呂靈華，張友良

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

黨的十八大、十八屆三中全會明確指出，有條件的地方要探索推進省直接管理縣（市）體制改革。2005 年以來，以浙江省為代表的一些省區(qū)陸續(xù)推行以“強縣擴權(quán)”、“擴權(quán)強縣”、“縣財省管”等為主要內(nèi)容的“省直管縣（市）”體制改革試點工作，2010 年中央編辦確定安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等八省區(qū)30 個縣（市）進行省直管縣（市）體制改革試點，正式啟動行政省直管縣（市）體制改革試點工作。其中，河南試點縣（市）最多，有10 個，改革最徹底，經(jīng)過三年改革試點后，河南從2014 年1月1 日起，對鞏義市等10 個縣（市）實行“省直接管理縣”的體制。此外，除北京、天津、上海、重慶等四個直轄市和海南省一步到位實行了省直管縣（市）的行政管理體制之外，還有廣東省2009 年開始省直管佛山市順德區(qū)，2011 年推至全省21 個地級市，每個市設(shè)立一個省直管試點縣（市）。貴州省2013 年省直管縣（市）5 個，江西省2014 年省直管縣（市）6 個，遼寧省直管縣2 個，吉林省直管縣（市）2 個。從2010 年到2014 年，河南、江蘇、安徽、江西、貴州省等10 多個省政府先后出臺了關(guān)于推進省直接管理縣（市）體制改革試點工作的意見，標示著我國省直接管理縣（市）體制改革進入了實施推進的關(guān)鍵時期。

為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，依法探索省直管縣（市）體制改革，結(jié)合外省的試點經(jīng)驗和湖南省直管縣（市）的改革實際，現(xiàn)就湖南省在人口大縣和經(jīng)濟強縣實行省直管縣（市）體制改革提出如下建議。

一、湖南推行省直管縣（市）改革的背景

湖南的省直管縣改革是在借鑒浙江等省強縣擴權(quán)等經(jīng)驗的情況下，從2004 年開始起步。2010 年，湖南省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于完善財政體制推行“省直管縣”改革的通知》，除了湘西州幾個少數(shù)民族縣以及長沙、望城兩縣之外，在79 個縣全面推進財政直管體制改革。2010 年11 月，湖南省政府下發(fā)了《關(guān)于擴大縣（市）部分經(jīng)濟管理權(quán)限的決定》，對縣級擴權(quán)260 項，2012 年10 月，省委、省政府在《關(guān)于進一步加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的決定》中，選擇瀏陽市、耒陽市、澧縣、沅陵縣為擴大經(jīng)濟管理權(quán)限試點縣（市）。2014 年省政府工作報告明確提出要繼續(xù)推進擴權(quán)強縣試點工作。

湖南省總?cè)丝跒?180 萬，居全國第7 位，轄14個市（州），共122 個縣市區(qū)，其中，35 個市轄區(qū)，16個縣級市，71 個縣，平均每個地級市（州）轄2.5 個市轄區(qū)、6.2 個縣（市）。與江蘇相比較，江蘇總?cè)丝跒?866 萬，居全國第5 位，轄13 個地級市，共100 個縣市區(qū)，其中，55 個市轄區(qū)。23 個縣級市，22 個縣，平均每個地級市轄4.2 個市轄區(qū)、3.4 個縣（市）。湖南與江蘇的總?cè)丝谳^為接近，但湖南比江蘇的市轄區(qū)少20個，縣級市少7 個，而縣多49 個，說明湖南的縣多且規(guī)模小，“市弱縣弱”問題突出，而且越是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地級市的轄縣市數(shù)量反而越多，使得湖南的“小馬拉多架車”的問題尤為突出，轄縣（市）量較多的地級市依次有：懷化（11 個）、邵陽（9 個）、永州（9個）、郴州（9 個）、湘西（8 個）。以中心城區(qū)總?cè)丝诤偷貐^(qū)生產(chǎn)總值占地級市總?cè)丝诤偷貐^(qū)生產(chǎn)總值的比重作為衡量城市首位度的指標，懷化中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?.7%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為21.9%；邵陽中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?.6%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為20%；相對較強的長沙和湘潭轄縣（市）數(shù)量均是3 個，長沙中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?1.7%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為63%，湘潭中心城區(qū)總?cè)丝诒戎貫?1.9%，中心城區(qū)生產(chǎn)總值比重為60%（見下表）。

湖南14 個市州轄縣市區(qū)情況表

由于湖南多數(shù)地級市轄縣數(shù)量較多，自身經(jīng)濟不發(fā)達，在“市管縣”體制下不僅沒有足夠的財政實力和輻射能力支持和帶動周邊轄縣的發(fā)展，成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的增長極，反而經(jīng)常出現(xiàn)“市(州)刮縣”、“市(州)壓縣”、“市(州)吃縣”等問題，制約了縣域經(jīng)濟的壯大和發(fā)展。同時，由于市本身的經(jīng)濟實力較弱，市府和州府所在地的中心區(qū)與管轄范圍內(nèi)的各個縣之間在地理距離、經(jīng)濟發(fā)展、文化認同等方面的關(guān)聯(lián)度普遍不高，地級市很難對轄縣（市）發(fā)揮有效的經(jīng)濟輻射和帶動作用。也就是說，在“市管縣”體制下，對于湖南多數(shù)地區(qū)而言，不僅縣域經(jīng)濟很難得到發(fā)展壯大，而且，由于地級市的發(fā)展包袱普遍較大，市域經(jīng)濟也很難大有作為，客觀上不利于“以城促鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”等制度預(yù)期的實現(xiàn)。在這種背景下，適時啟動“省直管縣（市）”體制改革試點工作很有必要。因此，實行市縣分治會更有利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。一是通過推行“省直管縣（市）”體制，可以增強縣域經(jīng)濟活力，同時也可以使城市專注于自身發(fā)展；二是可以充分發(fā)揮省級政府在地區(qū)發(fā)展中的統(tǒng)籌規(guī)劃作用，避免重復(fù)建設(shè)和惡性競爭，積極促成市縣之間的優(yōu)勢互補，進而實現(xiàn)市縣雙贏的區(qū)域發(fā)展目標；三是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律決定了市場要素必須跨越行政區(qū)劃的限制，在更廣闊的地域范圍內(nèi)自由流動才能實現(xiàn)資源要素的最優(yōu)配置，“市管縣”體制已經(jīng)在很大程度上成為制約區(qū)域經(jīng)濟進一步發(fā)展的阻礙因素，區(qū)域經(jīng)濟的長遠發(fā)展，需要從市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律出發(fā)，打破行政區(qū)劃的地域限制，實現(xiàn)資源要素的自由流動。省直管縣（市）體制改革，有助于在客觀上盡快突破地級市之間的行政區(qū)劃限制，使資源要素在更為廣闊的地域空間范圍內(nèi)自由、合理地得到最優(yōu)配置。

二、省直管縣（市）改革試點縣（市）的選擇

目前，我國多數(shù)省份已采取選擇部分大縣、強縣、特色縣為試點推進省直管縣（市）改革。湖南100萬以上人口大縣（常住人口，2013 年湖南統(tǒng)計年鑒）有瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣、耒陽市、新化縣、衡陽縣、隆回縣、漣源市，2012、2013 年的十大經(jīng)濟強縣為長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣、醴陵市、資興市、冷水江市、攸縣、汨羅市、桂陽縣、永興縣。人口大縣和經(jīng)濟強縣共15 個，其中長沙市、郴州市、婁底市均有3 個，株洲和衡陽各兩個，岳陽和邵陽各1 個?？紤]到省直管縣（市）試點的數(shù)量和地市間的平衡，可在上述7 個地市中各選1 個作為省直管縣（市）試點縣（市）。在長沙的三個縣（市）中，瀏陽市離長沙中心城市較遠，省際區(qū)域中心地位突出，人口規(guī)模最大，宜選瀏陽市；郴州市正推進郴桂資一體化，為不影響郴州市的整體發(fā)展，可選永興縣；婁底市的新化縣人口規(guī)模最大，離中心城市最遠，又是旅游特色縣域經(jīng)濟強縣，也是貧困縣，有示范意義。株洲選醴陵市，衡陽選耒陽市，加上隆回縣、汨羅市共7 個縣市。

三、湖南推進省直管縣（市）改革的著力點

要緊緊圍繞十八大和十八屆三中全會精神，根據(jù)中央深化行政體制改革以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，按照權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一、財力與事權(quán)相匹配和創(chuàng)新社會治理等要求，用3 年左右的時間，省直管試點縣（市）在全省率先建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、公正透明、廉潔高效、治理創(chuàng)新的縣級行政管理體制和運行機制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順條塊關(guān)系，減少行政層級，降低行政成本，提高行政效率，科學(xué)劃分省和縣級政府職責(zé)，依法探索省直管縣（市）的體制機制，擴大縣級政府社會管理和經(jīng)濟管理權(quán)限，進一步激發(fā)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力，充分發(fā)揮縣級決策自主權(quán)和要素資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢，培育新的經(jīng)濟增長極，加快推進湖南省全面小康進程。

（一）調(diào)整管理體制

省直管縣（市）的改革涉及多方利益的調(diào)整和兼顧，為兼顧地級市的利益，我國省直管縣（市）改革的模式主要是采取維持試點縣（市）行政區(qū)劃、統(tǒng)計口徑隸屬關(guān)系和干部管理體制不變的情況下，由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)試點縣（市）的政府工作，試點縣（市）享受地級市一級的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，如江蘇的改革方案就是在政府層面由省直管，黨委、人大、政協(xié)、司法以及干部管理體制維持不變，這樣客觀上形成省和地級市對試點縣（市）的雙重領(lǐng)導(dǎo)，造成試點縣（市）負擔(dān)加重、行政效率不高、干部交流受阻等問題突出。相對來說，河南的改革更為徹底，黨委、人大、政協(xié)、群團組織、司法及條條管理體制都實施了省直管。建議湖南省采取河南全面行政省直管的管理體制。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

省直管縣（市）改革是對省、地級市、縣（市）之間的政府職責(zé)進行重新劃分，縣級自主權(quán)擴大，所行使的職能要適應(yīng)新的變化。一是試點縣（市）要以簡政放權(quán)為核心，充分發(fā)揮縣級決策自主權(quán)和以市場為主體優(yōu)化資源配置的優(yōu)勢，按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權(quán)，要零門檻，無壁壘，激發(fā)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，培育新的經(jīng)濟增長極。二是政府要進一步完善社會服務(wù)體系，強化政府公共管理能力、政府改革政策執(zhí)行能力，提高政府服務(wù)的水平和效率，增強政府的公信力和執(zhí)行力。重點發(fā)展縣域特色經(jīng)濟、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加強農(nóng)村制度建設(shè)，推進和保障農(nóng)村改革發(fā)展；做好面向農(nóng)村基層和群眾的服務(wù)與管理，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，保障和改善民生；強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管，增強處理突發(fā)公共事件和社會治安綜合治理能力，維護市場秩序和社會安定，促進經(jīng)濟和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是推進城鄉(xiāng)行政管理體制一體化，大力推進擴權(quán)強鎮(zhèn)改革。加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，依法探索將部分行政管理職能和社會管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，行政執(zhí)法中心下移。

（三）確保擴權(quán)直管到位

省直管縣（市）體制改革能否取得預(yù)期成效，關(guān)鍵在地市級政府能否將下放的各項經(jīng)濟社會管理權(quán)限落實到縣(市)，以及如何有效實現(xiàn)省直部門與直管縣(市)職能部門之間的直接業(yè)務(wù)完全對接上。一是省里要出臺試點縣（市）與原隸屬地級市合作規(guī)范意見。強化試點縣（市）與原隸屬的地級市之間的協(xié)調(diào)配合，重點加強土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止重復(fù)建設(shè)，自覺保護資源環(huán)境，促進市場要素的合理配置和自由流動，實現(xiàn)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展，構(gòu)建互利共贏的新型市縣關(guān)系。二是試點縣（市）與原隸屬地級市可嘗試建立跨行政區(qū)劃、跨行政層級的公共服務(wù)體系，為深化省直管縣（市）改革，提供一些新思路。

（四）打造新的區(qū)域經(jīng)濟增長極

省直管縣（市）體制改革是為了釋放縣域經(jīng)濟活力，培育更多的區(qū)域經(jīng)濟增長極。瀏陽市作為強市（長沙市）管強縣的代表，是湖南第一人口大縣（市）、第二縣域經(jīng)濟強縣（市），有條件成為湖南東部、湘贛邊境的區(qū)域中心城市，其生物醫(yī)藥、花炮兩大特色支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出，有利于形成新的經(jīng)濟增長極。醴陵市、汨羅市、永興縣、新化縣是我省第一批特色縣域經(jīng)濟強縣，發(fā)展空間和潛力大，輻射帶動能力強，通過省政府三年3 個億的特色縣域經(jīng)濟強縣扶持，醴陵市的陶瓷產(chǎn)業(yè)可以形成千億產(chǎn)業(yè)，汨羅市、永興縣的循環(huán)經(jīng)濟可達500 億，這些將成為拉動縣域經(jīng)濟的新增長極。耒陽市是湖南第三大人口縣（市），GDP總量排第五，區(qū)位條件較好，聚集輻射能力強，可發(fā)展成為擁有50 萬城市人口的區(qū)域中心城市。隆回縣為弱市（邵陽市）管弱縣的代表，采取因地制宜、分類改革和分類指導(dǎo)，探索省管縣體制的合適模式和路徑。

（五）促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

省直管縣（市）體制改革在解放縣域經(jīng)濟的同時，也要充分考慮地級市的未來發(fā)展問題。一是省級政府可以出臺專門針對地級市政府的補償性政策和扶植性政策，對地級市的未來發(fā)展問題全面規(guī)劃，切實保障地級市在省直管縣（市）體制改革中的發(fā)展利益，盡量降低改革對地級市發(fā)展利益的負面影響；二是為緩解試點縣（市）給原隸屬的地級市帶來城市發(fā)展的空間約束，可將市縣關(guān)聯(lián)度大，離中心城市近的縣（市）改區(qū)，如江蘇將蘇州市的昆山實施省直管的同時，將緊鄰蘇州中心城區(qū)、縣域經(jīng)濟發(fā)達的吳江市改為蘇州市的吳江區(qū)；也可探索將一些中心城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)調(diào)整為市直管，如東莞市是市直管鎮(zhèn)體制。

（六）推進新型城鎮(zhèn)化

省直管縣（市）體制改革有利于將一批大縣、強縣、特色縣培育成區(qū)域中心城市。要通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，強鎮(zhèn)擴權(quán)，做大做強鎮(zhèn)域經(jīng)濟；通過合并村改社區(qū)、統(tǒng)建居民集中區(qū)，做大縣城，做強中心鎮(zhèn)，打造特色城鎮(zhèn)；通過土地流轉(zhuǎn)，園區(qū)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)集中，促進產(chǎn)城融合，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快推進湖南省新型城鎮(zhèn)化進程。

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