文◎魏兆春李銀萍

虛報冒領(lǐng)農(nóng)業(yè)補貼犯罪的防控
——以高青縣小麥種植補貼的發(fā)放為例

文◎魏兆春*李銀萍*

近年來，從中央到地方，對“三農(nóng)”問題高度重視，尤其是對關(guān)系國計民生的糧食種植問題，直接以小麥種植補貼方式發(fā)到農(nóng)民手中，提高了農(nóng)民種糧積極性，維護了農(nóng)民利益和社會穩(wěn)定。但在發(fā)放過程中存在監(jiān)管不力、執(zhí)行不規(guī)范而出現(xiàn)虛報冒領(lǐng)小麥種植補貼的違法犯罪，并由此引發(fā)上訪。

一、農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放過程中存在的問題

我們通過入戶走訪的形式，對近千戶農(nóng)戶關(guān)于小麥種植補貼政策的實施進行座談和問卷調(diào)查。發(fā)現(xiàn)全縣95%的農(nóng)民對小麥種植補貼政策表示“滿意”，有98%的農(nóng)民認為直補政策“提高”了種糧積極性。但對直補政策的落實方面，也存在約有5%的農(nóng)民“不滿意”，主要表現(xiàn)為騙取補貼現(xiàn)象較多及政策落實不到位，土地流轉(zhuǎn)后存在著該補而沒補等問題。這些問題的存在影響了小麥種植補貼政策的順利實施，損害了廣大農(nóng)民的切身利益。

（一）法律意識淡薄，虛報種糧面積騙領(lǐng)小麥種植補貼現(xiàn)象較為突出

根據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)，幾年來高青縣在土地面積不變、工業(yè)用地增多、農(nóng)業(yè)用地減少的大背景下，全縣小麥種植面積連年陡增，2012年比2011年小麥種植面積增加近6000畝，2013年又比2012年增加近10000畝，每年增長的相對數(shù)字都非常大。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管不到位、虛報土地面積、套取小麥種植補貼等現(xiàn)象在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度存在，成為種植面積陡增的一個重要助推因素。主要原因有兩個方面：（1）部分干部利用申報種糧面積的職務(wù)便利，用自己的配偶、子女或其他親人的名字以虛開戶頭、虛報面積的方式騙取國家糧食補貼。（2）在某些村委成員中，還存在著“誰和我關(guān)系好，就給誰多報點”的錯誤想法。

［案例一］高青縣黑里寨鎮(zhèn)一村委會成員與親友合伙虛報小麥種植面積達190余畝，冒領(lǐng)小麥種植補貼22000元?；湘?zhèn)一農(nóng)民在其承包的林地四周的邊緣播種幾行小麥，然后將該林地面積60余畝全部上報，騙取小麥種植補貼6000余元。后該農(nóng)民因詐騙罪被判處有期徒刑6個月，緩刑1年。

（二）主管部門主動監(jiān)督意識不夠、基層存在“搭車收費”現(xiàn)象

［案例二］2012年秋季，高青縣一村委會在農(nóng)民繳納水費（10元/畝）、合作醫(yī)療費（80元/人）時，以不繳納這些費用，就不予上報小麥種植面積的方式，強行將小麥種植補貼抵扣。同時，近年來農(nóng)村修建道路、文化娛樂設(shè)施等公益事業(yè)發(fā)展較快，因缺乏資金，少數(shù)村委會存在挪用、擠占小麥種植補貼的情況。這些都與國家無條件將小麥種植補貼發(fā)放到種糧農(nóng)民手中的政策相違背。

（三）直補政策的不完善，影響了農(nóng)民種糧積極性

近年來隨著高青縣農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，一批農(nóng)民專業(yè)合作社和種植大戶已初具規(guī)模。原來在以村集體為單位、土地承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，開始出現(xiàn)了大量的土地流轉(zhuǎn)的情況。擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給專業(yè)合作社或者其他種植大戶，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，形成了多種多樣的土地流轉(zhuǎn)。對流轉(zhuǎn)土地的小麥種植補貼問題，法律法規(guī)并沒有明確的規(guī)定，各地的執(zhí)行標準不一。有的發(fā)放給原農(nóng)戶，有的發(fā)放給流轉(zhuǎn)后的承包經(jīng)營戶。因發(fā)放對象的不統(tǒng)一，高青縣也發(fā)生了多起農(nóng)戶上訪事件。

［案例三］高青縣一村委會發(fā)動村民與一種植大戶簽訂承包協(xié)議，將2000余畝土地集中流轉(zhuǎn)到種植大戶手中，用作發(fā)展優(yōu)質(zhì)面包粉小麥項目，按約定村民每年收取承包費1200元/畝，但對于小麥種植補貼的歸屬問題沒有達成協(xié)議，導(dǎo)致雙方矛盾重重，引發(fā)群眾上訪，既阻礙了承包合同的順利履行，又嚴重影響了社會和諧穩(wěn)定。

（四）執(zhí)行政策方式“粗放”,出現(xiàn)“平均分配”補貼現(xiàn)象

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分村委會存在執(zhí)行政策簡單化傾向，將全村的土地按照繳納農(nóng)業(yè)稅時的“記稅面積”簡單的進行統(tǒng)計和上報，不管村民種植什么作物，全體村民將小麥種植補貼平均分配。導(dǎo)致種植小麥的農(nóng)民沒有領(lǐng)到應(yīng)得的補貼，沒有種植小麥的農(nóng)民卻得到了補貼。平均分配小麥種植補貼現(xiàn)象雖然不多，但在高青縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處中都或多或少的存在。這種看似公平實則違反政策規(guī)定的做法，嚴重違背了國家設(shè)立小麥食補貼的初衷，也容易引發(fā)農(nóng)村社會不穩(wěn)定。

（五）政策宣傳教育不深入，工作方式簡單化引發(fā)社會矛盾

為有效利用金沙江深水航道，云南港航投資公司與長江航務(wù)管理局配合，共同推進溪洛渡至水富高等級航道建設(shè)等水運基礎(chǔ)設(shè)施工程。溪洛渡至水富高等級航道建設(shè)工程，位于金沙江下游河段，涉及四川、云南兩省。航道下游起自向家壩壩址，上游止于溪洛渡壩址，全長約156公里，按三級航道標準建設(shè)，設(shè)計采用1000噸級標準貨船。工程主要對6道險灘進行整治，并建設(shè)養(yǎng)航站及航道綜合基地、錨泊地等工程。目前，工程累計完成投資3580余萬元，占總投資的8.66%。

國家種糧補貼政策規(guī)定，農(nóng)戶了解糧食直補政策、監(jiān)督糧食直補工作的途徑主要是通過“公開信”、“登記表”、“公示榜”、“一折通”、“舉報電話”與“公開網(wǎng)”。但從調(diào)查情況看，由于多數(shù)群眾不會使用電腦，“公開網(wǎng)”基本是形同虛設(shè)，其它幾條途徑也多是依靠村委會來實施，很多都是圖形式、走過場，公開的渠道不夠暢通。有的村民對國家制定的惠農(nóng)政策不清楚、不了解，主動到村委會探聽虛實、尋根問底，以求消除疑惑，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會執(zhí)行國家直補政策簡單化，認為是為農(nóng)民辦好事，補貼多少都行。甚至少數(shù)村干部站在為農(nóng)民“施舍”的立場上，農(nóng)民只要接受就行了，對群眾的詢問敷衍應(yīng)付，群眾對此很有意見，感覺里面大有“文章”，影響了干群關(guān)系，引發(fā)了社會矛盾。

二、懲治冒領(lǐng)農(nóng)業(yè)補貼犯罪的策略

高青縣人民檢察院在辦理小麥種植補貼案件中，注重發(fā)揮自身職能作用，擴展思路，開拓創(chuàng)新，通過懲治和預(yù)防，取得了明顯的成效。

（一）對涉及小麥種植補貼的案件堅持從重處罰原則

司法實踐中，對于涉及小麥種植補貼的貪污及瀆職失職案件，高青縣人民檢察院自偵部門及時查處，構(gòu)成刑事案件的依法從快、從重追究刑事責(zé)任。不構(gòu)成刑事案件的，建議相關(guān)機關(guān)給予行政處分。對該類案件保持高壓態(tài)勢，對相關(guān)部門起到了極大的警示作用。對于普通騙取小麥種植補貼的案件，從立案起偵查監(jiān)督部門提前介入，引導(dǎo)偵查，為批準、起訴打下基礎(chǔ)。在量刑建議書中建議法院嚴格適用緩刑。截止目前，實刑率占到該類型案件人數(shù)的85%。廣大糧農(nóng)認識到小麥種植補貼是國家的惠農(nóng)政策，騙取補貼屬于犯罪行為。并認識到他人騙取補貼其實是對自己利益的侵害，使廣大糧農(nóng)自覺抵制騙取行為，并大膽監(jiān)督、舉報騙取行為，在全縣形成了良好的風(fēng)氣，從根本上改變了“賺國家便宜無所謂的”錯誤認識，為今后杜絕該類型犯罪打下了堅實的基礎(chǔ)。

（二）充分發(fā)揮犯罪預(yù)防職能，構(gòu)建以派駐檢察室為中心的一線預(yù)防監(jiān)督體系

首先是發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道紀檢部門與派駐檢察室聯(lián)合監(jiān)督作用，構(gòu)建職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)，推動小麥種植補貼工作的順利開展。其次是做好村民代表的教育、培訓(xùn)工作，充分發(fā)揮村民代表熟悉情況、掌握實情的優(yōu)勢，由村民代表起到法律宣傳員的作用。再者是高青縣人民檢察院控申、民行檢察等部門開展專門的送法下鄉(xiāng)活動，將預(yù)防和懲治騙取小麥種植補貼犯罪的法律宣傳教育手冊盡可能多送到村民手中。

（三）發(fā)揮檢察建議的作用，督促相關(guān)部門建章立制

在辦理案件的過程中，高青縣人民檢察院注重發(fā)揮檢察建議的作用，針對重點部門、重點崗位發(fā)出檢察建議書，建議相關(guān)機構(gòu)和部門加強監(jiān)督管理，建章立制，堵塞漏洞。目前，農(nóng)業(yè)、財政、銀行、9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處等部門共修訂、完善公示、發(fā)放、領(lǐng)取等方面的相關(guān)制度40余條，調(diào)整、充實一線工作人員20名，從制度、人力方面堵塞了漏洞，在源頭起到了預(yù)防作用。

三、預(yù)防冒領(lǐng)農(nóng)業(yè)補貼犯罪的途徑

構(gòu)建和諧社會,建設(shè)社會主義新農(nóng)村,惠農(nóng)扶農(nóng)推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展始終是黨中央、國務(wù)院的重要政策方針。小麥種植補貼政策的實施極大地調(diào)動了種糧農(nóng)民的積極性，廣大農(nóng)民群眾期盼黨和政府將這樣的好政策能規(guī)范、不變味地真正落實，切實推動農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定。

（一）拓寬宣傳渠道，增強守法意識

一是充分利用廣播電視、明白紙、宣傳車、公告欄等形式，多渠道、全方位宣傳糧食直補政策重要意義。特別是讓種糧農(nóng)民了解和掌握小麥種植面積自行報告的內(nèi)容、核實辦法、自行報告時間以及自行報告出現(xiàn)漏報、少報和虛報應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，確保農(nóng)民自行報告核實面積這一基礎(chǔ)工作的準確、有效。

二是要抓好警示教育。通過近幾年發(fā)生在群眾身邊的涉及小麥種植補貼案例，剖析套取補貼犯罪的主客觀原因、思想演變過程及犯罪的危害，不斷增強廣大農(nóng)村基層干部的法制觀念和防范意識，克服僥幸心理，增強其抵御腐敗誘惑的能力。

三是有針對性開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作。面向主管國家工作人員、村委會干部等進行宣傳，拓寬宣傳渠道，闡明利用職務(wù)便利，套取國家小麥種植補貼可以構(gòu)成貪污罪的道理，以及在審核發(fā)放小麥種植補貼發(fā)放過程中不履行審核職責(zé)導(dǎo)致違法犯罪發(fā)生可以構(gòu)成瀆職犯罪的后果，從而預(yù)防和減少職務(wù)犯罪的發(fā)生。

（二）創(chuàng)新公示方式，杜絕“暗箱”操作

一方面，將土地面積公示由“一次”變?yōu)椤叭巍?。即由原來由村民自報、村委會統(tǒng)計公示后上報鎮(zhèn)政府審查的一次公示方式，改變?yōu)殒?zhèn)政府審查后再由鎮(zhèn)政府工作人員到村中進行二次張榜公示，再由農(nóng)業(yè)局、財政局核準后，對核準數(shù)據(jù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會進行第三次公示的方式，并在公示期內(nèi)隨機檢查，盡量做到公示內(nèi)容詳盡，一目了然，這樣可以防止不公示或公示走形式的情況發(fā)生；另一方面，要利用好互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)公示渠道的多元化。農(nóng)業(yè)主管部門可通過政府的政務(wù)網(wǎng)進行糧食直補情況的信息公示，并發(fā)放告知單或宣傳單通知村民，家中無電腦的可免費利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會電腦查詢，僅需登錄網(wǎng)頁輸入自己的戶名和身份證號即可查詢本人以及本村其他村民有關(guān)糧食直補的信息，對發(fā)現(xiàn)違法違紀行為并舉報的進行匿名獎勵，以便進行實時監(jiān)督。

（三）盡快完善直補政策規(guī)定，減少因土地流轉(zhuǎn)引起的糾紛

首先農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門要根據(jù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的面積越來越大的實際，及時建議上級部門完善相關(guān)制度規(guī)定，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后小麥種植補貼的補貼對象予以明確界定。其次要通過鎮(zhèn)村組織向土地流轉(zhuǎn)雙方講明國家政策，從政策制定的目的出發(fā)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后小麥種植補貼的補貼對象建議發(fā)放給流轉(zhuǎn)后的承包經(jīng)營戶，用以提高他們的種糧積極性。最后要引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的雙方自行協(xié)商，雙方對小麥種植補貼歸屬予以明確，簽訂流轉(zhuǎn)合同予以確認，避免產(chǎn)生矛盾糾紛和引起上訪。

（四）充分發(fā)揮預(yù)防和打擊職能，加大治理力度

一是構(gòu)建以村、鎮(zhèn)、街道、派駐檢察室為中心的一線監(jiān)督體系。充分發(fā)揮村民代表熟悉情況、掌握實情的優(yōu)勢，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道紀檢部門與派駐檢察室監(jiān)督作用，構(gòu)建職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)，推動小麥種植補貼工作的順利開展。

二是對虛報冒領(lǐng)違法犯罪行為進行嚴厲打擊。充分發(fā)揮民生檢察服務(wù)熱線、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的作用，暢通線索舉報途徑，對舉報虛報冒領(lǐng)小麥種植補貼情況及時查處，嚴厲打擊。同時要加大對種子公司騙取、套取國家小麥、玉米等種子補貼款查處力度，開展專項行動予以打擊震懾，堅決遏制和消除侵害農(nóng)民利益和損害國家政策的違法犯罪行為。

三是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，除利用“送法下鄉(xiāng)”將法律宣傳教育工作觸角向農(nóng)村延伸外，還要通過深入調(diào)研，提前發(fā)現(xiàn)問題，及時提出檢察建議予以糾正，做到早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正，防止小毛病演變成大錯誤。

（五）細化監(jiān)管措施，保障惠農(nóng)資金安全

一是農(nóng)業(yè)部門可以利用現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)小麥種植補貼的電子化管理，如將每人的戶名，身份證號，耕種土地畝數(shù)，小麥種植補貼畝數(shù)等相關(guān)信息建立起一個數(shù)據(jù)庫，一旦出現(xiàn)戶名和身份證重合，畝數(shù)明顯不合理，或者前后幾年數(shù)據(jù)存在明顯差異的情況則自動報警，提醒相關(guān)工作人員注意審核。

二是對“一卡通”的發(fā)放情況進行梳理，保證農(nóng)戶的“一卡通”由各農(nóng)戶自己持有，防止小麥種植補貼資金被挪用或與其他事項掛鉤，對重復(fù)或冒用他人名義辦理的“一卡通”及時取締，使惠農(nóng)資金真正落實到種糧農(nóng)戶手里。

三是嚴格落實責(zé)任追究制度，對實施套取、騙取、貪污小麥種植補貼的行為，及時啟動追償程序，將損失的資金及時予以追繳，切實保障支農(nóng)惠農(nóng)資金安全，保護好種糧農(nóng)民的切身利益。

*山東省高青縣人民檢察院［256300］