韓素卿　薛向東　楊紫洪

摘要：在典型縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款運(yùn)行、監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范等調(diào)查基礎(chǔ)上，從政府視角、新型經(jīng)營主體視角、農(nóng)戶視角、銀行等金融機(jī)構(gòu)視角分析了制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策實(shí)施的問題。并給出了推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策實(shí)施的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；抵押貸款；流轉(zhuǎn)；試點(diǎn)縣

0引言

2015國家出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2015]45號(hào)），全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，2016年，中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部共同出臺(tái)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款具體實(shí)施，河北省邱縣、平鄉(xiāng)和威縣列為農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣。

1農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣實(shí)施情況

農(nóng)村土地承包經(jīng)營的抵押貸款討論和探索已久。邱縣作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)，在2014年，為破解“三農(nóng)”融資難問題，建立了市場化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。平鄉(xiāng)作為河北省唯一一個(gè)被農(nóng)業(yè)部確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣，平鄉(xiāng)近半數(shù)農(nóng)村已完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)。威縣為推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，支持土地集約規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)村金融改革創(chuàng)新、農(nóng)民脫貧致富步伐，拓寬農(nóng)村融資渠道，支持“三農(nóng)”發(fā)展制定了《威縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》，對抵押貸款的對象、辦理機(jī)構(gòu)等作了明確規(guī)定。

1.1政府重視，推進(jìn)力度不斷加大

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為一種農(nóng)村普惠金融措施，對創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、拓寬“三農(nóng)”融資渠道、緩解農(nóng)戶和企業(yè)融資抵押擔(dān)保難的問題都具有深遠(yuǎn)的影響。邱縣和威縣政府在兩縣作為試點(diǎn)前后，出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》（試行），成立了相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)和經(jīng)營主體之間的關(guān)系，力求破解農(nóng)村融資難難題。

在2014年邱縣成立了邱縣新紀(jì)元農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)有限公司，是邯鄲市首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。2015年邱縣成立了河北省第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，主要負(fù)責(zé)為農(nóng)村及涉農(nóng)各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易提供場所、設(shè)施，組織交易及發(fā)布信息，產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督，合同鑒定，產(chǎn)權(quán)交易策劃，產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)服務(wù)，產(chǎn)權(quán)信息咨詢及受委托進(jìn)行資產(chǎn)管理，投資信息咨詢，財(cái)務(wù)信息咨詢，招投標(biāo)服務(wù)等，交易所的成立為該縣農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供了公開、公正、規(guī)范運(yùn)行的場所，同時(shí)規(guī)范了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的市場化交易，破解了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展資金瓶頸，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)各類經(jīng)營主體的生產(chǎn)積極性。

1.2貸款流程較規(guī)范

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款導(dǎo)向明確，資金使用較規(guī)范，其風(fēng)險(xiǎn)防范方式多樣。省級財(cái)政部門對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，為了鼓勵(lì)各地和金融機(jī)構(gòu)實(shí)行兩權(quán)抵押，省級財(cái)政部門對地方政府設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，消除金融機(jī)構(gòu)發(fā)放抵押貸款、涉農(nóng)貸款的顧慮，破解農(nóng)村“融資難”、“融資貴”問題，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，采取補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)形式，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)（中心）、金融機(jī)構(gòu)組織和發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款及市縣財(cái)政部門風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償按一定條件給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

邱縣發(fā)文明確指出財(cái)政有貼息。貼息的標(biāo)準(zhǔn)是貸款1年以下的，按照利息總額的50%貼息，貸款1年以上的，第一年按利息總額的60%貼息，第二年按照40%貼息。威縣政府出資500萬用于抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金。

1.3抵押憑證進(jìn)展緩慢

邱縣確權(quán)頒證工作實(shí)施“四公開兩公示”，即堅(jiān)持政策公開、流程公開、過程公開、信息公開，將確權(quán)結(jié)果以地籍圖、信息表形式在村務(wù)公開欄進(jìn)行公示，并把信息公示表在網(wǎng)絡(luò)上公開，確保農(nóng)戶的知情權(quán)。截至2016年7月，邱縣已完成權(quán)屬調(diào)查212個(gè)村，50.76萬畝，分別占全縣行政村總數(shù)的97.25%，占全縣“二調(diào)”耕地面積的94.46%，全縣已完成信息公示的195個(gè)村，44.82萬畝，占全縣行政村總數(shù)的89.45%，占全縣“二調(diào)”耕地面積的83.40%。銀行在發(fā)放貸款時(shí)以土地承包經(jīng)營權(quán)證為基礎(chǔ)，邱縣僅僅有26個(gè)村完成頒證，并且現(xiàn)在頒證已停止，發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)證進(jìn)展緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于登記進(jìn)度。給農(nóng)村利用承包土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款帶來了直接困難。

2農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的制約因素

2.1中小規(guī)模新型經(jīng)營主體貸款需求大卻難得到貸款

通過對邱縣、威縣兩地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的調(diào)查訪談，大規(guī)模企業(yè)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款的需求較低，而中小規(guī)模有強(qiáng)烈的需求。銀行在審核抵押方貸款資格的時(shí)候，往往會(huì)考慮到借貸方的還款能力，企業(yè)的規(guī)模以及資金實(shí)力，然而較大規(guī)模企業(yè)往往對資金需求并不是很大，如邢臺(tái)威縣越海公司，其股東為世界500強(qiáng)企業(yè)陜西海升集團(tuán)，在資金與技術(shù)上都有著強(qiáng)大的后盾保障，反而是規(guī)模適中的新型農(nóng)業(yè)主體會(huì)有較強(qiáng)貸款需求。

威縣秋月梨園，是賀營鄉(xiāng)袁莊村幾個(gè)人入股，沒有銀行貸款，以股份制形式創(chuàng)建的千畝梨園，開始以流轉(zhuǎn)費(fèi)用是800斤小麥/畝（944元/畝）從村民手中流轉(zhuǎn)了200畝地，現(xiàn)有100畝，擁有當(dāng)下受市場歡迎的梨品種：秋月梨，新梨七號(hào)，雪青梨、紅香酥梨，且進(jìn)入盛果期，處于銷售提升期，資金需求量大，需求500-600萬元左右用于后期管護(hù)：人工，地租，農(nóng)藥，資金尚無著落，但對抵押貸款不了解。

2.2農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證進(jìn)程緩慢阻礙了抵押貸款進(jìn)程

邱縣確權(quán)頒證工作實(shí)施“四公開兩公示”，即堅(jiān)持政策公開、流程公開、過程公開、信息公開，將確權(quán)結(jié)果以地籍圖、信息表形式在村務(wù)公開欄進(jìn)行公示，并把信息公示表在網(wǎng)絡(luò)上公開，確保農(nóng)戶的知情權(quán)。截至2016年7月，邱縣已完成權(quán)屬調(diào)查212個(gè)村，50.76萬畝，分別占全縣行政村總數(shù)的97.25%，占全縣“二調(diào)”耕地面積的94.46%，全縣已完成信息公示的195個(gè)村，44.82萬畝，占全縣行政村總數(shù)的89.45%，占全縣“二調(diào)”耕地面積的83.40%。銀行在發(fā)放貸款時(shí)以土地承包經(jīng)營權(quán)證為基礎(chǔ)，邱縣僅僅有26個(gè)村完成頒證，并且現(xiàn)在頒證已停止，發(fā)放農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)證進(jìn)展緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于登記進(jìn)度。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)證發(fā)放緩慢，給農(nóng)村利用承包土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款帶來了直接困難。endprint

2.3金融機(jī)構(gòu)推出的金融產(chǎn)品滯后，價(jià)格評估不規(guī)范

目前，在邱縣、威縣兩地，尚沒有專門針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估的機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，估值方法和標(biāo)準(zhǔn)兩縣都有所不同。多是對地上附著物價(jià)值進(jìn)行評估，而在評估時(shí)沒有統(tǒng)一的價(jià)值參照標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值取決于土地承包經(jīng)營的時(shí)間、土地經(jīng)營收益，再加上自然條件、生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目等因素對農(nóng)用地影響較大，因此難以對土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)際價(jià)值做出準(zhǔn)確、科學(xué)、合理的估值判斷，土地的實(shí)際價(jià)值得不到正確定位。同時(shí)，對于評估，沒有監(jiān)督機(jī)制，極有可能導(dǎo)致借貸雙方對土地估值存有爭議。估值認(rèn)定過高的土地，將直接增加金融機(jī)構(gòu)回收貸款的風(fēng)險(xiǎn)，容易產(chǎn)生不良貸款：而估值認(rèn)定過低的土地，則無法滿足農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押方的資金需求，貸款積極性，最終不利于實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的良性發(fā)展。

3推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策實(shí)施對策建議

3.1強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款相關(guān)政策的宣傳

通過各種渠道強(qiáng)化國家土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款支持和扶持政策的宣講，使有需求意愿新型經(jīng)營主體能及時(shí)了解利用這些政策破解融資難、貸款難問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村進(jìn)步。

3.2完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款平臺(tái)建設(shè)

盡管各試點(diǎn)縣都已建有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，但在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款方面需不斷改進(jìn)，首先，做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作，盡快完成土地承包經(jīng)營權(quán)的登記和頒證，保證抵押貸款有證可依，這是農(nóng)村土地資源進(jìn)入土地抵押貸款市場的必要條件，其次完善現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款平臺(tái)建設(shè)，這是促進(jìn)抵押貸款的重要保證。再次，建立和完善農(nóng)村土地價(jià)格評估機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村土地抵押貸款行為，保證貸款的效果，最為重要的是確定合理的承包經(jīng)營權(quán)價(jià)格和土地附著物價(jià)格，切實(shí)保障銀行、新型經(jīng)營主體和農(nóng)戶等各方面利益的基本需求。

3.3激勵(lì)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的積極性，規(guī)范貸后管理

銀行對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的態(tài)度直接關(guān)系著政策的落地，積極性欠缺是近期主要問題，通過政策扶持農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)，如提供必要的風(fēng)險(xiǎn)防范資金，提供必要的技術(shù)支持和培訓(xùn)，提供財(cái)政稅收優(yōu)惠政策等。激勵(lì)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)切實(shí)服務(wù)“三農(nóng)”，鼓勵(lì)其提高涉農(nóng)貸款投放比例，通過稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼等提供政策紅利。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款具有特殊性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期性和季節(jié)性明顯，適當(dāng)規(guī)范貸后監(jiān)管跟蹤制度，完善貸后資金使用和日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況的貸后調(diào)查，及時(shí)規(guī)避貸款到期難以收回的風(fēng)險(xiǎn)因素，明確銀行和新型經(jīng)營主體的責(zé)權(quán)利，最大程度降低貸款收回風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，提高金融監(jiān)管部門應(yīng)對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不良貸款率的容忍度，從源頭上消除金融機(jī)構(gòu)“懼貸”、“懶貸”心理，促使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款更加良性發(fā)展。

3.4完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保障機(jī)制

加快組織成立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，降低土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對農(nóng)業(yè)虧損進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要積極探索多種擔(dān)保方式，進(jìn)一步降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。endprint