閻煥利

（蘭州大學經(jīng)濟學院 甘肅 蘭州 730000）

一、問題的提出

公共品被自然劃分為全國性公共品和地方公共品。財政分權后，地方政府成為絕大多數(shù)地方公共品供給的主體，地方公共支出在全國公共總支出中所占的比重2012年已達到85.1%。Oates（1972，1999）指出公共物品具有區(qū)域差異，地方政府在地方公共品供給上具有多方面優(yōu)勢：信息充分、反應迅速、易于實施監(jiān)督等[1]。然而，在我國，這些優(yōu)勢并未得到充分顯示，地方政府在財政支出上存在明顯的偏好，造成地方公共品供給結構的失衡。OECD（2006）認為中國政府的財政支出結構不合理，重有形資本，人力資本和社會發(fā)展項目支出不足，教育衛(wèi)生醫(yī)療資源分配不均，社保支出起點過低。傅勇和張晏（2007）利用省際面板數(shù)據(jù)所做的實證研究也指出地方政府支出結構存在重基本建設的偏向[2]。

2003年以后，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地財政成為地方政府很重要的財政來源，近年來地方財政收入和財政支出保持快速增長。隨著地方政府財政力量的增強，問題浮現(xiàn)出來：為什么一方面是地方財政收支的日益膨脹，另一方面是地方公共品特別是教育、醫(yī)療、保障等公共品的供給仍然困境重重？土地財政能否惠及地方公共品的供給？土地財政對地方公共品供給的結構失衡有什么影響？本文試圖將地方政府的土地財政收入與公共品供給結構聯(lián)系起來對這些問題進行探討。

二、土地財政與地方財政收支的不斷膨脹

我國憲法明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。也就是說，政府自然擁有城市土地的所有權，在公共利益需要的時候，政府也可以依照法定程序?qū)⒓w土地轉為國家所有，獲得農(nóng)村土地的所有權。2001到2004年，國務院和國土資源部等部門不斷發(fā)布文件，改革城市土地的供應方式，規(guī)定所有經(jīng)營性土地一律采用招標、拍賣、掛牌方式進行出讓，土地使用權的價值在市場化的轉讓方式下逐漸得到體現(xiàn)，地方政府也越來越依賴于出讓土地所獲得的收入，這也就是所謂的土地財政。2013年，全國國有土地使用權出讓收入高達4.125萬億元，比上年增加1.2732萬億元，增長率高達44.6%[3]。

土地財政包含的內(nèi)容很廣，理論上講，地方政府的土地財政收入由三部分構成：（1）通過出讓土地獲取的土地出讓收入；（2）五項土地直接稅收，包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅；（3）土地間接稅收，主要是指房地產(chǎn)業(yè)及其相關行業(yè)的稅收。由于土地出讓收益屬于政府的預算外財政收入，而地方財政部門公布的預算主要是一般預算部分，以往研究中對土地財政的估算并不完全一致，所采用的指標也有很大差異。出于數(shù)據(jù)的可得性考慮，本文選取土地出讓純收益和直接稅收指標來估算土地財政的規(guī)模。

表1 2003-2012年地方土地財政規(guī)模（億元）

數(shù)據(jù)來源：2003-2011年數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國國土資源年鑒》。2012年土地出讓成交價款數(shù)據(jù)來自國土資源部《2012中國國土資源公報》。土地出讓純收益數(shù)據(jù)為本文根據(jù)歷年純收益占土地出讓成交價款的平均比重所做的估算值。2012年土地直接稅收數(shù)據(jù)來自財政部網(wǎng)站。

圖1 2003-2012年土地財政各項收入占地方一般預算收入的比重（%）

由表1可以看到，除了2008和2012年，由于金融危機等外部因素的影響，土地出讓成交價款和純收益有所下降外，其他年份都以20%左右的增速迅猛發(fā)展。圖1顯示土地出讓成交價款占預算內(nèi)財政比值波動較大，最低的年份（2008年）僅為35.81%，最高的年份（2010年）達到66.48%，平均占到地方一般預算的一半左右。土地財政已經(jīng)成為上升最快也最穩(wěn)定的地方財政來源，占地方一般預算比重2003年為27.27%，2010年已達到41.96%。

1994年進行的分稅制改革，主要對中央與地方在財權與事權上進行了重新劃分，財權向中央集中，事權向基層下放，這一時期，制約地方公共品供給的關鍵因素在于地方財力不足[4]。近些年，土地財政改變了這一狀況，無論從財政收入還是財政支出規(guī)模來看，地方政府所掌控的資源都大大增加了，而且增長的幅度越來越大，從地方財政收入來看，2003年為9849億元，2010年迅速增長到40613億元，2012年已達61077億元，相較1994年，地方財政收入增長了近30倍[5]。

三、地方公共品供給結構失衡的度量

公共品具有不同的類型，公共經(jīng)濟學強調(diào)對公共品進行分類研究。對公共品的分類方式很多，本文參考傅勇（2007）的研究，將公共品劃分為福利性公共品和生產(chǎn)性公共品。福利性的公共品包括教育、醫(yī)療、科學、社會保障等，主要是為增加當?shù)鼐用窀＠峁┑?，對?jīng)濟發(fā)展的貢獻短期不顯著，需要一定周期才有收效且不易被量化。生產(chǎn)性的公共品包括機場、道路、通訊電纜等基礎設施，能改善當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展環(huán)境，吸引資本等要素的流入，對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻短期顯著。我國地方公共品供給中存在的顯著問題在于地方政府對生產(chǎn)性公共品供給的熱情遠遠大于福利性公共品，二者存在結構性失衡。

1.對生產(chǎn)性地方公共品供給水平的度量

基礎設施是生產(chǎn)性公共品的基本內(nèi)容，根據(jù)張軍等人（2007）的定義，中國基礎設施水平和發(fā)展狀況可以從存量與流量兩個維度來度量[6]。

在存量方面，本文選取人均擁有鋪裝道路面積作為衡量指標，相比鐵路營運里程、電力消費量、通訊設施等其他反映基礎設施存量的指標，這一指標具有兩個特點：（1）在《中國統(tǒng)計年鑒》中有完整的數(shù)據(jù)；（2）基本上完全由地方政府供給，屬于純粹的地方公共品。

在流量方面，本文采用政府對基礎設施歷年來的投資額進行度量。出于數(shù)據(jù)的可得性考慮，選取統(tǒng)計年鑒“按主要行業(yè)分的全社會固定資產(chǎn)投資”中的三項指標：（1）電力、熱力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應；（2）交通運輸、倉儲以及郵電業(yè)；（3）水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)。通過將這三項指標數(shù)據(jù)進行加總，觀察政府對基礎設施的投資情況。

圖2顯示地方基礎設施無論在存量還是流量上都有較快發(fā)展。2003-2012年間，人均擁有鋪裝道路面積從9.34平方米增加到14.4平方米，增長了54.18%?！半娏?、燃氣及水的生產(chǎn)和供應業(yè)”、“交通運輸、倉儲和郵電業(yè)”、“水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)”三類行業(yè)的固定資產(chǎn)投資總額增長迅速，2012年是2003年的5.32倍，占當年地方財政支出的比例長期居高不下，基本為80%以上。除了圖中的兩類指標，其他方面的基礎設施建設也得到突飛猛進地發(fā)展。2000年到2012年間，全國公路里程由167.98萬公里增加到423.75萬公里，其中高速公路從1.63萬公里增加到9.62萬公里；全國鐵路營業(yè)里程由6.87萬公里增長到9.76萬公里；定期航班航線里程由150.29萬公里增加到328.01萬公里，其中國際航線增加將近三倍[7]。可見，隨著土地財政所帶來的地方財政能力的增強，生產(chǎn)性公共品的供給是相對比較充分的，政府有較強的動力投入資金，甚至有時會對某些公共品進行重復供給、過剩供給，造成極大的資源浪費。如繼長三角機場建設大戰(zhàn)之后，西部地區(qū)也開始機場建設的熱潮，計劃在三年內(nèi)上馬37個機場建設項目，許多西部地級市甚至縣級政府都加入這場建設競爭中，而這場機場建設熱潮的背景是西部一些地方機場已經(jīng)面臨虧損局面，僅在四川，目前共建成民用機場11個，除成都雙流機場、九黃機場外，其余機場均客流不足[8]。

2.對福利性地方公共品供給水平的度量

教育、科學、衛(wèi)生、社會保障、社會福利等是主要的福利性公共品。本文選取以下兩大類指標對地方福利性公共品供給水平進行度量。

（1）第一類指標在科目“按主要行業(yè)分的全社會固定資產(chǎn)投資”中選取“教育”與“衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)”這兩項，對其進行求和，計算它們在地方財政支出中所占的比重，以度量對福利性公共品的固定資產(chǎn)投入水平。

（2）第二類指標在科目“中央和地方主要支出項目”中選擇“文教、科學、衛(wèi)生支出”和“社會保障支出”兩項，以度量福利性公共品的實際供給水平。這兩個項目在2007年以前的《中國統(tǒng)計年鑒》中有完整的數(shù)據(jù)。在2007年后，財政收支科目實施了較大改革，本文對2007年后年鑒中的“教育”、“科學技術”和“醫(yī)療衛(wèi)生”三項進行加總來表示“文教、科學、衛(wèi)生支出”；以2007年后年鑒中的“社會保障和就業(yè)”數(shù)據(jù)表示“社會保障支出”。經(jīng)過這樣處理，雖然在統(tǒng)計口徑上仍存在偏差，數(shù)據(jù)會發(fā)生一次跳躍，但是對度量結果影響不大。

表2 地方福利性公共品的社會固定資產(chǎn)投資（億元）

圖3 地方福利性公共品實際供給水平

表2和圖3顯示：相較生產(chǎn)性公共品，地方政府對福利性公共品的供給嚴重不足。從固定資產(chǎn)投資來看，“教育”和“衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)”這兩項的投資總額在地方財政支出中的比重逐年下降，2011年僅占地方財政支出的6.71%，這與基礎設施三項投資總額形成了鮮明的對比，基礎設施三項總額在地方財政支出中的比重始終在70%以上。這雖然有行業(yè)差異的因素，基礎設施是資金密集型的建設項目，教育、衛(wèi)生、社會保障等是知識密集型和服務密集型的行業(yè)。但是二者之間存在如此巨大的差距，還是可以說明地方政府對公共品供給的生產(chǎn)性偏好。圖3從地方政府對文教、科學、衛(wèi)生、保障的支出來度量，在絕對量上，地方政府對上述各項的支出以年均20%左右的速度不斷增加，尤其在2007年后，由于統(tǒng)計口徑的變化，數(shù)據(jù)有了一次大幅度的飛躍。但是相對量卻不容樂觀，如果以2007年為界，將圖中的曲線分為前后兩段來看的話，可以看到兩段曲線均呈現(xiàn)緩慢但明顯的下降趨勢：2007年以前，地方財政對文教、科學、衛(wèi)生和社會保障的支出總額占財政支出的比重從32.55%下降到31.19%；2007年以后，這一比重從38.2%下降到2010年的36.31%，2012年有所提高，但也只是恢復性地增加到38.77%。如果剔除統(tǒng)計口徑變動所造成的比值增大，地方政府對福利性公共品的供給總體是減少的。

四、土地財政下地方公共品供給結構失衡的原因

目前中國地方公共品供給中的癥結不是財政總量不足，而是財政支出結構偏頗造成了地方公共品供給結構的失衡，土地財政在某種程度上又加深了這種結構失衡。造成這種狀況的原因概括起來，主要有以下三點：

1.國家對土地出讓收入缺乏有效的用途約束

土地出讓金作為土地出讓所帶來的非稅收入，從1993年開始，全部劃歸地方政府獨自享用，是地方土地財政最重要的組成部分。相比稅收和中央對地方的轉移支付，土地出讓金在使用上自由度較大，透明度較低，國家對其用途缺乏有效的約束。地方政府可以將土地出讓金盡可能地配置在生產(chǎn)性公共品供給上，從而加劇了地方公共品供給的結構性失衡。

近年來，各部門不斷出臺法律法規(guī)對土地出讓金的用途進行規(guī)范。2006年國務院下發(fā)《關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》和《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，要求國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，實行“收支兩條線”管理，并且詳細規(guī)定了土地出讓金的使用范圍，主要投向支農(nóng)支出和城市居民住房保障建設。2007年修訂的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十八條規(guī)定：“土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算，用于城市基礎設施建設和土地開發(fā)?！?011年6月，財政部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關于切實落實保障性安居工程資金加快預算執(zhí)行進度的通知》，規(guī)定“各地按照當年實際繳入國庫的招標、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入，扣除相關規(guī)定項目后，嚴格按照不低于10%的比例安排資金，統(tǒng)籌用于保障性安居工程建設”。2011年8月，財政部又發(fā)布通知，規(guī)定各地區(qū)土地出讓收益的10%須計提教育資金，作為各地區(qū)計算財政性教育經(jīng)費來源之一，并且不得由此減少應當由公共財政預算安排的教育經(jīng)費。

從以上規(guī)定可以看到一個明顯的傾向，那就是國家要求地方政府將一定比例的土地出讓金投入到增加當?shù)鼐用窀＠降念I域中去。如果地方政府能夠嚴格按照國家的愿望和要求使用土地出讓金，地方公共品供給結構失衡顯然會得到一定程度的糾正，但是事實上，由于缺乏相應的監(jiān)督制度，地方政府并沒有嚴格按照國家的要求來規(guī)范土地出讓金的用途。審計署連續(xù)幾年對部分城市土地使用金的使用情況進行審查，發(fā)現(xiàn)許多地方均存在少提取、套取、挪用廉租住房保障資金等問題。

2.土地財政強化了地方政府偏生產(chǎn)性的行為取向

地方公共品供給結構失衡不是近些年才出現(xiàn)的問題，它存在的根源在于政府治理結構，以及地方政府生產(chǎn)性的行為取向。近年來，土地財政與政府激勵結構結合起來，進一步強化了地方政府的這一行為取向。在我國現(xiàn)行的政府治理結構中，中央與地方政府是一個多任務的委托代理關系。中央政府對地方官員具有考核和任免權，地方官員則根據(jù)上級政府制定的指標實行目標責任制。周黎安（2004）指出：這種治理結構中的地方政府官員面臨激烈的“晉升博弈”，具有“經(jīng)濟參與人”和“政治參與人”的雙重特征，要得到晉升，地方政府官員就必須在上級考核中脫穎而出[9]。顯然，不同類型的公共支出對地方政府官員的意義是不同的：基礎設施等生產(chǎn)性的公共支出能夠迅速展示其在任期內(nèi)的政績，并且能夠改善地方投資環(huán)境，吸引資本進一步流入；而教育衛(wèi)生等福利性的公共支出雖然對于民眾的福利至關重要，對經(jīng)濟的長期發(fā)展也不可缺少，但是它們需要持續(xù)不斷地投入，往往要在相當長的時期以后，才能顯示出效果。因此，地方政府官員有足夠激勵形成偏生產(chǎn)性的行為取向，在達到最低水平的福利性支出后，盡可能地將資源集中用于生產(chǎn)性的支出。

2003年后，地方政府的利益與土地緊緊聯(lián)系在一起，正常的邏輯就是，理性的地方政府會想方設法地使土地增值，提高出讓土地收入，這進一步強化了地方政府偏生產(chǎn)性的行為取向。也就是說，土地財政加深了地方公共品供給結構的失衡。一方面，地方政府必須同時成為經(jīng)營土地的“企業(yè)家”，它們傾向于向生產(chǎn)性的公共品進行投資來改善城市的經(jīng)濟環(huán)境，以吸引更多的資本和人口流入，實現(xiàn)土地邊際收益遞增和土地價格提升，地方政府可以得到更多的土地出讓收入。另一方面，地方經(jīng)濟增長和房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展會給地方政府帶來更多的稅收收入，地方政府因此有足夠的激勵進行生產(chǎn)性的公共品投資，以促進經(jīng)濟和房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。左翔、殷醒民（2013）的研究證實：國有土地出讓面積增加1%，每平方公里道路鋪裝面積將平均增加4%以上，與此同時，每萬人中小學教師將減少0.85%左右，每萬人中衛(wèi)生、社會保險和社會福利人員將減少0.63%左右[10]。

3.地方居民對公共品的需求表達機制不完善

地方公共品供給結構失衡的根源在于地方政府與當?shù)鼐用駥财返男枨笃么嬖诓町悾以诠财饭┙o決策中缺少地方居民的參與，地方政府占據(jù)了絕對主導地位，在公共品供給領域貫徹其生產(chǎn)性偏好。地方公共品要實現(xiàn)均衡供給，有賴于地方居民對公共品需求偏好的有效表達。

Tiebout（1956）在《地方支出的純理論》中強調(diào)公共部門信號顯示問題的重要，他認為公共品呈現(xiàn)出不同的地域特征，如果居民可以在不同地區(qū)間自由流動，就可以揭示“消費者—選民”對地方公共品供給的偏好，對于地方公共品供給不符合其偏好的地區(qū)，他們可以用遷移的方式“用腳投票”[11]。Tiebout模型實質(zhì)上是在公共部門中引入市場機制，以此作為地方居民的公共品需求表達機制。而在我國，這一模型的作用受到很大限制，由于存在戶籍制度，中國居民的遷移成本高昂，教育醫(yī)療等福利性公共品都與戶籍相關，數(shù)量巨大的流動人口對地區(qū)福利性公共品雖然有極強的需求，但是他們對需求的表達十分微弱，“用腳投票”機制失靈。

實踐證明，通過建立完善的自由遷徙制度和基層民主制度，有助于提高地方居民在公共品需求表達和供給決策方面的影響力，對地方政府偏生產(chǎn)性的行為取向進行糾正。例如巴西的阿雷格里港是由12個黨派組成的多黨聯(lián)盟城市，人口中約60%是貧民。在20世紀70、80年代，貧民為爭取民主自由政策，發(fā)起“參與式預算”改革，每一年的幾個月中，人們在就近的街區(qū)集中，討論決定下一年度市政預算的優(yōu)先安排，通過一系列的群眾大會，他們的決定被一步步精煉并綜合協(xié)調(diào)，2002年的參與人數(shù)達到30余萬。這使本地區(qū)的公共服務供給效率顯著提高。1989-1996年，在財政收入只增加不到50%的前提下，基本衛(wèi)生狀況即飲用水和下水道的普及率以及小學初中的入學率幾乎增加了一倍。目前當?shù)負碛邪臀髯詈玫墓步煌ǚ眨?9.5%的人能享用高質(zhì)量的飲用淡水[12]。

結論

土地財政能夠增加地方政府的財政資源，但卻無助于糾正地方公共品供給的結構失衡。由于國家對土地出讓收入缺乏有效的用途約束，土地財政進一步強化了地方政府的上述行為偏差。要糾正地方公共品的結構失衡，實際上高度依賴于一系列深層次的制度變革，要將土地出讓收益納入一般預算內(nèi)管理；建立完善的自由遷徙制度；完善基層民主制度，提高地方居民在公共品需求表達和供給決策方面的影響力。

［1］Oates，Wallance E.1999,An Essay on Fiscal Federalism，Journal of Economics Literature，Vol.37（3），pp.1120~1149.

［2］傅勇，張晏.中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價［J］.管理世界，2007（3）.

［3］2013年全國土地出讓收入暴漲如此驚人［EB］.http://forum.home.news.cn/thread/130941969/1.html.

［4］陳碩.分稅制改革、地方財政自主權與公共品供給［J］.經(jīng)濟學季刊，2010（7）.第9卷第4期.

［5］資料來源：財政部網(wǎng)站。

［6］張軍、高遠、傅勇、張弘.中國為什么擁有了良好的基礎設施？［J］.經(jīng)濟研究，2007（3）.

［7］2013年中國統(tǒng)計年鑒.

［8］“西部開打機場大戰(zhàn)：大量上馬3年增37個”［EB］.http://finance.ifeng.com/news/industry/20101216/3067915.shtml.

［9］周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因［J］.經(jīng)濟研究，2004（6）.

［10］左翔，殷醒民.土地一級市場壟斷與地方公共品供給［J］.經(jīng)濟學季刊，2013（1），第12卷第2期.

［11］Tiebout，Charles，1956，A Pure Theory of Local Expenditure，Journal of Political Economy，64：416-24．

［12］張梅.巴西的參與式預算與直接民主——評《阿雷格里港替代：直接民主在實踐中》［J］.國外理論動態(tài)，2005（7）.