呂世辰

〔摘要〕 山西省翼城縣是1985年經(jīng)國(guó)家計(jì)生委和山西省政府批準(zhǔn)放開(kāi)農(nóng)村二胎生育的試點(diǎn)縣。翼城縣放開(kāi)農(nóng)村二胎生育的試點(diǎn)是成功的，在試點(diǎn)過(guò)程中形成了一些經(jīng)驗(yàn)：晚婚晚育加間隔的制度設(shè)計(jì)合理，縣委縣政府積極組織領(lǐng)導(dǎo)，依法有序?qū)嵭修r(nóng)村二胎生育，堅(jiān)持“寬嚴(yán)并舉”的工作方法，實(shí)行計(jì)劃生育管理創(chuàng)新，充分發(fā)揮社會(huì)環(huán)境的助推作用。黨的十八屆五中全會(huì)決定全面實(shí)施一對(duì)夫婦生育兩個(gè)孩子的政策。翼城縣的試點(diǎn)說(shuō)明，新政策實(shí)施后農(nóng)村可能會(huì)出現(xiàn)如下問(wèn)題：性別比失衡，人口扎堆生育，超生漏報(bào)，計(jì)劃生育監(jiān)管難度增大。因此，應(yīng)做好前期準(zhǔn)備工作，創(chuàng)造具有當(dāng)?shù)靥厣墓ぷ鞣椒?，集中力量抓好流?dòng)人口計(jì)劃生育工作，掌握監(jiān)管的主動(dòng)權(quán)，營(yíng)造有利的社會(huì)環(huán)境。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村二孩生育，試點(diǎn)縣，依法有序，計(jì)劃生育管理

〔中圖分類號(hào)〕C923 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）01-0091-05

黨的十八屆五中全會(huì)決定全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策。全面放開(kāi)二孩生育政策是我國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是總結(jié)翼城縣等實(shí)施農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。全面放開(kāi)二孩生育需要有堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐依托，翼城縣在實(shí)行農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)過(guò)程中形成了一系列可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。鑒于放開(kāi)二孩生育后，農(nóng)民仍然是我國(guó)計(jì)劃生育工作監(jiān)管和服務(wù)的重點(diǎn)群體，本文深入挖掘、全面總結(jié)了翼城縣放開(kāi)農(nóng)村二胎生育的經(jīng)驗(yàn)，以供全面實(shí)施二孩生育政策時(shí)借鑒。

一、翼城縣農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)的基本情況

山西省臨汾市翼城縣是唐堯故地，晉國(guó)都城。承載過(guò)堯舜的足跡，流淌著華夏文明的神韻，歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，文化底蘊(yùn)豐厚。翼城縣轄6個(gè)鎮(zhèn)4個(gè)鄉(xiāng)211個(gè)村委會(huì)，985個(gè)自然村，居民絕大多數(shù)為漢族，2014年總?cè)丝?24814人。翼城縣是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，進(jìn)入21世紀(jì)，二三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，人均GDP處于臨汾市中等水平。

實(shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)，翼城縣是計(jì)劃生育工作先進(jìn)縣。1984年，中共山西省委黨校教師梁中堂上書中央，建議采取晚婚晚育延長(zhǎng)間隔的辦法，放開(kāi)農(nóng)村二胎生育，并建議選擇翼城縣為試點(diǎn)縣〔1 〕。1985年7月，經(jīng)國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)、山西省政府批準(zhǔn)，翼城縣農(nóng)村由原來(lái)“只準(zhǔn)生一個(gè)”孩子的政策正式轉(zhuǎn)為實(shí)行“晚婚晚育加間隔”的二胎化生育試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)的具體規(guī)定是：比法定婚齡推遲3年，即男25周歲，女23周歲以上結(jié)婚為晚婚；女方滿24周歲生育第一胎為晚育；間隔生育要求第一胎出生至少4年以上，或女方滿30周歲，經(jīng)批準(zhǔn)可以生育第二胎。

山西省翼城縣作為持續(xù)放開(kāi)農(nóng)村二胎生育的試點(diǎn)縣，農(nóng)村實(shí)行二胎生育試點(diǎn)已經(jīng)30多年。由于翼城縣計(jì)劃生育干部努力工作，農(nóng)民積極配合，人口生育的各項(xiàng)指標(biāo)發(fā)展向好，翼城縣人口自然增長(zhǎng)率經(jīng)過(guò)剛試點(diǎn)時(shí)的較高增長(zhǎng)之后迅速回落，2010年之后好于全國(guó)（詳見(jiàn)表1）。翼城縣出生性別比剛開(kāi)始試點(diǎn)的一段時(shí)期比較高，到1991年之后持續(xù)回落，并好于全國(guó)（詳見(jiàn)表2）①，農(nóng)村超生人口2005年以后基本消失。領(lǐng)取獨(dú)生子女證的農(nóng)民戶2013年達(dá)8335戶，農(nóng)民領(lǐng)取獨(dú)生子女戶數(shù)與市民戶（8859戶）接近②，每個(gè)農(nóng)村家庭總和生育率為1.6 ③。由于孕婦生殖健康服務(wù)到位，翼城縣2011年殘疾人的比例為6% 〔2 〕，全國(guó)是6.3% 〔3 〕296，比全國(guó)低0.3個(gè)百分點(diǎn)，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益。農(nóng)民的生育觀發(fā)生了變化，計(jì)劃生育成了農(nóng)民的共識(shí)和自覺(jué)行為，堅(jiān)持少生優(yōu)生，大批農(nóng)民退回二胎生育指標(biāo)，結(jié)婚男到女家蔚然成風(fēng)。農(nóng)民擁護(hù)和配合新的計(jì)劃生育政策，干群關(guān)系融洽，村民的凝聚力增強(qiáng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定，家庭和睦、社會(huì)和諧。鑒于此，國(guó)家提出“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子” 〔4 〕政策之后，農(nóng)村計(jì)劃生育工作可借鑒翼城縣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

二、翼城縣農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)

翼城縣在放開(kāi)農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)的30多年實(shí)踐中，積累了豐富的計(jì)劃生育管理經(jīng)驗(yàn)，有的具有原創(chuàng)性，形成了翼城特色的計(jì)劃生育管理的理論和方法。主要經(jīng)驗(yàn)如下：

（一）二胎生育試點(diǎn)制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理。晚婚晚育加間隔的制度設(shè)計(jì)目的是通過(guò)推遲婚育期限和拉長(zhǎng)生育兩胎之間的間隔避免人口扎堆生育，這一制度在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生了良好效益。在放開(kāi)農(nóng)村二胎生育的情況下翼城縣農(nóng)民的生育率為1.6，農(nóng)民的生育意愿為1.8%④。訪談中，一些農(nóng)民認(rèn)為在全國(guó)一胎化和一孩半生育政策的背景下，放開(kāi)農(nóng)村二胎生育是縣委縣政府為農(nóng)民辦的好事，應(yīng)該積極配合，自覺(jué)執(zhí)行。這一政策基本滿足了農(nóng)民的生育愿望，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生育權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，有群眾和社會(huì)基礎(chǔ)，也符合政府實(shí)行計(jì)劃生育的價(jià)值導(dǎo)向，找到了群眾利益和政府人口政策價(jià)值的結(jié)合點(diǎn)，因而有生命力。這一政策的實(shí)施也便利了計(jì)劃生育工作的發(fā)展，融洽了干群關(guān)系。根據(jù)翼城縣的情況看，即使農(nóng)民家庭平均生育兩個(gè)孩子，離實(shí)現(xiàn)人口世代更替還有0.2的空間余地，有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)人口世代更替水平應(yīng)為2.2 〔5 〕。翼城縣二胎試點(diǎn)的基層實(shí)踐表明，晚婚晚育加間隔是農(nóng)村乃至全國(guó)放開(kāi)二胎生育的科學(xué)實(shí)施。其中間隔是個(gè)調(diào)控器，當(dāng)人口在一段時(shí)期迅速增長(zhǎng)時(shí)可把間隔拉長(zhǎng)；當(dāng)人口在一段時(shí)期增長(zhǎng)緩慢時(shí)可以縮短甚至取消間隔區(qū)間，翼城縣近期就將兩胎間隔期由6年縮短為4年。

（二）縣委縣政府對(duì)試點(diǎn)工作積極組織領(lǐng)導(dǎo)?？h委認(rèn)為放開(kāi)農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)是利國(guó)利民的好事，好事要辦好；要充分發(fā)揮黨員干部在計(jì)劃生育方面的模范帶頭作用，組織農(nóng)民自覺(jué)地執(zhí)行試點(diǎn)政策；制定一系列二胎生育試點(diǎn)政策，并根據(jù)變化了的形勢(shì)及時(shí)調(diào)整和完善，堅(jiān)持依法實(shí)現(xiàn)二胎生育試點(diǎn)；對(duì)二胎試點(diǎn)工作給予人力、物力和財(cái)力支持，將計(jì)劃生育工作費(fèi)用列入縣財(cái)政預(yù)算；積極開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)，并開(kāi)展一系列的文藝活動(dòng)，利用電視、廣播、報(bào)刊、墻報(bào)進(jìn)行宣傳教育；提升計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)水平，提高婦女生殖健康水平和新生兒健康水平；層層配備強(qiáng)有力的干部，實(shí)行計(jì)劃生育管理承包責(zé)任制，保證二胎生育試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行。

（三）制定和執(zhí)行了一系列政策，依法開(kāi)展農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)工作，探索出計(jì)劃生育由“治民”到“民治”的發(fā)展道路。1985年7月，翼城縣常委擴(kuò)大會(huì)議通過(guò)了《翼城縣計(jì)劃生育試行規(guī)定》，并由縣人大出臺(tái)實(shí)施。這一規(guī)定對(duì)試點(diǎn)工作只作了原則性規(guī)定，之后不久由縣委縣政府轉(zhuǎn)發(fā)的縣計(jì)生委的《翼城縣計(jì)劃生育試行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，對(duì)具體相關(guān)問(wèn)題作了嚴(yán)格規(guī)定。提倡晚婚晚育加間隔生育二胎，對(duì)未達(dá)晚婚晚育和間隔年限生子的農(nóng)民給予罰款，對(duì)超生胎次越多罰款額度越大。因?yàn)閯傞_(kāi)始試點(diǎn)，干部的壓力很大，政策規(guī)定得比較嚴(yán)格，對(duì)優(yōu)生少生農(nóng)民家庭規(guī)定給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠待遇。1991年對(duì)1985年的《規(guī)定》作了修改，制定了《中共翼城縣委員會(huì)翼城縣人民政府關(guān)于農(nóng)村計(jì)劃生育的若干規(guī)定》，這一《規(guī)定》總的精神是提倡以宣傳教育為主，避孕節(jié)育為主和經(jīng)常性的工作為主的“三為主”方針，對(duì)計(jì)劃生育管理內(nèi)容作了完善。1991年的《規(guī)定》在執(zhí)行過(guò)程中比較順利，農(nóng)村超生現(xiàn)象減少，出生性別比持續(xù)下降。2003年，翼城縣委縣政府出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村晚婚晚育加間隔生育的試行規(guī)定》，這一《規(guī)定》的突出特點(diǎn)是加大了對(duì)獨(dú)生子女家庭的獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)待的力度。2007年，翼城縣委縣政府制定實(shí)施了《關(guān)于農(nóng)村晚婚晚育加間隔生育的試點(diǎn)規(guī)定》，這時(shí)翼城縣農(nóng)村人口生育的各項(xiàng)指標(biāo)向好，超計(jì)劃生育基本消失，對(duì)農(nóng)村人口計(jì)劃生育的管理步入了常態(tài)化。

（四）“寬嚴(yán)并舉”試點(diǎn)工作的方法科學(xué)有效，農(nóng)民擁護(hù)，干部好開(kāi)展工作。堅(jiān)持以人為本，相信和依靠農(nóng)民，在基本滿足農(nóng)民生育意愿的基礎(chǔ)上，激發(fā)農(nóng)民遵守二胎生育政策的積極性，自覺(jué)實(shí)行計(jì)劃生育；堅(jiān)持宣傳教育為主，避孕節(jié)育為主，經(jīng)常性工作為主的“三為主”方針；以優(yōu)惠待遇和獎(jiǎng)勵(lì)為主，處罰為輔。給予獨(dú)生子女及其父母，符合二胎生育條件但退回二胎生育指標(biāo)的家庭以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，還規(guī)定了在承包地、宅基地、社會(huì)保障、子女入學(xué)和入伍、提干等方面一系列的優(yōu)惠待遇；基層計(jì)劃生育工作盡可能配備婦女干部，特別是婦女加村醫(yī)的人員開(kāi)展計(jì)劃生育工作，同農(nóng)民好接觸、好溝通，也好深入開(kāi)展工作；支持實(shí)行計(jì)劃生育家庭和農(nóng)民參加合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，解除農(nóng)民的后顧之憂，對(duì)失獨(dú)家庭成員給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和各方面照顧；為移風(fēng)易俗，避免雙女戶因男孩偏好而超生，提倡結(jié)婚男到女家，給上門女婿與本村一般村民同樣的權(quán)利，使男到女家蔚然成風(fēng)；法律殿后，依法守住試點(diǎn)生育工作的底線，認(rèn)真貫徹《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》、山西省有關(guān)人口與計(jì)劃生育的法規(guī)、翼城縣有關(guān)農(nóng)村計(jì)劃生育的政策，對(duì)于違犯計(jì)劃生育相關(guān)規(guī)定的給予處罰，保證農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)任務(wù)的圓滿完成。

（五）實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育試點(diǎn)工作的管理創(chuàng)新，形成具有翼城特色的計(jì)劃生育管理模式。一是實(shí)行招標(biāo)承包責(zé)任制?？h計(jì)生委將人口生育總體規(guī)劃指標(biāo)分解到鄉(xiāng)、村、戶，把招標(biāo)承包機(jī)制引進(jìn)計(jì)劃生育管理。主要有三種模式：村級(jí)指標(biāo)承包，鄉(xiāng)級(jí)指標(biāo)承包，鄉(xiāng)、村雙層承包，把行政管理與群眾自我管理有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，產(chǎn)生了積極的效果。二是開(kāi)展“三三三”工作法。即嚴(yán)把三關(guān)——把好晚婚晚育關(guān)，控制二胎關(guān)，杜絕多胎關(guān)；掌握三情——已婚婦女經(jīng)情、環(huán)情和孕情，以便做好孕前管理和服務(wù)；服務(wù)三前——對(duì)婚育人群提供婚前、孕前和產(chǎn)前服務(wù)。三是推行中心戶長(zhǎng)制。即由村委會(huì)和承包組在每個(gè)村民小組確定一個(gè)“中心戶長(zhǎng)”，實(shí)行責(zé)、權(quán)、利掛鉤，對(duì)計(jì)劃生育進(jìn)行管理。責(zé)是村級(jí)承包組為中心戶長(zhǎng)制定工作職責(zé)和目標(biāo)，簽訂合同；權(quán)是賦予中心戶長(zhǎng)發(fā)放婚育規(guī)劃書，開(kāi)具結(jié)婚證明以及審批宅基地、承包地等事項(xiàng)把關(guān)簽字權(quán)；利是給中心戶長(zhǎng)一定報(bào)酬。四是開(kāi)展少生快富工程。堅(jiān)持計(jì)劃生育工作同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，1994年開(kāi)始指導(dǎo)100個(gè)村的1000個(gè)計(jì)劃生育戶率先致富達(dá)小康，帶動(dòng)全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。五是開(kāi)展以“婚育新風(fēng)進(jìn)萬(wàn)家，優(yōu)質(zhì)服務(wù)進(jìn)萬(wàn)家”為內(nèi)容的“雙進(jìn)萬(wàn)”活動(dòng)，使新的婚育風(fēng)俗和計(jì)劃生育技術(shù)走進(jìn)千家萬(wàn)戶。

（六）充分發(fā)揮社會(huì)環(huán)境的助推作用。翼城縣農(nóng)村二胎生育試點(diǎn)工作的開(kāi)展，恰逢市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制不斷深入，競(jìng)爭(zhēng)的壓力不斷加大的社會(huì)背景。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要是人的競(jìng)爭(zhēng)，是人的素質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)，素質(zhì)高的人才能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取勝。翼城縣農(nóng)民普遍希望自己的孩子獲得?？埔陨蠈W(xué)歷，以便在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取勝，農(nóng)民明白少生優(yōu)生的道理；子女培養(yǎng)成本提升產(chǎn)生的壓力，壓縮了農(nóng)民多生孩子的空間。隨著社會(huì)的發(fā)展，孩子的生活費(fèi)、讀書費(fèi)、就業(yè)、房子、結(jié)婚等費(fèi)用成幾倍增加，多數(shù)農(nóng)民意識(shí)到生一個(gè)孩子少了點(diǎn)，生兩個(gè)孩子正好，生多了培養(yǎng)不起；農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善解除了農(nóng)民的后顧之憂。農(nóng)民有了合作醫(yī)療，40歲以上的人多數(shù)參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，貧困戶有低保，失獨(dú)家庭有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和五保制度，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了衣食無(wú)憂；結(jié)婚男到女家的很多，到女家的男子與在自己家娶親享有同等權(quán)利，所生孩子的姓改不改自由選擇，穩(wěn)定了雙女戶農(nóng)民的心態(tài)；在全國(guó)一胎化和“一孩半”化的大背景下，翼城縣農(nóng)民可以生育二胎，也不罰款，農(nóng)民的生育心理很滿足，自覺(jué)執(zhí)行計(jì)劃生育政策。

三、全面放開(kāi)二孩生育在農(nóng)村可能出現(xiàn)的問(wèn)題

全面放開(kāi)二孩生育后，城鎮(zhèn)戶籍的家庭基本滿足了生育意愿，農(nóng)村家庭可能由于受傳統(tǒng)觀念的影響、社會(huì)保障程度差和家庭對(duì)勞動(dòng)力的需求而引發(fā)一些問(wèn)題。翼城縣的試點(diǎn)表明，全面放開(kāi)二孩生育在農(nóng)村可能會(huì)出現(xiàn)如下問(wèn)題：

（一）新生兒性別比失衡。放開(kāi)農(nóng)村二孩生育之后，第一胎新生兒（此處假定是單胎）的性別比會(huì)比較自然，即使有生男偏好的農(nóng)民也不會(huì)刻意追求生男孩，因?yàn)榧词沟谝惶ナ桥?，生第二胎時(shí)還會(huì)有生男孩的機(jī)會(huì)。如果第一胎是女孩在生第二胎時(shí)，一些有生男孩偏好的農(nóng)民會(huì)刻意追求生男孩，為此要想方設(shè)法進(jìn)行胎兒性別鑒別?，F(xiàn)在最準(zhǔn)確的胎兒性別鑒別是醫(yī)學(xué)，特別是B超對(duì)胎兒性別鑒別較準(zhǔn)，為選擇胎兒存留提供了便利條件。在此情況下，容易造成新生兒性別比失衡。翼城縣在剛開(kāi)始試點(diǎn)時(shí)出生性別比出現(xiàn)了失衡現(xiàn)象，1985年到1990年5年中出生性別比都失衡，最高時(shí)的1987年為117.7；二胎出生性別比更高，基本在122以上，最高的1986年為123.03⑤。全面放開(kāi)農(nóng)村二孩生育時(shí)同樣可能會(huì)大量出現(xiàn)性別鑒定問(wèn)題。

（二）扎堆生育?？傮w上看農(nóng)民的總和生育率在1.8以上 〔6 〕，放開(kāi)二孩生育的潛在人口增加數(shù)為有生育能力的農(nóng)村婦女0.2個(gè)左右的生育空間，對(duì)中國(guó)人口增加的總體沖擊不會(huì)太大。但翼城縣二胎生育試點(diǎn)的情況表明，在剛放開(kāi)農(nóng)村二胎生育的初期，人口生育會(huì)出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象。如翼城縣剛開(kāi)始試點(diǎn)時(shí)兩胎間實(shí)行間隔6年的時(shí)間或初育之后，從30周歲起生育二胎。而且對(duì)違反規(guī)定者，每提前一年一次性征收超生子女社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)500元，但仍出現(xiàn)了人口扎堆生育的現(xiàn)象。翼城縣在放開(kāi)農(nóng)村二胎生育后的前十年，農(nóng)村人口年均增長(zhǎng)在17‰左右，最高的1988年為27.3‰⑥。全面放開(kāi)農(nóng)村二孩生育后，短期內(nèi)人口扎堆生育的比例會(huì)更高，對(duì)此應(yīng)做好思想準(zhǔn)備。

（三）超生漏報(bào)。放開(kāi)農(nóng)村二孩生育后，絕大多數(shù)農(nóng)民不會(huì)超生漏報(bào)。但是，一些追求多子多福的農(nóng)民仍會(huì)出現(xiàn)超生漏報(bào)現(xiàn)象，部分雙女戶或雙男戶農(nóng)民為了兒女雙全也會(huì)出現(xiàn)超生漏報(bào)現(xiàn)象。翼城縣在放開(kāi)農(nóng)村二胎生育前期，超生雖然所占比例不大，但仍然存在，漏報(bào)現(xiàn)象也有但不嚴(yán)重，后期超生漏報(bào)現(xiàn)象基本消失。全面放開(kāi)二孩生育后，超生漏報(bào)現(xiàn)象可能會(huì)比較嚴(yán)重，計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)超生漏報(bào)戶農(nóng)民的監(jiān)管上。

（四）監(jiān)管難度增大。隨著市場(chǎng)機(jī)制的深入，人口全面流動(dòng)的出現(xiàn)和一些農(nóng)村集體組織凝聚力的弱化，計(jì)劃生育工作的監(jiān)管難度增大。翼城縣在二胎生育試點(diǎn)之初，采取了一些非常措施，如對(duì)超生子女父母除了征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)外，還規(guī)定不得評(píng)模和享受救濟(jì)，不得增加口糧田、不批給宅基地等。由于時(shí)過(guò)境遷，現(xiàn)在這些措施不能采用了，實(shí)行新的政策后，計(jì)劃生育的監(jiān)管工作因此面臨更大的困難。

四、依法有序全面放開(kāi)農(nóng)村二孩生育

全面實(shí)施一對(duì)夫婦生育兩個(gè)孩子的政策后，農(nóng)民仍然是計(jì)劃生育監(jiān)管和服務(wù)的重點(diǎn)群體，必須依法有序放開(kāi)農(nóng)民的二孩生育，做到優(yōu)生優(yōu)育。

（一）做好放開(kāi)農(nóng)村二孩生育的前期準(zhǔn)備工作。完善和修改計(jì)劃生育法律法規(guī)，增加放開(kāi)二孩生育的內(nèi)容。要嚴(yán)管多孩生育（超過(guò)二孩）、性別鑒定、縮短兩孩間隔生育時(shí)間，特別是對(duì)以胎兒性別鑒定謀取私利且屢教不改的，應(yīng)當(dāng)納入刑法，實(shí)行刑懲，確保各地將計(jì)劃生育投入列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。各地要制定具體的實(shí)施政策和法規(guī)，使放開(kāi)農(nóng)村二孩生育依法進(jìn)行。要進(jìn)行組織整頓，一方面對(duì)目前計(jì)劃生育部門和衛(wèi)生部門沒(méi)有整合的要盡快整合，另一方面對(duì)近年來(lái)農(nóng)村基層衛(wèi)計(jì)委組織較為渙散的進(jìn)行整頓，制定并執(zhí)行組織制度，做好放開(kāi)農(nóng)村二孩生育的組織準(zhǔn)備工作；配置好各級(jí)干部和基層工作人員，在基層盡可能聘用醫(yī)務(wù)人員從事計(jì)劃生育工作，那樣有利于開(kāi)展計(jì)劃生育、生殖健康服務(wù)聯(lián)動(dòng)；堅(jiān)持城鄉(xiāng)計(jì)劃生育工作的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，以便做好流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作，不給超計(jì)劃生育留下真空和死角。

（二）綜合運(yùn)用多種方法做好放開(kāi)農(nóng)村二孩生育的計(jì)劃生育工作，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，創(chuàng)新具有當(dāng)?shù)靥厣墓ぷ鞣椒?。綜合運(yùn)用思想政治教育、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段開(kāi)展放開(kāi)農(nóng)村二孩生育后的計(jì)劃生育工作。加大對(duì)計(jì)劃生育政策法規(guī)、優(yōu)生優(yōu)育知識(shí)、生殖健康知識(shí)的宣傳和普及力度，做到家喻戶曉；發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，全面提高農(nóng)民子女的素質(zhì)；抓好計(jì)劃生育獎(jiǎng)罰制度落實(shí)，抓兩頭帶中間，對(duì)獨(dú)生和少生子女家庭給予獎(jiǎng)勵(lì)扶持，作為對(duì)農(nóng)民增收和實(shí)現(xiàn)小康的補(bǔ)貼；提高對(duì)多孩生育農(nóng)民社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的處罰額度，加大征收力度，引導(dǎo)更多的農(nóng)民優(yōu)生少生；強(qiáng)化對(duì)計(jì)劃生育工作的行政監(jiān)管，明確計(jì)劃生育工作要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，主要由行政部門落實(shí)；加強(qiáng)計(jì)劃生育管理的組織建設(shè)、配置工作能力強(qiáng)的監(jiān)管人員，進(jìn)行人口生育信息的登記和發(fā)布，開(kāi)展計(jì)劃生育的技術(shù)服務(wù)，確定和執(zhí)行計(jì)劃生育的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰；充分發(fā)揮計(jì)劃生育法律制度的震懾作用，嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育的法律法規(guī)；制定和執(zhí)行具有本地特色的計(jì)劃生育監(jiān)管政策，堵住超生漏報(bào)的漏洞。

（三）集中力量抓好流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作。翼城縣1991年出臺(tái)的農(nóng)村計(jì)劃生育規(guī)定用專門一章規(guī)范流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作。規(guī)定流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作，由戶籍所在地和居住地共同負(fù)責(zé)，計(jì)劃生育、工商行政管理、公安、城建等有關(guān)部門密切配合，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理。事實(shí)上真正的流動(dòng)人口不是超生游擊隊(duì)，因?yàn)闉榱藙?wù)工經(jīng)商而流動(dòng)的人口生育觀念已發(fā)生了變化，他們不是監(jiān)管的重點(diǎn)，恰恰是一些為了超生而混跡于流動(dòng)人口之中的人才是監(jiān)管的重中之重。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)，能引起廣泛的社會(huì)流動(dòng)。因此，畫地為牢式的管理已經(jīng)失去了存在基礎(chǔ)。要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院《流動(dòng)人口計(jì)劃生育條例》，實(shí)行計(jì)劃生育人口城鄉(xiāng)之間和部門之間的工作協(xié)作。近期要做好計(jì)劃生育委員會(huì)和衛(wèi)生部組織機(jī)構(gòu)的整合和工作協(xié)調(diào)，理順衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)相關(guān)基層部門的組織關(guān)系；配合戶籍制度改革做好居住證制度建設(shè)工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口信息的綜合登記管理；統(tǒng)一登記人口的籍貫、婚姻生育情況、誠(chéng)信狀況、職務(wù)職稱、違法犯罪情況等信息，做到人口流動(dòng)到哪里，計(jì)劃生育工作跟蹤到哪里，使計(jì)劃生育工作不留空擋和死角；建立人口信息管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)掌握育齡婦女的生育情況，做好流動(dòng)農(nóng)民的計(jì)劃生育工作。

（四）研究制定放開(kāi)農(nóng)村二孩生育出現(xiàn)嚴(yán)重人口生育問(wèn)題的急剎車機(jī)制，掌握放開(kāi)農(nóng)村二孩生育監(jiān)管的主動(dòng)權(quán)。翼城縣的經(jīng)驗(yàn)證明，在剛開(kāi)始試點(diǎn)時(shí)政策規(guī)定要非常嚴(yán)格，走上正規(guī)之后，開(kāi)始逐步放松監(jiān)管條件。因此，從全國(guó)來(lái)講，放開(kāi)農(nóng)村二孩生育之前要評(píng)估各地計(jì)劃生育組織建設(shè)、干部的配備、物質(zhì)資金準(zhǔn)備、政策法規(guī)的制定、前期計(jì)劃生育的基礎(chǔ)，條件成熟一個(gè)地區(qū)放開(kāi)一個(gè)地區(qū)。某地若在放開(kāi)農(nóng)村二孩生育過(guò)程中出現(xiàn)人口生育的重大問(wèn)題時(shí)，要采取緊急措施，暫不執(zhí)行二孩生育政策。如翼城縣在放開(kāi)農(nóng)村二胎生育后的1990年人口自然增長(zhǎng)率達(dá)21.5‰，1986年二胎生育孩子性別比為123.03，這是翼城縣在放開(kāi)農(nóng)村二胎生育后人口生育情況的兩個(gè)最高值，此后便持續(xù)回落。放開(kāi)農(nóng)村二孩生育的地區(qū)如果出現(xiàn)上述情況，可給予1年～2年的觀察期，在觀察期間若上述情況持續(xù)出現(xiàn)，就要暫停執(zhí)行農(nóng)村二孩生育政策，進(jìn)行整頓。整頓期間若人口生育各項(xiàng)指標(biāo)回落，則可以恢復(fù)該政策，否則就停止執(zhí)行該政策，待整頓合格后方可再次申請(qǐng)實(shí)行二孩生育政策。這樣可以隨時(shí)掌握放開(kāi)農(nóng)村二孩生育工作的主動(dòng)權(quán)，保證該政策的順利實(shí)施。

（五）營(yíng)造放開(kāi)農(nóng)村二孩生育政策的社會(huì)環(huán)境。翼城縣在試點(diǎn)過(guò)程中，采取一系列措施優(yōu)化計(jì)劃生育的環(huán)境，如給獨(dú)生子女加分，支持其進(jìn)入希望就讀的學(xué)校；支持堅(jiān)持計(jì)劃生育農(nóng)戶參加社會(huì)保障項(xiàng)目等推動(dòng)試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。全面放開(kāi)農(nóng)村二孩生育后，要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，特別是合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和低保等基本保障制度，消除農(nóng)民的后顧之憂。提供優(yōu)質(zhì)的生殖健康和計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)，指導(dǎo)農(nóng)民少生優(yōu)生，降低農(nóng)村殘疾人口出生率；發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，把優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村傾斜，不能讓農(nóng)民的子女輸在起跑線上；加大對(duì)農(nóng)村獨(dú)生和少生子女的獎(jiǎng)勵(lì)扶持力度，幫助農(nóng)民少生快富奔小康；實(shí)現(xiàn)男女平等，男女同權(quán)，提倡結(jié)婚男到女家，消除農(nóng)民生男偏好情結(jié)，實(shí)現(xiàn)人口性別平衡；倡導(dǎo)尊老、敬老和養(yǎng)老的孝道文化，幫助農(nóng)村老年人安度晚年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧。

總之，農(nóng)民受傳統(tǒng)生育觀念的影響深，農(nóng)村社會(huì)保障的程度差，全面放開(kāi)二孩生育之后，計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)仍然在農(nóng)村。翼城縣放開(kāi)農(nóng)村二胎生育的成功試點(diǎn)，是翼城縣委縣政府、廣大計(jì)劃生育干部和農(nóng)民共同努力的結(jié)果，有一定的生命力和社會(huì)基礎(chǔ)，在許多方面給我們以啟示，值得在全面放開(kāi)二孩生育時(shí)借鑒。

注 釋：

①全國(guó)的數(shù)據(jù)散見(jiàn)于《中國(guó)人口性別比出生的失衡、原因與對(duì)策》《出生人口性別比周期性波動(dòng)研究——兼論中國(guó)出生人口性別比的變化趨勢(shì)》《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》等；翼城縣的數(shù)據(jù)見(jiàn)于該縣1984年10月～2014年9月出生性別比分析表（翼城縣計(jì)生委提供的翼城縣人口與計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)報(bào)表）。

②1984年10月～2013年9月翼城縣計(jì)劃生育綜合情況表。

③2010年6月～2014年6月，課題組對(duì)翼城縣4個(gè)有代表性村進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)放問(wèn)卷1610份，收回有效問(wèn)卷1555份，生育率1.6為此次調(diào)查結(jié)果。

④由翼城縣4個(gè)村調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)所得結(jié)果。

⑤1984年10月～2011年09月翼城縣出生性別比分析表。

⑥1984年10月～2011年09月翼城縣人口自然變動(dòng)情況表。

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〔3〕翼城縣史志辦公室.翼城縣年鑒2011-2012〔Z〕. 翼城：翼城縣史志辦公室，2013.

〔4〕中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議〔N〕.山西日?qǐng)?bào)，2015-11-04.

〔5〕王 羚.看看這組數(shù)據(jù)，放開(kāi)二孩還值得擔(dān)憂嗎〔N〕. 第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2015-09-22.

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責(zé)任編輯 周 榮