王 征

（濟(jì)南社會科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250099）

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)也在不斷上升，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的跡象日益明顯。我們知道，產(chǎn)業(yè)政策是政府對各類產(chǎn)業(yè)及其結(jié)構(gòu)的布局與調(diào)整所采取的經(jīng)濟(jì)政策，其主旨在于彌補(bǔ)市場在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的失靈。[1]P33-35本文認(rèn)為，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，地方政府之間日益激烈的競爭必然會造成區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)政策趨同。

一、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的特征與表現(xiàn)

不管是從地方政府在選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方面，還是在其實行相關(guān)的激勵政策與配套措施方面，都能夠發(fā)現(xiàn)，它們所傾斜的產(chǎn)業(yè)和所采取的政策措施往往具有以下特點：

其一，它們所重點扶持的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)基本上都屬于傳統(tǒng)型的收益見效快、產(chǎn)值利稅高、投資風(fēng)險小的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。雖然在規(guī)劃中也強(qiáng)調(diào)重視發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，也給予了很多優(yōu)惠政策，但常常是口惠而實不至。這是因為對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)來說，需要的初期投入大而早期收益小，投資風(fēng)險系數(shù)大，還要提供標(biāo)準(zhǔn)較高的配套設(shè)施，需要付出較多的先期成本，不符合快出政績的目標(biāo)。其二，忽視資源條件和市場需求，一哄而上。某些地方政府盲目攀比，東施效顰。不顧本當(dāng)?shù)氐馁Y源、環(huán)境條件，熱衷于發(fā)展當(dāng)?shù)夭⒉贿m合的產(chǎn)業(yè)，既抑制了本地適合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也干擾了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)資源的合理配置，破壞了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正常秩序和區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理布局。其三，政策手段單一雷同。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的制定和實行原本屬于一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，然而在現(xiàn)實中卻由于受各地盲目效仿和執(zhí)行操作失誤的影響，屢屢出現(xiàn)簡單化的傾向。各地政府由于急于求成，往往對他人已經(jīng)成功的做法趨之若騖，卻常常忽視了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體環(huán)境。歸根結(jié)底，許多地方之所以會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策趨同，其實質(zhì)乃是為了壯大自身實力、增加利稅收入以及取得政績。然而，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的后果，卻是社會整體產(chǎn)業(yè)布局的雷同和資源的浪費(fèi)。

二、地方政府產(chǎn)業(yè)政策趨同的動因

公共選擇理論指出，作為一級利益主體的地方政府必然要追求其自身效用的最大化。經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，一方面要求進(jìn)一步理清政府與市場的作用范圍，一方面也推動著中央與地方政府之間的分權(quán)改革。隨著具有各自局部利益的地方政府權(quán)限的增大，其對于自身利益的訴求也將更加強(qiáng)烈。[2]P132-133以下通過地方政府的行為效用，分析分權(quán)改革對地方政府行為的刺激，以此探討區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的內(nèi)在動因。

（一）地方政府的行為效用

韋伯在《社會和經(jīng)濟(jì)組織理論》中指出，官員的行為目標(biāo)是權(quán)力；W.尼斯坎南在《官僚與代議政府》中則認(rèn)為，官員追求的是在其任期內(nèi)獲得最大化預(yù)算。通常認(rèn)為，官員的效用函數(shù)包括薪酬、部門規(guī)模、社會聲望、與職權(quán)有關(guān)的酬勞、權(quán)力和地位等要素；政府的效用范圍包括經(jīng)濟(jì)預(yù)算、社會認(rèn)可程度、供給公共物品中的額外獲得，這些方面都能夠強(qiáng)化政府的權(quán)力和地位。這里我們假設(shè)官員的行為能夠如實地體現(xiàn)政府的意愿，假設(shè)各級地方政府在其管轄范圍內(nèi)行為具有一致性，政府得到的統(tǒng)一的效用范圍包括：地方政府的預(yù)算、地方經(jīng)濟(jì)增長速度、地方政府從經(jīng)濟(jì)增長中的獲益比例、地方政府供給的努力成本等方面，以下我們逐項地進(jìn)行分析。

第一，地方政府預(yù)算的增加或減少無疑會最直接地影響地方政府效用的增減。尼斯坎南的壟斷官僚經(jīng)濟(jì)理論提出了官僚機(jī)構(gòu)必然謀求預(yù)算最大化。對于我國地方政府而言，預(yù)算外資金特別是行政事業(yè)性收費(fèi)與預(yù)算外收入是一項重要的資金來源。同時隨著國家對預(yù)算外收入的統(tǒng)計口徑與管理方式的調(diào)整，總的趨勢是預(yù)算外收入的范圍逐漸縮小，財政對預(yù)算外收入的控制逐漸加強(qiáng)，因此從長期視角來看，政府掌控的資金大致等同于預(yù)算。第二，經(jīng)濟(jì)增長能夠提供就業(yè)機(jī)會，帶來更多可供使用的社會資源。這有利于促進(jìn)社會問題的解決，能夠進(jìn)一步導(dǎo)致權(quán)力的擴(kuò)張以及獲得社會公眾對政府的認(rèn)可，可以增加地方政府的社會聲譽(yù)，也能夠減少地方政府在公共物品供給和社會服務(wù)方面的支出，通過把蛋糕做大，進(jìn)而造成地方政府的預(yù)算增加，這將能夠從另一個角度滿足政府的效用。所以政府從經(jīng)濟(jì)增長中所獲得的額外效用，是隨經(jīng)濟(jì)增長率的提高而增長的。第三，為了擴(kuò)張自身預(yù)算，提供必要的社會公共物品，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府必然需要付出一定的努力成本（盡管這些成本的投入由全社會整體的角度來看未必實現(xiàn)了最優(yōu)化），邊際成本遞增規(guī)律在此處同樣是適用的。第四，現(xiàn)實中，無論是地方政府的預(yù)算、地方經(jīng)濟(jì)增長速度還是地方政府供給的努力成本，都受到地方政府轄區(qū)內(nèi)的居民（包括個人與廠商）的影響，地方政府的效用大小依賴于其所吸引的轄區(qū)內(nèi)居民數(shù)目。特別是在實行了分稅制以后，中央和地方的稅權(quán)得到了明確的限定，劃分了各自的收益范圍，目標(biāo)旨在提高中央收入占總收入的比重，也促進(jìn)了財政方面的進(jìn)一步分權(quán)。稅種的劃分收益，促使地方政府在制度內(nèi)、預(yù)算內(nèi)尋求經(jīng)濟(jì)來源，一方面能夠擴(kuò)大其預(yù)算額，造成可支配財力的增加，另一方面也能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社會公眾的滿意度，增加自身的美譽(yù)度。

（二）地方政府競爭加劇情形下的區(qū)域產(chǎn)業(yè)趨同

區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策屬于地方政府所能提供的一項重要公共品，區(qū)域性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)政策的傾斜方向，對于吸引財源、培養(yǎng)財源和留住財源作用顯著。更為重要的是，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策對于吸引企業(yè)落戶當(dāng)?shù)仄鹬葹橥怀龅淖饔谩２谎远?，地方政府必然尋求其自身效用的最大化，而后者的外延邊界，即為容納一定數(shù)量的人口所需要的資源數(shù)量，一旦其需求大于供給，就會因為資源的非正常短缺和競爭，導(dǎo)致地方政府效用的降低。因此，地方政府尋求在擁擠點內(nèi)容納最多的居民，從而帶來最大的效用。就我國來說，目前除去少數(shù)一線特大型城市存在著向外擴(kuò)張的真實需要，絕大多數(shù)二、三線城市還具有發(fā)展的空間。故而，利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策吸引企業(yè)落戶必然會成為各級地方政府的選項。

豪特林模型揭示出，在存在交通成本的情形下，商家將選址在位于各消費(fèi)者居住地點的中間相鄰地帶，因為無論偏近任何一方，都將導(dǎo)致失去一部分顧客。該模型同樣能夠用來分析地方政府招商引資的行為，由短期眼光來看，廠商往往對其注冊所在地較為熟悉和適應(yīng)，因而存在著較大的跨區(qū)域搬遷轉(zhuǎn)移成本。但是，一待發(fā)現(xiàn)有更加適合其發(fā)展的地方存在，搬遷收益大于其搬遷成本時，廠商的區(qū)位轉(zhuǎn)移便能夠得以實現(xiàn)。譬如有諸多逐漸做大的廠商就紛紛將其總部或生產(chǎn)基地外遷。政策上的優(yōu)惠對企業(yè)的落戶具有極強(qiáng)的吸引力。從長期角度看，廠商和個人居民會選擇居住收益與居住成本性價比最佳的地方落戶，像是國際上一些著名的避稅港就是由此受到諸多廠商的垂愛。就此而言，為了留住現(xiàn)有的廠商并且吸引新的廠商落戶本地，對于所處地理位置相對缺乏競爭力的地方政府而言，就需要提供更加優(yōu)惠的措施，對亟需發(fā)展的行業(yè)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的某些方面加大扶持力度，以彌補(bǔ)自身在其他方面的不足。而在這種情形下，所處地理位置較佳地方政府也會相應(yīng)提供更加優(yōu)惠的政策，防止因政策方面的區(qū)域競爭導(dǎo)致廠商的流失。這里可以就此構(gòu)建一個博弈分析框架。為便于分析，此處假定：

其一，有兩個地區(qū)甲、乙，除政策條件之外，在其他某些方面（如地理位置）存在差異；其二，假使甲、乙兩地區(qū)均不提供政策方面的優(yōu)惠，那么兩地政府獲益均是0，因為兩地廠商將按照正常的方式發(fā)展，可認(rèn)為其增長率保持相同；其三，假如其中一處地方政府提供政策優(yōu)惠，而另一處地方政府不提供政策優(yōu)惠，那么廠商將趨于落戶政策更加優(yōu)惠的地區(qū)。由于因為一方面現(xiàn)有居民出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，另一方面有更多的新居民在政策優(yōu)惠地產(chǎn)生，故而提供政策優(yōu)惠處的地方政府獲益是2，不提供政策優(yōu)惠處的地方為政府獲益是-1；其四，如果兩處地方政府均提供政策優(yōu)惠，那么就會吸引更多的個人與廠商加大投資，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量得以增加，此時兩處地方政府獲益均為1。該博弈的標(biāo)準(zhǔn)型表述列表如下：

乙提供優(yōu)惠 不提供甲提供優(yōu)惠 （1，1） （2，-1）不優(yōu)惠 （-1，2） （0，0）

通過對地方政府甲、乙就政策優(yōu)惠提供方面選擇不同對策的損益加以對比，能夠得到一個唯一的納什均衡，即：兩處地方政府都提供政策優(yōu)惠，在表中體現(xiàn)為（1，1）。只有此時各處地方政府的可能收益才能夠?qū)崿F(xiàn)最大化，這也是一個嚴(yán)格最優(yōu)對策。[3]P143-145

產(chǎn)業(yè)政策屬于一種公共物品，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，它是由中央政府統(tǒng)一制定的，地方政府無權(quán)做大的更改，只能在具體執(zhí)行過程中根據(jù)自身情況略加調(diào)整。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，分權(quán)改革必然將更多的權(quán)力賦予地方政府，中央政府一般側(cè)重于全局性的宏觀調(diào)控，在中觀、微觀層次的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行方面，地方政府獲得了更大的自主權(quán)。地方政府既可以通過對區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的掌握，突出區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，“造福一方”，謀取政績，較容易的滿足地方社會經(jīng)濟(jì)的需要，又能夠間接地擴(kuò)大預(yù)算，進(jìn)而掌握更多的經(jīng)濟(jì)資源。地方政府在制定和執(zhí)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的過程中，通過提供不同程度的優(yōu)惠條件相互競爭，廠商把地方政府在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策方面提供的優(yōu)惠作為進(jìn)行投資決策的重要依據(jù)。以地方支柱產(chǎn)業(yè)的選擇為例，確立支柱產(chǎn)業(yè)，實際上等同于發(fā)出某種信號，即當(dāng)?shù)卣畬υ摦a(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予極大的優(yōu)惠，支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必將會帶動整體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而地方政府對于區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用，說到底是力圖通過地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的成果謀求自身效用最大化。

三、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的影響分析

地方政府對于其自身利益的訴求，可能會在與中央政府分權(quán)的過程當(dāng)中被放大，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象體現(xiàn)了地方政府之間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的激烈競爭，它反過來又會反作用于地方政府之間的競爭。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同產(chǎn)生的不利后果是不言而喻的，譬如，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同將使得地區(qū)間產(chǎn)業(yè)鏈難以產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)，不利于區(qū)域之間彼此發(fā)揮分工合作的優(yōu)勢，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體性的割裂造成了區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展重復(fù)建設(shè)，惡性競爭，對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和長遠(yuǎn)發(fā)展極為不利，不利于實現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一盤棋”戰(zhàn)略。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐證明，現(xiàn)實生活中也確實存在著這樣的問題。倘若地方政府過份地注重自身預(yù)算的擴(kuò)張，那么就很可能地會破壞地方經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化組合。同時也應(yīng)當(dāng)看到，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的趨同及其所導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)是一種難以避免的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)看到其內(nèi)在的運(yùn)作機(jī)理與計劃經(jīng)濟(jì)條件下具有本質(zhì)的不同。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，具有自主選擇能力的廠商尤其特別是民營廠商，其行為動機(jī)是利潤最大化準(zhǔn)則，從微觀層面上來說，他們作為理性的經(jīng)濟(jì)主體，會充分運(yùn)用一切現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)資源，高效率地組織自己的生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而達(dá)到自身收益最大化的目的，客觀上有利于合理有效地配置社會上的經(jīng)濟(jì)資源，這是廠商權(quán)衡利弊得失，計算期望成本收益之比以后做出的自然選擇。倘若廠商決策不受外界因素特別尤其是政府行為的干預(yù)，則其投資決策一般都是符合市場規(guī)律的，同時，其做出的決策還會在“市場糾錯”過程中得到判別、檢驗和修正。另外還應(yīng)當(dāng)看到，有時重復(fù)建設(shè)也是促進(jìn)競爭與技術(shù)進(jìn)步的必要代價。[4]

產(chǎn)業(yè)政策屬于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種政策手段，它不可避免的可能會受到存在著人為因素的干擾，“看得見的手”最有可能會遭到主觀性的濫用或者不當(dāng)運(yùn)用。在制定和實施區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的過程中，尤其是在擬定局部優(yōu)惠措施的時候，倘若這種優(yōu)惠措施的制定是源于廠商或某些利益團(tuán)體的尋租行為，而不是真正出于有利于地方經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的考量，那么它不僅有違于社會公正，還將會造成社會福利的無謂損失。這樣的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同不僅會造成惡性競爭與重復(fù)建設(shè)，更會扼殺其他廠商的投資熱情。如果地方政府不顧客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，僅僅出于對政績和自身利益最大化而制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，那么這種區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策不論是與其他地方趨同還是另外標(biāo)新立異，都不會取得好的結(jié)果。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗一再證明，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的合理運(yùn)作、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，都離不開地方政府的完善的制度建設(shè)和執(zhí)政水平的提高?？傊?，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策不管趨同與否，其制定與執(zhí)行都必須建立在客觀、公正、合理、有效的基礎(chǔ)之上。[5]

從總體上看，市場經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)業(yè)政策趨同，屬于市場競爭機(jī)制發(fā)展導(dǎo)致的必然結(jié)局，它不等同于計劃經(jīng)濟(jì)時代在中央政府統(tǒng)一指揮下，各地經(jīng)濟(jì)“大而全，小而全”的政策選擇，而是在各級地方政府局有充分自主權(quán)的基礎(chǔ)上，追求其自身利益的必然結(jié)果。如果排除掉過分追求政績和尋租的動機(jī)，這種選擇也是符合各地真實的經(jīng)濟(jì)利益的。倘若地方政府能夠從提高地方經(jīng)濟(jì)增長速度和增加供給的長遠(yuǎn)利益入手，立足于提供更多優(yōu)質(zhì)的公共物品和社會服務(wù)，降低納稅人的成本，推動當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)健康良性的協(xié)調(diào)發(fā)展，那就無可非議。地方政府之間的競爭屬于一種體制內(nèi)的競爭，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策作為整體經(jīng)濟(jì)制度的一部分成為競爭的要素。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的趨同體現(xiàn)了對整體經(jīng)濟(jì)制度的認(rèn)同。應(yīng)當(dāng)看到，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的趨同并不意味著區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策細(xì)節(jié)的完全一致，也不等同于具體執(zhí)行過程中的完全復(fù)制，現(xiàn)實中卻是往往有些地方制定了產(chǎn)業(yè)政策之后卻得不到有效實行，或者是在執(zhí)行過程當(dāng)中走板走樣。這些問題的產(chǎn)生根源在于現(xiàn)有分權(quán)體制還不夠明朗，地方政府的責(zé)、權(quán)、利尚不夠明確，其預(yù)算硬約束也還沒有真正建立起來。解決的出路在于要進(jìn)一步加大分權(quán)改革的力度，不斷完善市場機(jī)制的作用渠道。只要有一個良好的制度環(huán)境，地方政府的產(chǎn)業(yè)政策即使趨同也能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而反作用于中央和各級地方政府的制度創(chuàng)新，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國家宏觀社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

四、結(jié)論

區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同導(dǎo)致的消極后果有目共睹，但它屬于市場經(jīng)濟(jì)條件下地方政府之間的競爭的必然結(jié)果與必經(jīng)階段。因此，不必為各地不約而同地選擇相同或相近的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、確立相似度較高的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)而過分擔(dān)心。無庸諱言，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的趨同可能會造成某些消極影響，化解問題的辦法應(yīng)當(dāng)靠提高中央政府的宏觀調(diào)控水平，更重要的還在于要推進(jìn)制度創(chuàng)新，強(qiáng)化地方政府的責(zé)、權(quán)、利邊界，引導(dǎo)地方政府在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的細(xì)節(jié)上和執(zhí)行過程中體現(xiàn)差異性。如果效用函數(shù)設(shè)計得當(dāng)，地方政府就會更多地尋求當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策的特色，資本的逐利性也將促使廠商尋求最適當(dāng)?shù)膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置方式，經(jīng)歷過磨合成長期之后，便能夠迎來區(qū)域經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。

[1]蘇東水.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2000.

[2]方福前.公共選擇理論——政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

[3]謝識予.經(jīng)濟(jì)博弈論(第二版)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2002.

[4]胡榮濤，張許穎，蘇明吾.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的地區(qū)利益與博弈行為分析[J].經(jīng)濟(jì)評論，2002,(4).

[5]黃少儒，聞源.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的產(chǎn)業(yè)政策選擇[J].新東方，2002,(4).