(xiàn)林業(yè)治理能力現(xiàn)代化是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)和復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要各級林業(yè)部門的共同努力，又需要爭取黨委、政府和有關(guān)部門的支持。各級林業(yè)部門都要銳意改革、大膽探索，科學(xué)謀劃、穩(wěn)步推進，為“五年綠化平原水鄉(xiāng)，十年建成森林浙江”提供堅實可靠的制度保障。