（引言）很多人認(rèn)為制裁是最顯而易見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力工具。制裁的實(shí)施不像市場(chǎng)的構(gòu)建那樣不易被察覺(jué)，盡管制裁有時(shí)與操縱對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的控制相關(guān)。

“制裁”的定義是旨在強(qiáng)化決策力量或賦予政策權(quán)威性的鼓勵(lì)或懲罰措施。制裁既可以是消極的，也可以是積極的。有學(xué)者列舉了包括禁運(yùn)和預(yù)防性收購(gòu)在內(nèi)的11個(gè)消極貿(mào)易制裁實(shí)例，包括資產(chǎn)凍結(jié)、不利稅制和暫停援助在內(nèi)的7個(gè)資本制裁實(shí)例，其他制裁包括旅行禁令和武器禁運(yùn)等。國(guó)家和非國(guó)家行為體都可以運(yùn)用制裁手段，也都可能遭到制裁。出于政治目的而操縱經(jīng)濟(jì)貿(mào)易是所有制裁的共同點(diǎn)。

作為全球最大的經(jīng)濟(jì)體，美國(guó)經(jīng)常帶頭實(shí)施制裁。從1996年到2001年，美國(guó)單獨(dú)向其他國(guó)家實(shí)施了85項(xiàng)新制裁，一些愛(ài)開(kāi)玩笑的人抱怨說(shuō)美國(guó)已經(jīng)制裁了全球半數(shù)人口。然而，大多數(shù)專家傳統(tǒng)上認(rèn)為，“制裁是沒(méi)有用的”。國(guó)聯(lián)的制裁沒(méi)能阻止意大利入侵埃塞俄比亞，美國(guó)半個(gè)世紀(jì)的貿(mào)易禁運(yùn)沒(méi)能讓卡斯特羅下臺(tái)，伊拉克薩達(dá)姆政權(quán)的倒臺(tái)也不是因?yàn)橹撇玫淖饔茫@些著名的例子都強(qiáng)化了上述傳統(tǒng)觀點(diǎn)。那么，為什么制裁的實(shí)施還如此司空見(jiàn)慣呢？在某種程度上，答案在于對(duì)失敗的判斷被夸大了。

一項(xiàng)細(xì)致的研究表明，主要國(guó)家在1950年到1990年間發(fā)起的115次經(jīng)濟(jì)制裁中，約1/3對(duì)制裁國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至少起到了一些作用。該研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)制裁目標(biāo)明確適度、制裁對(duì)象起初處于弱勢(shì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密、制裁嚴(yán)重、制裁持續(xù)時(shí)間有限時(shí)，制裁最有可能成功。有人對(duì)這些研究結(jié)果表示懷疑，其中一位學(xué)者稱，在115次制裁中，僅有5次是有效的，其中包括對(duì)南非和利比亞的制裁等最重要的制裁。

制裁的主要目標(biāo)包括行為改變、遏制和他國(guó)政權(quán)更迭。或者，這些目標(biāo)也可被描述為脅迫、約束和示意。脅迫是努力讓目標(biāo)對(duì)象做某事，防范是要讓目標(biāo)對(duì)象做某事時(shí)遇到困難，而示意是向目標(biāo)對(duì)象、國(guó)內(nèi)民眾或第三方表明承諾。一項(xiàng)研究得出結(jié)論，貿(mào)易制裁很少能強(qiáng)迫目標(biāo)對(duì)象順從或顛覆目標(biāo)政府，其威懾作用也有限，但作為國(guó)際和國(guó)內(nèi)信號(hào)，它們通常是成功的。

我們?cè)倩剡^(guò)頭來(lái)看看著名的古巴制裁“失敗”。盡管制裁沒(méi)能推翻卡斯特羅政權(quán)，并且僅僅稍微抑制了卡斯特羅的國(guó)際能力（因?yàn)樗玫搅饲疤K聯(lián)方面的援助），但美國(guó)政策制定者卻通過(guò)制裁向國(guó)內(nèi)民眾和其他國(guó)家發(fā)出了信號(hào)，與蘇聯(lián)結(jié)盟會(huì)付出沉重代價(jià)。同樣，1979年前蘇聯(lián)入侵阿富汗后，美國(guó)總統(tǒng)卡特沒(méi)有威脅動(dòng)武，而是削減了谷物銷(xiāo)售并拒絕參加莫斯科奧運(yùn)會(huì)。美國(guó)當(dāng)時(shí)如果威脅使用武力，可信度并不高。發(fā)出威脅很容易，但如果沒(méi)有付諸實(shí)施，國(guó)家的信譽(yù)就會(huì)遭到嚴(yán)重?fù)p害。這些制裁會(huì)使美國(guó)付出高昂成本的事實(shí)使美國(guó)對(duì)前蘇聯(lián)入侵行為做出的反應(yīng)更可信。

普通的制裁就像一柄鈍器，遭受苦難的不是專制國(guó)家的上層決策者，而是貧窮弱勢(shì)的人口。20世紀(jì)90年代，制裁效果普遍有限，各國(guó)由此開(kāi)始規(guī)劃針對(duì)上層人士而非普通公眾的“巧制裁”。上層集團(tuán)的某些特定成員被禁止旅行，其在海外的金融資產(chǎn)遭到凍結(jié)。2007年，朝鮮政府重回談判桌就是制裁的功勞，美國(guó)財(cái)政部有效凍結(jié)了朝鮮在一家澳門(mén)銀行的資產(chǎn)。此外，政策制定者開(kāi)始意識(shí)到制裁應(yīng)該被視為眾多政策手段中的一種，而不是孤注一擲的條件，并將其靈活地運(yùn)用于談判中。例如，20世紀(jì)90年代，美國(guó)開(kāi)始修復(fù)同越南的關(guān)系，在其他外交手段之外，逐步放松制裁也是整個(gè)過(guò)程的一部分。近期，關(guān)于緬甸，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓宣布：“要么接觸，要么制裁是一種錯(cuò)誤的選擇……因此日后我們將同時(shí)運(yùn)用這兩種手段。”

制裁的示意作用常常被認(rèn)為“僅僅是象征性的”而遭到摒棄。一些觀察家認(rèn)為，最終導(dǎo)致1994年南非黑人總統(tǒng)上臺(tái)的反種族隔離制裁的主要影響并不是經(jīng)濟(jì)影響，而是曾經(jīng)執(zhí)政的白人政府遭到孤立、其合法性遭到質(zhì)疑。由于制裁具有示意作用和軟實(shí)力價(jià)值，且常常是唯一相對(duì)廉價(jià)的政策選擇，因此，盡管歷史上其實(shí)施有成有敗，它可能仍將是21世紀(jì)一種重要的權(quán)力手段。

（摘自中信出版社《權(quán)力大未來(lái)》 作者：[美]約瑟夫·奈 譯者：王吉美）