〔摘要〕 政府公信力本身就是個政治倫理范疇，它與行政倫理有著天然的聯(lián)系：行政倫理是遏制腐敗、規(guī)范權(quán)力、增進民眾信任的重要力量，也是優(yōu)化政府形象、塑造政府精神信仰、夯實政府公信力的重要條件，更是凝聚民心、激發(fā)民智、匯集民力的決定性因素。當前，在我國政府公信力構(gòu)建中，行政倫理存在行政主體價值失衡、行政倫理規(guī)范滯后和行政倫理行為失范等問題。從行政倫理視域提升政府公信力，就要科學解決制度倫理設(shè)計、行政倫理法制化和行政倫理評估問題。

〔關(guān)鍵詞〕 行政倫理，政府公信力，行政倫理設(shè)計，行政倫理評估

〔中圖分類號〕B822 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）01-0032-06

政府公信力是一個綜合性概念，系指政府憑借自身信用贏得公眾信任的能力，它是公眾對政府理念、行為和績效的一種價值評判和心里認同程度。一般而言，政府公信力由政府理念、行為與績效三部分構(gòu)成，政府理念傾向于政府的價值取向，政府行為側(cè)重于在政府理念指導下的行政過程，政府績效則是政府行政的結(jié)果。政府公信力也是一個政治倫理范疇，政府的理念、行為與績效是否一致，是否符合社會正義，均需接受倫理道德的檢驗。但在以往的研究中，學界往往傾注于政府公信力的政治學和管理學探討，忽視了行政倫理在政府公信力中的地位與價值。

一、行政倫理對政府公信力的驅(qū)動價值

現(xiàn)代社會，政府公信力已經(jīng)成為社會凝聚的基礎(chǔ)，也是政府采取一切手段獲得民眾認同與信任的動因。對政府而言，良好官民信任關(guān)系的構(gòu)建是政府獲得合法性的前提，也是維護自身利益，促進國家長治久安的保障。就我國目前而言，影響政府公信力的因素很多，如國家經(jīng)濟狀況、權(quán)力腐敗、公眾期待、突發(fā)性事件等，都會不同程度地沖擊民眾視線，影響民眾對政府的信任。但在這些“顯性”因素背后，還有一個容易被人忽視的“隱性”因素，即行政倫理因素，而這一重要因素長期未能引起我們的重視。

行政倫理是公共行政領(lǐng)域的道德規(guī)范體系，是政府機關(guān)在行政活動中逐漸形成的，用于指導行政活動價值導向的道德規(guī)范和倫理精神。政府公共行政的有序開展均離不開行政倫理的牽引。事實上，政府公信力與行政倫理有著天然的聯(lián)系：一方面，行政倫理作為一種內(nèi)在的柔性元素，滲透于政府公信力的各個元件，并通過善惡等倫理觀念對政府理念、行為及其績效進行倫理考評；另一方面，在構(gòu)筑政府公信力的眾多因素中，行政倫理是其中不可或缺的重要因素，政府公信力本身蘊含了公眾的道德評價、民眾的情感認同，蘊含著非同凡響的政治實踐意義。在現(xiàn)代化進程中，行政倫理作為政府的一種“軟實力”涉及我國政府及其行政活動的根本問題。行政倫理其價值在于為我國行政人員的道德認知提供價值準則和價值目標，為政府及其工作人員的決策和行動辨明方向。

（一）行政倫理是遏制腐敗、規(guī)范權(quán)力、增進民眾信任的重要力量。腐敗其實質(zhì)是權(quán)力私有化，在影響我國政府公信力的眾多因素中，腐敗對政府公信力造成的影響最惡劣。法律與倫理均為遏制腐敗的重要力量。如果說法律是規(guī)范權(quán)力運行的“剛性”因素，那么，倫理則是促進權(quán)力健康運行的“柔性”力量，政府一旦“缺乏責任機制可能意味著政府和官僚制組織可以為所欲為，并且潛在的腐敗行為將到處發(fā)生” 〔1 〕269。政府公信力的構(gòu)筑也將大打折扣。行政倫理通過對人之內(nèi)心信仰、意志和信念的浸潤，將剛性的“他律”轉(zhuǎn)化為柔性的“自律”，賦予政府內(nèi)在的自覺動力，催促政府善行的產(chǎn)生并最終贏得民眾信任。

行政倫理作為整個社會倫理的主體性力量，在防范腐敗、提升政府公信力方面至關(guān)重要。特別是在我國社會轉(zhuǎn)型過程中，行政倫理可以喚醒政府職員的良心，使他們抵御形色各樣的誘惑。我們知道，一方面政府公職人員作為權(quán)力執(zhí)行者，理應(yīng)以公眾利益為行為準則，但另一方面，他們又是現(xiàn)實的“經(jīng)濟個體”，有著自身的利益驅(qū)動?！拔覀兊膫€人利益與我們作為官員的義務(wù)之間產(chǎn)生了沖突。這種沖突包括角色沖突和各種權(quán)力資源之間的緊張關(guān)系；但這些沖突中較典型的是為我們提供了濫用公務(wù)謀取私利的機會。” 〔2 〕105-106政府公職人員只有通過內(nèi)心道德“自律”，才能鏟除腐敗滋生的土壤，確保權(quán)力的“公共性”，以贏得公眾信任。行政倫理本身所內(nèi)含的價值觀也是對權(quán)力進行有效制約的武器。行政倫理在建構(gòu)我國行政激勵與監(jiān)督機制方面也有著不可替代的價值，它不僅是政府行政正確與否的價值標準，更是監(jiān)督和約束權(quán)力合法化使用、增進民眾信任的重要條件。它強化了政府職員行政倫理意識，為政府行政活動提供新的補充性監(jiān)督機制，即行政倫理監(jiān)督機制，以彌補事后監(jiān)督的不足?，F(xiàn)代行政管理認為：“要對管理全過程實行有效的控制，僅有技術(shù)手段是不全面的，還必須同時具有內(nèi)在道德的運行機制?！?〔3 〕在這一問題上，李克強同志也強調(diào)了行政倫理作為社會監(jiān)督的重要性，認為政府一定要接受社會評議和監(jiān)督，并要用立行立改的實際行動提升政府公信力。

（二）行政倫理是優(yōu)化政府形象、塑造政府精神信仰、夯實政府公信力的重要條件。在我國，政府形象抑或執(zhí)政黨形象是政治生活中最寶貴的無形資產(chǎn)，它直接影響著我國政府的威信，蘊含著我國民眾對政府的期望與信心，更為重要的是良好的政府形象是推動官民互動，提高民眾向心力和凝聚力，維系政治信任的關(guān)鍵。行政倫理在優(yōu)化我國政府形象，塑造政府精神中的指導性地位不可忽視。行政倫理意味著對政府公職人員的價值觀、人生觀、道德觀等的引導和調(diào)整，它對于做好政府工作，培養(yǎng)一支公正、依法、廉潔、高效的政府團隊，培育并推動政府的服務(wù)精神、法治精神、公益精神和清廉精神等倫理準則共同發(fā)展，至關(guān)重要。沒有行政倫理作基礎(chǔ)，政府永遠不可能擁有真正的現(xiàn)代服務(wù)意識和公共理念，也不可能構(gòu)筑與之相應(yīng)的公信力。

我們知道，行政倫理是構(gòu)成政府公信力的“軟”因素。國家興衰，民心背向，很大程度上取決于政府公職人員的思想道德素質(zhì)和精神信仰。在當代中國，政府公職人員沒有共同的理想信念，沒有良好的道德規(guī)范，是無法贏得民眾信賴的。有人甚至認為，“信仰的作用從理論的高度可以概括為‘凝聚力三個字。正是這種凝聚力規(guī)范約束著人們的選擇，使人們在多元的人生道路面前毫不猶豫地走向正確之路，而且確信這種選擇是最佳選擇。而這一點恰恰是一個國家、一個民族所不可缺少的精神支柱” 〔4 〕。要確立政府公職人員的精神信仰，優(yōu)化政府形象，增進民眾對政府的信任，首先需要良好的行政倫理支撐。倘若執(zhí)政道德嚴重失范，人們的價值認同便難以達成，社會的內(nèi)聚力也會銳減，從而影響執(zhí)政合法性。行政倫理可以有效規(guī)范行政行為，理順政府權(quán)力與公民權(quán)利間的倫理關(guān)系，在整個社會形成共同的價值觀念與精神追求，為政府公信力的構(gòu)筑營造良好的“軟環(huán)境”。同時，行政倫理也有助于我國現(xiàn)代公共精神的塑造，政府公職人員的行為及其道德境界，直接影響社會的倫理風貌，成為人們規(guī)范自身行為的方向標，這對整個社會達成諒解、形成共識、協(xié)調(diào)行動、增進民眾信任，具有現(xiàn)實意義。

（三）行政倫理是凝聚民心、激發(fā)民智、匯集民力的決定性因素。行政倫理問題內(nèi)含了政府權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的問題，即執(zhí)政者與公眾關(guān)系的問題。行政倫理是公民評判現(xiàn)有權(quán)力系統(tǒng)是否具有合法性的基礎(chǔ)。作為執(zhí)政黨，能否在政治舞臺上站穩(wěn)腳跟，關(guān)鍵要取信于民。執(zhí)政黨行政倫理狀況的每一次變化，都會引起民眾的信念、心理、精神狀態(tài)甚至政治態(tài)度的轉(zhuǎn)向。

黨的領(lǐng)導干部，既是公共政策的執(zhí)行者，亦是公共利益的維護者，他們在運用權(quán)力的過程中，其道德意識、道德情感、道德意志和道德行為等行政倫理要素都會在政策執(zhí)行過程中展現(xiàn)出來。一旦行政倫理生態(tài)失衡，政府信任危機就難以避免，社會不和諧的因素便會急劇上升。所以孔子在《論語》中強調(diào)，“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”，“上好禮，則民莫敢不敬；上好義，則民莫敢不服；上好信，則民莫敢不用情?！绷暯酵疽仓赋觯诵氖亲畲蟮恼?，“人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者。如果自詡高明、脫離了人民，或者凌駕于人民之上，就必將被人民所拋棄” 〔5 〕。此可謂“得民心者得天下，失民心者失天下?！币话愣裕h風正則干群和，干群和則凝聚民心，其執(zhí)政基礎(chǔ)就會堅如磐石。政府如果在行政倫理和執(zhí)政道德上出了問題，權(quán)力與權(quán)利的平衡便會打破，長此以往，政府公信力的構(gòu)筑自然就是一句空話。

行政倫理還是實現(xiàn)社會公平正義、營造政治和諧的重要因素。行政倫理其目的也即是厘清權(quán)力道德邊界，強調(diào)權(quán)力與權(quán)利共融、權(quán)利與義務(wù)對等。在執(zhí)政過程中，如果整個政治系統(tǒng)政風清明，領(lǐng)導干部極富道德責任感，公共權(quán)力的權(quán)威性與至善性也會得以凸顯，執(zhí)政合法性也會得到構(gòu)筑。

二、政府公信力下降凸顯的行政倫理問題

今天，公民對政府的信任度與滿意度日趨下降已成為世界性問題，在影響政府公信力的諸多因素中，行政倫理因素尤應(yīng)引起世人的關(guān)注。事實上，政府公信力的流失都是與行政倫理的缺失同時出現(xiàn)的，甚至毫不夸張地說，政府信任危機說到底也是政府道德危機。在我國政府公信力流失的諸多因素中，行政倫理因素依然不可忽視，行政倫理的缺失無疑是對我國政府公信力的致命打擊。

（一）行政主體價值失衡影響民眾對政府的信任。一般而言，行政主體的道德對整個社會風尚均具有引導、示范與擴散效應(yīng)，對政府行政人員而言，他們肩負著維護公共利益的責任，這一公共行政的精髓，注定了政府行政人員其道德境界理應(yīng)有更高的追求。然而，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家行政人員中也出現(xiàn)了價值選擇困惑和危機，直接影響到民眾對政府的信任。具體表現(xiàn)在：一是個人價值湮沒職業(yè)價值。誠然，政府行政人員有提高自身生活質(zhì)量、追求個人利益的正當訴求，但因其與公共權(quán)力相連，公共利益觀念、服務(wù)意識就是他們的核心價值。但現(xiàn)代社會，主導價值消解，新的價值尚未形成，部分行政人員難以賦予自身某些行為的意義，也很難找到工作的價值感，這都影響到民眾對政府的信任與認可。據(jù)調(diào)查，有39.6%的行政人員并未體驗到工作的歸屬感，28.2%的人認為付出與工資回報不公平。因自身工作未按時完成，不樂意加班的比例達48.1%。 〔6 〕194現(xiàn)實表明，部分政府行政人員的職業(yè)價值與職業(yè)歸屬湮沒于個體價值之中，缺乏為人民服務(wù)的宗旨意識和服務(wù)觀念。二是工具價值吞噬目的價值。國家利益至上是政府行政人員的道德責任，但由于部分公職人員過度凸顯個人價值，淡漠國家和集體利益，有的甚至為了追逐個人利益而放棄自己的信仰，為一己私利不擇手段損害公共利益，嚴重削弱了政府公信力。據(jù)調(diào)查，政府行政人員世俗化傾向相當嚴重，不少人把目光聚焦在工具理性與經(jīng)濟理性上，失去了職業(yè)本身的目的價值。調(diào)查顯示，絕大多數(shù)政府行政人員認為，活著是為了家人和自己，為了國家和社會的比例僅為3.7%。〔6 〕194誠然，愛家、為家、顧家也是一種美德。但行政人員把主要精力均置于“家”中，過分淡化“國家”觀念，對政府公信力也是一種致命的打擊。三是經(jīng)濟價值勝過政治價值。伴隨現(xiàn)代化的推進，經(jīng)濟與效率成為評估政策標準尺度，事實上，經(jīng)濟與效率并非是政府唯一的價值追求，在許多政府機構(gòu)的管理中，公平比效率更重要。倘若因為經(jīng)濟主義忽略了公共行政對公平價值的捍衛(wèi)，公共行政與公職人員也將偏離正義的軌道，民眾對政府的信任也將削弱。伴隨經(jīng)濟價值的凸顯，行政人員的政治使命則有所淡化。行政人員選擇在政府機關(guān)工作，源于工作穩(wěn)定、待遇優(yōu)厚的比重已達73.1%，而為了實現(xiàn)理想抱負和人生價值的比重只有14.0%。 〔6 〕194

（二）行政倫理規(guī)范滯后引發(fā)政府信任問題。近年來，我們在社會建設(shè)和國家治理方面取得了不少成就，也積累了諸多經(jīng)驗，與政府行政人員相關(guān)的各種規(guī)章制度和倫理規(guī)范建設(shè)取得了顯著成效，各類權(quán)力監(jiān)督與制約機制也相繼建立并逐步完善。但與時代發(fā)展的要求相比，行政倫理規(guī)范仍顯滯后，導致政府與公民溝通不暢，行政人員的積極性并未充分發(fā)揮，引發(fā)了諸多政府信任問題。具體表現(xiàn)在兩方面：一是行政倫理規(guī)范零散。當前，有關(guān)行政人員的倫理規(guī)范文件不少，但大都比較零散和模糊?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》應(yīng)該是相對完整的行政倫理規(guī)范性文件，它對公務(wù)員考核錄用和培訓、任免、獎懲、權(quán)利與義務(wù)等均作了較為全面的闡釋，但所述內(nèi)容大多是指導性的，缺乏明確而具體的量化指標，在實際操作中隨意性較大，存在著執(zhí)行偏差和執(zhí)行乏力現(xiàn)象。目前，我國行政倫理規(guī)范并不系統(tǒng)、在操作中仍存在主觀色彩太濃、職務(wù)升降機制尚未真正落實、行政人員考核流于形式化和表面化、獎懲機制不健全及行政倫理規(guī)范監(jiān)控不嚴等問題，這些難免會沖擊民眾對政府的信任。特別是政府在應(yīng)對現(xiàn)代危機管理中，由于長期缺乏可操作性的統(tǒng)一的行政倫理規(guī)范指導，政府行政人員往往怠慢公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，抱著“大事化小，小事化了”的心理，貽誤最佳處理時機，影響危機管理工作的順利開展，使民眾對政府失去信心。二是行政規(guī)則政出多門，隨意多變。現(xiàn)代社會，政府決策應(yīng)廣泛征集民意，讓公眾了解其施政理念，才能贏得公眾的理解和信任。但遺憾的是，部分政府部門并未考慮到政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和統(tǒng)一性，“政出多門、互相矛盾”。有的地方政府只偏好短期行為，制定政策時既不從實際出發(fā)，又不考慮政策的持續(xù)性與預見性，僅僅滿足于本屆政府的任期。在實際工作中，出現(xiàn)“新官不理舊事”“一屆政府一套政策”等怪象；有的地方政府則隨意承諾，出爾反爾，前后矛盾，政策多變，根本不按協(xié)議、政策辦事，而是因個人偏好行事，違背了政策的“合約”性與嚴肅性，民眾無所適從，人們對政府履約必然缺乏信心。

（三）行政倫理行為的失范挫傷政府公信力。行政倫理行為失范是對政府公信力的致命打擊。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，市場交換原則深入人心，部分政府行政人員個人私欲也逐漸膨脹，混淆“官場”與“市場”的界限，利用制度漏洞，置行政倫理的規(guī)范與原則不顧，將“官場”變“市場”，把市場規(guī)則引入公共行政領(lǐng)域，公共權(quán)力蛻變?yōu)闈M足私欲的工具，失范行為和腐敗現(xiàn)象頻繁發(fā)生，嚴重挫傷了政府公信力。當前，我國行政倫理失范行為名目繁多，形式多樣，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是權(quán)力尋租抑或“權(quán)力設(shè)租”。政府行政人員利用手中的公共權(quán)力竊取公共資源，為自身謀取私利，以損害民眾和國家利益換取個人利益最大化，如以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、索賄受賄、賣官鬻爵、貪污腐敗等。當前我國反腐敗過程中出現(xiàn)的家族式腐敗、塌方式腐敗、區(qū)域性腐敗、系統(tǒng)性腐敗及小官巨貪現(xiàn)象，如不徹底根治，將直接導致政府公信力的喪失。二是虛報浮夸，弄虛作假。部分行政人員做事不切實際，不關(guān)心民眾疾苦，夸夸其談，整天潛心于所謂的“官場之道”“升官之道”。有的政府行政人員為完成上級確定的工作任務(wù)，應(yīng)付檢查，玩弄“數(shù)字游戲”，虛報政績，而對關(guān)鍵要害問題卻遮遮掩掩，閃爍其辭，采用回避態(tài)度甚至封鎖、控制真實消息。有的政府行政人員為了套取國家資金，虛報項目，夸大實情，虛列開支，用渾水摸魚手段巧奪公共資源，造成國有資產(chǎn)和政府公信力的雙重流失。三是逃避責任，相互推諉。在現(xiàn)實中有的行政人員熱衷于形式主義，不思進取，沒有擔當精神。為了個人私利或“功名”，全然忘記了自己的使命與擔當，對自己有利的事爭著干，對自身不利的事則互相推諉，踢皮球，不敢承擔自身應(yīng)有的責任，官僚主義十足，導致工作效果和效率非常低下。有的領(lǐng)導干部違反社會公德，借考察之名和工作之需，游山玩水、吃喝玩樂，有的整天沉迷于燈紅酒綠之中，引起群眾嚴重不滿。行政倫理失范行為，挑戰(zhàn)了公共行政的正義性，使政府喪失群眾的支持，最終導致政府公信力的喪失。

三、基于行政倫理的政府公信力構(gòu)建路徑

在行政倫理建設(shè)和政府公信力提升方面，學界從理性化、制度化、技術(shù)化等方面提出了諸多獨到的建議，這對深入研究政府公信力有著極為重要的價值。筆者認為，從行政倫理視域提升公信力視角看，當前我們特別要重視解決制度倫理設(shè)計、行政倫理法制化和行政倫理評估等問題。

（一）制度倫理設(shè)計：提升政府公信力的必然選擇。在行政倫理和信任政府建設(shè)中，制度設(shè)計的倫理導向極為重要。鄧小平就此也曾指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！?〔7 〕333

受傳統(tǒng)人倫關(guān)系影響，國人一旦談及人性，就會有意無意想到“人性之善”，人為抬高政府公職人員的道德境界，并以“最佳情形”或“道德圣賢”理論進行制度設(shè)計。這種將主觀先驗與美好愿景作為“事實前提”的制度安排，如水中月、霧中花，不僅其本身缺乏“強抗體”與應(yīng)變力，還在官場上造就了大批道貌岸然、具有雙重人格的偽君子，他們連起碼的道德底線都難以維系，又何談行政倫理水平。其結(jié)果無疑極大地影響了政府形象，挫傷了政府公信力。對政府公職人員人性的理解，我們雖不否定其“道德人”的一面，但也應(yīng)承認“經(jīng)濟人”的一面。當前，國內(nèi)諸多學者也均接受公共選擇理論針對行政官員“經(jīng)濟人”的設(shè)定。公共選擇理論認為，作為代理人的政府及其官員并非天然地、永恒地代表公共利益，它有可能只是其組成成員實現(xiàn)偏好的工具，會在憲法實際準許的任何約束之內(nèi)，行走在公民控制的“波濤”之間，追求它的收入最大化?！? 〕331可見，在行政倫理建構(gòu)中，制度與體制的倫理導向問題至關(guān)重要，而制度創(chuàng)新是提高行政倫理功效實效性和提升政府公信度的必然選擇。

休謨認為，任何政府制度的設(shè)計和出臺，均應(yīng)把每個人都視為無賴，并以消極的防御觀作為基本依歸。波普也針對政府之惡衍生的危險性提出“最小痛苦原則”，主張設(shè)計合理有效的制度，防止“利維坦”對公民權(quán)利的侵蝕，為此他設(shè)計出“自由主義剃刀”。認為政府只是一種危險的“必要的罪惡：如無必要，它的權(quán)力不應(yīng)增加?？梢园堰@一原則稱為‘自由主義剃刀（類似奧卡姆剃刀，即那條著名的原則：如無必要，實體或本質(zhì)不應(yīng)增加）” 〔9 〕499。只有完善的制度倫理才能破解我國因行政倫理問題而導致的政府信任問題。

在我國，制度倫理規(guī)范作為一種外在約束力是集體理性的升華，它能最普遍地約束各級行政官員。我們在給予制度頂層設(shè)計時，必須堅持公平公正原則，一視同仁地對待所涉及的人和事，既要給政府公職人員注入內(nèi)在動力，又要防止其違法亂紀。在制度構(gòu)造中，還應(yīng)充分體現(xiàn)倫理之精神，為政府公職人員倫理品質(zhì)成長和道德境界提升開創(chuàng)條件，也使民眾在行政倫理的感召和感化中增長對政府信任的力量。

（二）行政倫理法制化：構(gòu)筑政府公信力的有效舉措。行政倫理法制化也是制度倫理建設(shè)的一個重要方面。作為一種制度安排，行政倫理法制化系指在立法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督體系中滲透倫理因素，將部分行政倫理上升到國家意志高度，制定專門的行政倫理法典，使政府公職人員行政倫理行為具有法律效力。關(guān)于行政倫理立法問題，我國學界分歧比較大。贊成者認為，行政倫理法制化可以發(fā)揮法律以“剛”濟“柔”的品性，以強化道德的制約功能；反對者則認為，倫理和立法有明顯界限，行政倫理法制化模糊了倫理與法律的界限，其結(jié)果就是將倫理問題變?yōu)榉蓡栴}了。

誠然，法律和倫理有著不同的發(fā)展邏輯，如道德涉及的領(lǐng)域和范圍比法律廣，法律的調(diào)控力度比倫理強。然而，二者又是相互聯(lián)結(jié)的，在某種程度上說，法律是道德規(guī)則的外化，在依法治國的過程中，法律可以成為強制的道德，道德則是自覺的法律。因而，切不可將行政倫理法制化誤讀為“道德無用論”抑或“法律萬能論”。我們強調(diào)行政倫理法制化僅限于以法濟德，強化行政倫理對政府的約束功能，遏制政府不作為或亂作為，以拯救政府信任問題。

事實上，行政倫理立法并非將所有道德問題法制化，其范圍僅限于極少部分底線倫理的立法，它“實際上是一種集體性的道德裁決，是行政過程中建立起來的最低道德標準” 〔2 〕130。從實踐看，現(xiàn)代國家日益關(guān)注行政倫理的立法問題，通過行政倫理立法所釋放的強制力來維護道德的崇高性和敬畏心已成為世界各國的發(fā)展趨勢。早在上個世紀80年代初，瑞典就出臺了《國家公務(wù)員行為條例》《違法違規(guī)處分條例》《貪污賄賂行政處分實施?？睢返葘ｉT法令，將部分行政倫理問題法制化，通過法律來強化倫理對權(quán)力的制約，有效遏制了權(quán)力腐敗的滋生，提升了政府的公信度。這一做法得到了世界各國的效仿，如美國有《公務(wù)員道德法》，加拿大有《加拿大公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》，日本有《國家公務(wù)員道德法》，韓國有《韓國公職人員道德法》，新加坡有《公務(wù)員懲戒規(guī)則》，英、法、德、荷等諸多國家也都先后頒布了類似的行政倫理法典并取得了良好成效。為了提高倫理立法的時效性，確保相關(guān)法律得以實施，有些國家還設(shè)立了專門的行政倫理機構(gòu)，對政府官員進行監(jiān)督與評價。如意大利設(shè)立了“審議庭”，日本設(shè)有由各界著名人士組成的“行政監(jiān)理委員會”，美國設(shè)有“政府道德辦公室” 〔10 〕。這些做法對提升政府公職人員的道德素養(yǎng)，構(gòu)建信任政府具有借鑒意義。

在現(xiàn)實生活中，由于人性之缺陷和認識水平的制約，政府公職人員很難通過道德自律確保權(quán)力的正確行使，道德自律這種軟約束必須通過法律“硬性”的救濟才能切實高效地發(fā)揮其應(yīng)有功效。因而，行政倫理立法是我國行政倫理建設(shè)不可忽視的方面，也是提升我國政府公信力的一大舉措。它為政府公職人員行政活動提供了道德準繩，為懲罰破壞底線倫理的行政行為提供了法律依據(jù)，通過這種制度化的倫理準則，不斷增進民眾對黨和政府的信任。當然，行政倫理法制化也并非是一勞永逸的舉措，它為人們僅提供原則性指導，在具體實踐操作中仍有難度，這些均還需進一步研究并完善。

（三）行政活動倫理評估：提升政府公信力的“突破口”。政府行政活動評估是構(gòu)建行政倫理、提升政府公信力的“突破口”和“利器”，其實踐意義與理論價值得到理論界的普遍認可。行政倫理評估就是在政策執(zhí)行與反饋中，讓公眾參與其中，使政府與公眾在協(xié)調(diào)、管理和信息互動中處于良性合作狀態(tài)，以此塑造政府優(yōu)良的道德形象。

政府信任不僅需要行政官員的倫理自覺，它還需要民眾的理解、支持與合作，行政活動評估反映了民意的價值訴求。民意系民眾集體意愿的總稱，是我們政府信任的試金石和政府與民眾溝通的紐帶。當前，民眾對政府的信任不僅取決于政府為民眾做了多少事，完成了多少具體任務(wù)，而且還取決于政府與民眾溝通的程度?，F(xiàn)實生活中，諸多對政府的誤解與質(zhì)疑因政府與民眾溝通不暢抑或缺乏民意基礎(chǔ)引起。行政活動評估通過民意測評了解民眾對政府及其公共政策的評價，為信任政府的構(gòu)建提供了新的動力。它既提升了政府聲望，鞏固其執(zhí)政合法性；又可將民眾的價值訴求迅速反饋給政府，推進政府創(chuàng)新；還可在民眾的監(jiān)督下完善失信懲罰機制，規(guī)避失信行為和減少政府失信的“道德風險”。

行政倫理評估也是民意評估，是關(guān)于行政倫理狀況和政府信任度的評估，深受政府重視。在國外，英國、美國、新西蘭、韓國、日本等西方國家均將政府行政評估作為推動政府改革、強化行政倫理、獲取民眾信任的重要舉措。有的國家還引入道德賞罰機制，設(shè)立了行政倫理咨詢評議機構(gòu)，把行政倫理狀況也納入行政評估中，作為公職人員任免、升降的重要依據(jù)。如美國眾議院就設(shè)有眾議院倫理委員會，并將行政倫理評議和倫理鑒定與公務(wù)員的職位升降掛鉤，賞善罰惡，形成良好的行政倫理導向，為政府公信力的構(gòu)筑奠定民眾基礎(chǔ)。

在當代中國，實行政府行政活動倫理評估也應(yīng)成為政府改革的新常態(tài)。在政治生活實踐中，通過行政活動倫理評估夯實政府與公民信任的基礎(chǔ)，一是要敢于“問計于民”。不論是行政倫理構(gòu)建還是政府公信力的提升，說到底均是如何處理和改善政府與民眾間的關(guān)系，以贏得民眾信任和支持。誠如福山所言：“信任是在一個社團之中，成員對彼此常態(tài)、誠實、合作行動的期待，基礎(chǔ)是社團成員共同擁有的規(guī)范以及個體隸屬那個社團的角色?！?〔11 〕30格拉諾維特也提出用“共享式思維”構(gòu)建“內(nèi)嵌式”的理論模型，強調(diào)政府只有將自己嵌入到公眾的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，政府與公眾的信任關(guān)系才可奠定堅實的基礎(chǔ)。國務(wù)院總理李克強也曾談到了當前我國行政活動評估的必要性，認為各地區(qū)、各部門要構(gòu)建常態(tài)化督查機制，加強上下聯(lián)動和工作協(xié)調(diào)，建立“第三方評估制度”。黨和政府代表的是公眾的共同利益，在我們政策制定和執(zhí)行過程中就應(yīng)征詢民眾意見，聽證于民，問計于民。二是要完善行政倫理評價機制。行政人員的行政活動與社會對其行為的評價有著密切關(guān)系。在當代中國，行政活動的評估要避免兩種傾向，即用經(jīng)濟評價取代倫理評價和用心理評價取代倫理評價。前者是將利潤最大化錯位于倫理評價所致，后者是把情感摻雜于倫理評價所致。在當前，尤其重要的是要建立健全行政倫理監(jiān)督機制，完善行政倫理監(jiān)督的各項制度，加強行政倫理的監(jiān)督機制建設(shè)。充分發(fā)揮輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的積極作用，尤其要推動和健全新媒體時代的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督。不給行政官員留下不道德行徑的間隙，使倫理自律在行政活動中持續(xù)發(fā)酵，促進行政人員行政道德人格的養(yǎng)成。三是要處理好政績評價與政德評價的關(guān)系。在我國行政活動評價和行政官員選拔時，既要看政績，更要看政德 〔10 〕。因為政績的取得和評價本身就是個復雜的過程，任何政績均應(yīng)與社會整體利益、長遠利益耦合，均應(yīng)以維護社會公平正義為前提，否則便會制造諸如“數(shù)字政績”“形象政績”等虛假政績，影響民眾關(guān)系，挫傷行政倫理與政府公信力。因此，在政績考評中，為防止政績的虛假性和非道德性，對政績?nèi)〉眠^程中的動機和手段進行評判和監(jiān)視顯得尤為重要。

當然，政府公信力的改善和提升，是一項復雜的系統(tǒng)工程，并非單憑行政倫理就能夠破解。在此，只是提醒學界在熱衷于政府公信力的管理學、政治學、社會學探討的同時，也應(yīng)對其進行倫理觀照，不要忽視行政倫理在提升政府公信力中的價值。

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責任編輯 蘇玉娟