鄭方輝　廖逸兒

摘要：民生保障是公共財(cái)政的基本職能，民生資金績效指向政府部門管理與監(jiān)督績效，追求政府的公信力?；诘谌搅觯⒆阌诮Y(jié)果導(dǎo)向與公眾滿意導(dǎo)向，對(duì)廣東省2012年“十件民生實(shí)事”108項(xiàng)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的結(jié)果表明：整體績效指數(shù)為0845；居首位的民生領(lǐng)域?yàn)椤吧鐣?huì)保障”（0906），排在末位為“擴(kuò)大就業(yè)”（0771）；滿意度評(píng)價(jià)與客觀指標(biāo)評(píng)分存在反差。事實(shí)上，現(xiàn)行體制約束的財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)核心問題：一是資金過程控制與結(jié)果導(dǎo)向的關(guān)系，二是資金使用績效與管理績效的關(guān)系，背后指向財(cái)政體制及部門利益。從國家治理主體多元化的視角，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，第三方評(píng)價(jià)民生財(cái)政資金監(jiān)管績效的意義重大。

關(guān)鍵詞：民生財(cái)政；專項(xiàng)資金；監(jiān)管績效；第三方評(píng)價(jià)；政府公信力

中圖分類號(hào)： C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2015）01-0064-09

一、問題與文獻(xiàn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)緣起于西方國家新公共管理運(yùn)動(dòng)，自上世紀(jì)末引入中國，經(jīng)歷了從試點(diǎn)評(píng)價(jià)（主要是自我評(píng)價(jià)）到重點(diǎn)評(píng)價(jià)再到全面評(píng)價(jià)并引入第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)價(jià)的發(fā)展歷程。但總體上看，評(píng)價(jià)工作尚處于初級(jí)階段。由于探索時(shí)間不長，對(duì)于評(píng)價(jià)的一些基本問題，如評(píng)價(jià)目的與定位、指標(biāo)體系、體制配套等未成共識(shí)。一般認(rèn)為，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高公共資源配置效率和財(cái)政（預(yù)算）管理水平的有效手段。[1]然而，基于我國特定的政治文化傳統(tǒng)、行政與財(cái)政體制背景與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，特別是在政府自身管理不完善、社會(huì)組織發(fā)育不健全等約束條件下，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)還肩負(fù)著為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和深化財(cái)政體制改革提供動(dòng)力的重要使命。[2]

公共財(cái)政支出是一個(gè)龐大的復(fù)雜系統(tǒng)，形式上包括了本級(jí)政府（部門）預(yù)算支出（基本支出、項(xiàng)目支出）和上下級(jí)政府之間轉(zhuǎn)移支付（一般轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付），財(cái)政專項(xiàng)資金構(gòu)成其中的重要部分。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，目前全國財(cái)政專項(xiàng)資金共設(shè)有285項(xiàng)，占財(cái)政總支出比重超過40%，各省與之大體對(duì)應(yīng)。 現(xiàn)代民主財(cái)政學(xué)說理論認(rèn)為，公共財(cái)政的根本目的在于保障民生，“公共財(cái)政的內(nèi)在邏輯、基本框架和全部特征，都決定了它就是民生財(cái)政”。[3]從而決定公共財(cái)政支出的全部或者大部分都是民生支出。以廣東省為例，2012年全省各級(jí)財(cái)政用于保障和改善民生支出共478118億元，占總支出比重達(dá)658%，2013年這一比重超過70%；數(shù)據(jù)源自省財(cái)政廳提請(qǐng)省人大審議的《廣東省2012年預(yù)算執(zhí)行情況和2013年預(yù)算草案的報(bào)告》。 由此，評(píng)價(jià)民生財(cái)政資金績效不僅具有“肯定成績、解決問題、保障公平”的技術(shù)功能，更加體現(xiàn)推進(jìn)公共財(cái)政民主化改革、完善預(yù)算及支出體制設(shè)計(jì)與增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力的價(jià)值導(dǎo)向功能。

財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)對(duì)象為財(cái)政資金的責(zé)任主體，現(xiàn)行體制下，包括資金管理者、監(jiān)督者與使用者，分別對(duì)應(yīng)于管理績效、監(jiān)督績效與使用績效。理論上，體現(xiàn)民生財(cái)政資金績效的是監(jiān)管績效，評(píng)價(jià)指向政府主管及財(cái)政部門。由于民生支出范圍廣泛，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，背后涉及了兩個(gè)根本問題：一是資金過程控制與結(jié)果導(dǎo)向的關(guān)系，二是資金使用績效與管理績效、監(jiān)督績效的關(guān)系；其實(shí)質(zhì)上是利益主體之間博弈。從國家治理主體多元體化的角度，引入多元評(píng)價(jià)主體，尤其是第三方評(píng)價(jià)是避免角色沖突、提升財(cái)政公信力的必然路徑。這樣，評(píng)價(jià)主體、管理與監(jiān)督績效、組織及技術(shù)體系構(gòu)成民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵要素，開展第三方評(píng)價(jià)的實(shí)證研究具有特別意義。本文的目的正在于此。通過對(duì)“2012年度廣東省‘十件民生實(shí)事省級(jí)財(cái)政資金績效”第三方評(píng)價(jià)（該項(xiàng)資金涉及26個(gè)省級(jí)主管部門及省、市、縣3個(gè)行政層級(jí)，108項(xiàng)專項(xiàng)資金，47873億元省級(jí)財(cái)政資金，約15000個(gè)基層用款單位），試圖提供基于第三方立場、針對(duì)政府監(jiān)管績效、立足結(jié)果與公眾滿意度導(dǎo)向、追求政府財(cái)政公信力目標(biāo)的民生財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的實(shí)證研究范式。

所謂財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，是指基于既定的理念與目的，運(yùn)用科學(xué)方法、規(guī)范流程和相對(duì)統(tǒng)一的指標(biāo)體系，對(duì)財(cái)政支出的產(chǎn)出與效果進(jìn)行綜合性測量與分析的活動(dòng)。[4] 財(cái)政支出績效是政府績效的組成部分，績效評(píng)價(jià)是過程與結(jié)果、質(zhì)與量的統(tǒng)一，評(píng)價(jià)內(nèi)容（標(biāo)準(zhǔn)）包括經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）、公平性（Equity）四個(gè)維度（簡稱4E）；財(cái)政專項(xiàng)資金作為財(cái)政支出的重要組成部分，是指上級(jí)政府撥付給下級(jí)行政區(qū)域或本級(jí)政府安排的用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理、社會(huì)保障、公共事業(yè)發(fā)展及政策性補(bǔ)貼等指定用途的資金，一般由財(cái)政部門為落實(shí)黨和國家有關(guān)方針政策、促進(jìn)某類事業(yè)發(fā)展而設(shè)立，要求進(jìn)行?？顚Ｓ眉皢为?dú)核算。[5]顯然，與一般的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)相比，財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)應(yīng)更強(qiáng)調(diào)對(duì)象范圍的確定性、操作流程（主體權(quán)責(zé)）的層級(jí)性、管理要求的專有性和目的（建議）指向的政策性等特征。

“民生”一詞，《辭?！贩Q之為“國民的生活/生計(jì)”（可譯為the peoples livelihood），在中國具有深厚的歷史淵源和思想基礎(chǔ)。程朝和張金蘭重點(diǎn)探討了中國先秦民生概念和民生思想基礎(chǔ)，詳見其《先秦民生概念與民生思想初探》一文，載《現(xiàn)代哲學(xué)》2011年第6期。 一般認(rèn)為，民生有廣義和狹義之分：狹義是指民眾的基本生存與生活狀態(tài)， 及其基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)等狀況；廣義則包括直接或間接與民生有關(guān)的事情。[6]可見，民生既包含自由、平等、博愛等基本普世價(jià)值，又在現(xiàn)實(shí)國情下具有特殊的語境意義，成為“人類發(fā)展成果的一種中國式表達(dá)”關(guān)于此問題，劉俊祥等學(xué)者甚至認(rèn)為“民生國家”是中國可用以“抗衡”西方“民主（福利）國家”的特色概念，即“民生”一詞具有廣泛的“政治意義”。參見劉俊祥《民生國家論——中國民生建設(shè)的廣義政治分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2013年第4期。 。[7]進(jìn)一步，關(guān)于民生的具體內(nèi)容，學(xué)者形成了不同的看法。如李業(yè)杰概括的“第四種界說”——包括物質(zhì)生活與非物質(zhì)（文化等）生活兩個(gè)方面，以及“第三種界說”——所謂“民生問題”包括“四內(nèi)容”“五內(nèi)容”和“多內(nèi)容”等。[8]王一宏與朱大興在此基礎(chǔ)上提出民生支出的“圈層分布”理論，認(rèn)為民生圈層由內(nèi)往外依次為基礎(chǔ)性民生（食品、最低生活與住房保障、基礎(chǔ)設(shè)施）、緊密性民生（教科文衛(wèi)、體育、環(huán)境、交通、社區(qū)管理等）、支持性民生（科技、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、安全等）和保障性民生（國防、外交、捐贈(zèng)）四個(gè)層次；而這些顯然都是公共財(cái)政所重點(diǎn)支出和保障的領(lǐng)域，從這個(gè)意義上講，公共財(cái)政作為民生支出只有直接和間接的差別，而沒有是與否之分（公共財(cái)政具有強(qiáng)烈的民生屬性）。[9]

國內(nèi)外關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)文獻(xiàn)不多，針對(duì)民生財(cái)政績效評(píng)價(jià)的研究更顯得少。針對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，以美、英、澳等為代表，形成各自相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系。如美國公共部門支出績效評(píng)價(jià)的宗旨為貫徹新公共管理思想、減輕政府預(yù)算壓力進(jìn)而論證其合理性，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括立項(xiàng)決策、經(jīng)濟(jì)效益、綜合影響、持續(xù)性等框架，英國模式與此接近；澳大利亞和部分歐洲國家則更關(guān)注用評(píng)價(jià)來改善政府組織內(nèi)部管理、提高日常工作效率，藉此設(shè)計(jì)了內(nèi)容較廣的層級(jí)指標(biāo)體系。[10][11]我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的研究起步不久，就本文所論較有建益性的文獻(xiàn)有：申書海認(rèn)為，首先要對(duì)復(fù)雜的財(cái)政支出內(nèi)容進(jìn)行分類（確定分類標(biāo)準(zhǔn)和方法），然后建立績效評(píng)價(jià)的分類體系；[12]潘石和王澤彩提出應(yīng)劃分評(píng)價(jià)層次，構(gòu)建針對(duì)性的評(píng)價(jià)技術(shù)機(jī)制[13]，即從項(xiàng)目支出逐步擴(kuò)大到綜合支出分層；李玲在評(píng)價(jià)教育經(jīng)費(fèi)支出效益時(shí)進(jìn)一步指出要區(qū)分宏觀效益與微觀效益，其中宏觀效益又包含規(guī)模和結(jié)構(gòu)兩方面；[14]筆者在2011年廣東省義務(wù)教育補(bǔ)助資金績效評(píng)價(jià)研究時(shí)亦做了管理績效（對(duì)應(yīng)教育部門）和使用績效（對(duì)應(yīng)中小學(xué)校）的區(qū)別，并設(shè)計(jì)了同一指標(biāo)框架下不同指標(biāo)解釋的技術(shù)體系；[15]其他學(xué)者也就財(cái)政支出的某一類別或具體專項(xiàng)（如基建、科技、新農(nóng)合等）資金績效評(píng)價(jià)分別探討了指標(biāo)體系等相關(guān)問題。針對(duì)民生資金績效評(píng)價(jià)，作為公共財(cái)政支出的一個(gè)分類則尚未充分進(jìn)入研究視野?，F(xiàn)有文獻(xiàn)大都集中在民生發(fā)展評(píng)價(jià)與民生法律保障兩個(gè)方面；這方面的研究較多，如：華國慶《試論民生支出優(yōu)先的財(cái)政法保障》，載《法學(xué)論壇》2013年第5期；陳治《論民生財(cái)政的實(shí)踐模式、路徑選擇與法治保障》，載《法商研究》2013年第6期，及其所撰寫的其他有關(guān)論文；張香云《民生指標(biāo)體系的構(gòu)建及評(píng)價(jià)導(dǎo)向》，載《中國統(tǒng)計(jì)》2010年第6期；李林杰等《民生質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，載《統(tǒng)計(jì)與決策》2012年第17期；北京師范大學(xué)"中國民生發(fā)展報(bào)告"課題組、唐任伍《中國民生發(fā)展指數(shù)總體設(shè)計(jì)框架》，載《改革》2011年第6期；其他不擬枚舉。 謝博等通過從民生領(lǐng)域選擇指標(biāo)，采用因子分析法對(duì)2011年河南省18個(gè)地市的公共財(cái)政支出績效情況進(jìn)行了實(shí)證分析；[16]上述這些研究為本文提供了有益的啟示。

二、評(píng)價(jià)方案財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的目的具有多層次性，其直接目的為提高資金績效，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性與公平性，宏觀層面旨在提升政府財(cái)政執(zhí)行力，進(jìn)而提升政府（財(cái)政）公信力。按照我們的理解，在現(xiàn)行體制下財(cái)政專項(xiàng)資金績效及其評(píng)價(jià)面臨兩個(gè)核心問題：一是資金過程控制與結(jié)果導(dǎo)向的關(guān)系。一般而言，過程服務(wù)于結(jié)果，表現(xiàn)為正相關(guān)關(guān)系，但預(yù)設(shè)了利益一致性條件，如果環(huán)境條件變異，過程對(duì)結(jié)果的貢獻(xiàn)也可能為負(fù)，并且付出社會(huì)成本。二是資金使用績效與管理績效的關(guān)系，換言之，也即是不同層級(jí)財(cái)政部門、主管部門與資金使用者的權(quán)責(zé)關(guān)系，背后指向財(cái)政體制及部門利益。

從方法體系的角度看，“十件民生實(shí)事”專項(xiàng)資金不是單一的資金，涉及復(fù)雜的關(guān)系，包括不同層級(jí)的資金關(guān)聯(lián)主體、使用績效、管理績效與監(jiān)督績效，財(cái)政理念、技術(shù)體系、體制機(jī)制、文化慣性，等等。必須對(duì)這些因素進(jìn)行逐個(gè)厘清，以形成科學(xué)可操作的評(píng)價(jià)方案。理論上，財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)對(duì)象為資金使用與管理的責(zé)任主體，包括直接責(zé)任主體，即資金使用單位（部分資金直接補(bǔ)助給目標(biāo)對(duì)象，如貧困人群，基層職能部門負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，為評(píng)價(jià)對(duì)象）；以及各級(jí)資金管理部門，實(shí)際操作中涉及省、地市、縣（市、區(qū)）三級(jí)主管部門和財(cái)政部門；基層用款或監(jiān)管機(jī)構(gòu)、受益群體等，每一主體的責(zé)任有別?；谙到y(tǒng)層次論視角，專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容基本指向三個(gè)層次：一是宏觀層面對(duì)資金管理辦法的評(píng)價(jià)（重點(diǎn)關(guān)注設(shè)定目標(biāo)與達(dá)成目標(biāo)方法程序的一致性），二是中觀層面對(duì)主管部門的評(píng)價(jià)（重點(diǎn)關(guān)注對(duì)資金監(jiān)管的有效性），三是微觀層面對(duì)基層用款單位的評(píng)價(jià)（重點(diǎn)關(guān)注使用資金的合規(guī)性）。由此，可以說民生資金績效在某種程度主要是管理與監(jiān)督績效，但考慮到體制內(nèi)的具體要求，評(píng)價(jià)仍適當(dāng)側(cè)重資金使用績效。

在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面，借鑒層次分析法和專家咨詢等技術(shù)手段，并經(jīng)近年的實(shí)踐探索，廣東省財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)已構(gòu)建相對(duì)成熟的通用模型。在比基礎(chǔ)上，我們的思路：針對(duì)基層用款單位（微觀績效）的評(píng)價(jià)沿用三級(jí)指標(biāo)框架（一級(jí)指標(biāo)3項(xiàng)、二級(jí)指標(biāo)9項(xiàng)、三級(jí)指標(biāo)15項(xiàng)），同時(shí)對(duì)應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展兩項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，根據(jù)108項(xiàng)專項(xiàng)資金的特點(diǎn)分別下設(shè)2～3項(xiàng)四級(jí)指標(biāo)（如教育協(xié)調(diào)類13項(xiàng)資金設(shè)計(jì)補(bǔ)助覆蓋率、學(xué)生鞏固率、生均補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)達(dá)標(biāo)率、財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障水平、學(xué)生合格/升學(xué)率、教學(xué)/科研成果獲獎(jiǎng)等），力求體現(xiàn)民生財(cái)政資金共性與個(gè)性目標(biāo)的結(jié)合，公共屬性指標(biāo)則通過對(duì)應(yīng)資金受益或關(guān)聯(lián)群體的滿意度調(diào)查取得數(shù)據(jù)。同時(shí)針對(duì)專項(xiàng)資金整體（宏觀績效），以上述體系中的二級(jí)指標(biāo)為基礎(chǔ)，延伸出目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性、管理辦法可行性、專項(xiàng)資金公共屬性、總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和專家滿意度5項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。另外自評(píng)材料（含基礎(chǔ)信息）是各級(jí)主管部門履行監(jiān)管責(zé)任（中觀績效）的表現(xiàn)，釆用材料完整性、報(bào)送及時(shí)性、材料有效性等三項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行審核評(píng)分。這樣，在總體上每項(xiàng)專項(xiàng)資金績效即由自評(píng)審核、宏觀評(píng)價(jià)與微觀評(píng)價(jià)3項(xiàng)評(píng)分構(gòu)成；綜合考慮三者地位和功能，并參考專家意見，依次賦予其10%、30%和60%的權(quán)重，其中微觀評(píng)價(jià)為各現(xiàn)場核查點(diǎn)評(píng)分的算術(shù)平均值。在108項(xiàng)資金累加成26個(gè)省級(jí)主管部門和“十件民生實(shí)事”財(cái)政資金整體績效的時(shí)候，考慮到每一“專項(xiàng)”及資金規(guī)模兩者影響，設(shè)計(jì)“特定專項(xiàng)資金權(quán)重=1/108×50%﹢該專項(xiàng)資金額/部門或整體資金總額×50%”的算法，形成圖1所示綜合體系結(jié)構(gòu)。在操作層面，遵循“針對(duì)問題、獨(dú)立組織、分工協(xié)作、優(yōu)化流程、體現(xiàn)專業(yè)”的原則，力求減輕被評(píng)對(duì)象的工作量，適當(dāng)弱化自評(píng)與審核環(huán)節(jié)，強(qiáng)化現(xiàn)場核查工作；同時(shí)為確?，F(xiàn)場核查抽樣的代表性及隨機(jī)性，在前期預(yù)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，綜合考慮必要性、可行性等因素，按專項(xiàng)資金類別、用款單位地區(qū)分布、資金額及用途等條件配額抽樣，在全省共抽查了750家基層用款或責(zé)任單位。宏觀評(píng)價(jià)則采用專家評(píng)議法，在廣州地區(qū)高校、科研單位、第三方中介機(jī)構(gòu)共邀請(qǐng)18位專家以會(huì)審方式進(jìn)行，其專業(yè)背景涉及民生、財(cái)政、財(cái)務(wù)、績效等領(lǐng)域。評(píng)價(jià)工作歷時(shí)一年。評(píng)價(jià)基準(zhǔn)日為2013年6月30日。

三、評(píng)價(jià)結(jié)果（一）總體結(jié)果及特點(diǎn)

本項(xiàng)評(píng)價(jià)涉及“十件民生實(shí)事”、26個(gè)省級(jí)主管部門和108項(xiàng)專項(xiàng)資金，構(gòu)成三個(gè)依次隸屬的層次。依據(jù)既定的指標(biāo)體系和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過計(jì)算，評(píng)定2012年廣東省“十件民生實(shí)事”省級(jí)財(cái)政資金的整體績效為84.5分，等級(jí)為良?？傮w評(píng)價(jià)結(jié)果呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是綜合評(píng)分較高，微觀績效略優(yōu)于宏觀績效。從評(píng)分均值看，108個(gè)專項(xiàng)資金自評(píng)審核評(píng)分為82.9，宏觀評(píng)價(jià)評(píng)分為83.9，微觀評(píng)價(jià)評(píng)分為85.1，綜合（整體）評(píng)分為84.5，四項(xiàng)評(píng)分均值均在80分以上，且差距不大，表明2012年廣東省“十件民生實(shí)事”財(cái)政資金綜合績效處于“良好”水平，主要評(píng)價(jià)方面比較均衡；從評(píng)價(jià)維度看，微觀評(píng)分略高于宏觀評(píng)分（差值1.2分），顯示基層單位資金使用規(guī)范性優(yōu)于專項(xiàng)資金宏觀指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果。

二是108項(xiàng)資金評(píng)級(jí)為良以上超過6成，評(píng)優(yōu)共15項(xiàng)。從綜合評(píng)價(jià)結(jié)果看，108專項(xiàng)資金綜合績效評(píng)分在90分以上（等級(jí)為優(yōu)）的有15項(xiàng)（占13.2%），評(píng)分在80～90分之間（等級(jí)為良）的有69項(xiàng)（占60.5%），在70～80分之間（等級(jí)為中）有23項(xiàng)（占20.2%），低于70分（等級(jí)為低）有7項(xiàng)（占6.1%）。

三是公共服務(wù)類資金績效較好，基建類資金績效偏低。108項(xiàng)資金按終端用途分類結(jié)果顯示：公共服務(wù)類專項(xiàng)資金績效總體較好，排在前30%共有13項(xiàng)（占37%），其中排名前10位的有3項(xiàng)；基建類專項(xiàng)資金績效相對(duì)偏低，按專項(xiàng)排在后30%共有13項(xiàng)，其中排名后10位的有6項(xiàng)。究其原因，公共服務(wù)類資金大多依任務(wù)數(shù)而分配，省級(jí)主管部門進(jìn)行年度考核，目標(biāo)完成情況較好；基建類資金一般為競爭性分配，所需配套資金缺口較大（到位不及時(shí)），從而導(dǎo)致項(xiàng)目未能按計(jì)劃開展，預(yù)期效益未能充分發(fā)揮。

四是部分專項(xiàng)宏、微觀績效反差明顯。一方面，108項(xiàng)資金宏觀評(píng)價(jià)、微觀評(píng)價(jià)與綜合評(píng)價(jià)3個(gè)維度績效等級(jí)相同的有82項(xiàng)，占71.9%，差距在30位以內(nèi)的有94項(xiàng)（占82.5%）。另一方面，宏觀績效高于微觀績效1個(gè)等級(jí)以上的有17項(xiàng)，微觀績效高于宏觀績效1個(gè)等級(jí)以上的有16項(xiàng)，宏微觀得分差距在10分及以上有7項(xiàng)。表明衡量專項(xiàng)資金績效的宏觀（管理辦法）、中觀（監(jiān)管有效性）、微觀（資金使用合規(guī)）方面出現(xiàn)錯(cuò)位，亦是績效評(píng)價(jià)必須面對(duì)的問題。

（二）按民生領(lǐng)域分類結(jié)果

評(píng)價(jià)結(jié)果表明，“十件民生實(shí)事”中，綜合績效評(píng)分90分以上有1件，80～90分有6件，80分以下3件，最高分與最低分相差13.5分。綜合評(píng)分居前三位的民生領(lǐng)域依次為“社會(huì)保障”（90.6分）、“教育協(xié)調(diào)”（88.6分）和“食品安全”（86.8分），評(píng)分較低為“擴(kuò)大就業(yè)”（77.1分）和“農(nóng)民工保障”（79.5分）兩個(gè)領(lǐng)域，為基建類專項(xiàng)資金較多的“實(shí)事”。

（三）按省級(jí)主管部門分類結(jié)果

績效是責(zé)任主體可以作為的“成績與效益”。26個(gè)省級(jí)主管部門評(píng)價(jià)結(jié)果分列如表1。需要說明的是：由于各部門主管的專項(xiàng)資金數(shù)目、規(guī)模及實(shí)施要求迥異，績效評(píng)分不能簡單比較。但這一結(jié)果仍表現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是部門綜合評(píng)分存在差距，其中評(píng)優(yōu)者有2個(gè)，評(píng)良有19個(gè)（占73%），評(píng)級(jí)為中有5個(gè)部門；二是各部門的宏觀績效與微觀績效相對(duì)接近，宏觀績效略高于微觀績效的有7個(gè)部門，微觀績效略高于宏觀績效的有19個(gè)部門，反差在5分以上的有4個(gè)部門；三是部門績效與其所主管專項(xiàng)資金的數(shù)量和性質(zhì)存在關(guān)聯(lián)，評(píng)分較高的是主管專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)較多部門，較低的為主管基建類資金（專項(xiàng)數(shù)較少但金額較大）部門。

（四）按評(píng)價(jià)指標(biāo)分類結(jié)果

宏觀評(píng)價(jià)中，5項(xiàng)指標(biāo)得分率（全省均值）最高為專項(xiàng)資金公共屬性（92.9%），其次為論證決策科學(xué)性、管理辦法可行性和總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度3項(xiàng)指標(biāo)（得分率均在80%以上），得分率較低的是專家滿意度（79.8%）。微觀評(píng)價(jià)中，3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)得分率較為一致，前期工作和實(shí)施過程均為85.9%，項(xiàng)目績效85.3%；15項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)得分率較高的是資金到位（88.7%）和組織機(jī)構(gòu)（87.7%），較低的指標(biāo)是項(xiàng)目監(jiān)管（82.6%）、公眾滿意度（83.1%）、可持續(xù)發(fā)展（83.6%）和實(shí)施程序（83.8%）。整體上，資金管理和保障機(jī)制類指標(biāo)得分率較高，項(xiàng)目監(jiān)管和公眾滿意類指標(biāo)則相反，成為評(píng)價(jià)的“短板”。

（五）滿意度調(diào)查結(jié)果

本項(xiàng)評(píng)價(jià)中，在宏觀評(píng)價(jià)中導(dǎo)入專家滿意度，在微觀評(píng)價(jià)中導(dǎo)入公眾滿意度。針對(duì)108項(xiàng)專項(xiàng)資金，利用全省750家現(xiàn)場核查單位及18位專家調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)兩類滿意度（均值），結(jié)果顯示：一是滿意度80分以上的專項(xiàng)資金占比接近7成，專家滿意度全省均值為79.8分，公眾滿意度全省均值為83.1分，達(dá)到或接近良好水平。二是公眾滿意度略高于專家滿意度（差值僅3.3分），從排序看，兩項(xiàng)滿意度吻合度較高。三是主觀滿意度與客觀指標(biāo)評(píng)分存在反差，108項(xiàng)專項(xiàng)資金客觀指標(biāo)評(píng)分高于專家滿意度差值達(dá)5分以上的，在宏觀評(píng)價(jià)中有56項(xiàng)，在微觀評(píng)價(jià)中有78項(xiàng)；四是公眾對(duì)資金預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)滿意度高于對(duì)延伸效益滿意度；比如獎(jiǎng)補(bǔ)類資金，其目標(biāo)層面3項(xiàng)滿意度評(píng)分分別為補(bǔ)助達(dá)標(biāo)（專家86.5，公眾88.3）、發(fā)放及時(shí)（專家81.2，公眾84.6）、發(fā)放便捷（專家76.9，公眾80.5），延伸效益層面兩項(xiàng)滿意度評(píng)分為實(shí)際補(bǔ)貼水平（專家74.4，公眾78.3）、生活保障效果（專家71.2，公眾76.6）。

四、影響因素分析甄別與分析民生財(cái)政資金績效影響因素是提高資金績效的基礎(chǔ)工作。這些因素大致可分為四類：一是評(píng)價(jià)對(duì)象特征因素，如資助個(gè)人及家庭、企業(yè)、政府及事業(yè)單位，項(xiàng)目屬性（基建類/獎(jiǎng)補(bǔ)類/服務(wù)類）、項(xiàng)目層級(jí)（省級(jí)/地市/區(qū)縣/鎮(zhèn)村）；二是財(cái)政資金情況，包括資金額度、到位時(shí)間、自籌資金比例；三是區(qū)域背景因素，包括所屬地區(qū)（珠三角/粵東/粵西/粵北）、經(jīng)濟(jì)水平（縣域人均GDP）、監(jiān)管有效性（配套資金落實(shí)率）；四是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，包括項(xiàng)目是否完成、資金支出率、社會(huì)滿意度。由于影響因素具有多元性與交互性，且多數(shù)為分類變量，適合采用包含概率的Ordered Logit模型進(jìn)行估計(jì)。利用評(píng)價(jià)過程所掌握的基礎(chǔ)信息，我們以微觀績效評(píng)分為因變量，以上述4類因素（共12項(xiàng)指標(biāo)）為自變量，探討其對(duì)績效水平的影響方向與程度，總樣本量為750個(gè)（項(xiàng)目）。①有關(guān)計(jì)算結(jié)果如表2。

結(jié)果顯示，所有遴選的因素都對(duì)資金績效產(chǎn)生較為顯著影響。從簡單（數(shù)值）變量來看，起正面影響的有省財(cái)政金額、人均GDP、配套資金落實(shí)率、項(xiàng)目已完成、資金支出率和社會(huì)滿意度，起負(fù)面影響的有資金到位時(shí)間和自籌資金比例。從分類變量來看，相對(duì)于政府及事業(yè)單位，補(bǔ)助給個(gè)人（家庭）和企業(yè)的資金績效更高；相對(duì)于其他類，基建類資金績效更低，而獎(jiǎng)補(bǔ)類資金績效更高；相對(duì)于鎮(zhèn)村級(jí)，在省級(jí)使用的資金績效更低，在市縣級(jí)使用的資金績效則更高；相對(duì)于東西兩翼，珠三角和粵北地區(qū)資金績效更高。表2還給出了每項(xiàng)因素變化一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差單位將帶來資金績效分別進(jìn)入優(yōu)、良、中、低4個(gè)績效等級(jí)的邊際概率。由此可知，要提高民生財(cái)政資金績效，首先應(yīng)從資金分配入手，在增加投入的同時(shí)，更加注重資金分配合理性和公平性，力求不同層級(jí)、地區(qū)、單位與項(xiàng)目類別之間的取得平衡；其次應(yīng)重視資金監(jiān)管，特別是保證各級(jí)財(cái)政（配套）資金及時(shí)下達(dá)到位，敦促項(xiàng)目按時(shí)完成，提高目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與社會(huì)滿意度。

五、結(jié)論與建議廣東是全國財(cái)政收入總量最大的省份，但人均財(cái)力卻排全國后列。應(yīng)該說，近些年來，省委省政府高度重視對(duì)民生保障工作，省級(jí)財(cái)政投入規(guī)模，亦是從未有過的。不過，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下公眾對(duì)基本公共服務(wù)的強(qiáng)大需求相比仍舊存在較大距離。2014年人大會(huì)議上，省政府強(qiáng)調(diào)，財(cái)政績效既要實(shí)現(xiàn)公平性，更要體現(xiàn)普惠性。財(cái)政投入經(jīng)營性資金應(yīng)減少無償撥款，壓減專項(xiàng)資金的數(shù)量。事實(shí)上，省政府將“十件民生實(shí)事”108項(xiàng)專項(xiàng)資金作為一個(gè)整體委托第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)，并向社會(huì)公布結(jié)果，在全國尚屬首例，本身即是一項(xiàng)重大改革，因?yàn)槊裆Y金績效主要是管理與監(jiān)督績效，指向省級(jí)政府部門。

本項(xiàng)評(píng)價(jià)遵循“評(píng)估水平、識(shí)別問題、方便操作、驅(qū)動(dòng)進(jìn)步”的原則，我們采用了自評(píng)材料書面審核與用款或監(jiān)管單位現(xiàn)場核查、宏觀評(píng)價(jià)與微觀評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，最終形成量化評(píng)價(jià)結(jié)果。與資金財(cái)務(wù)審計(jì)、稽查等有所別，績效評(píng)價(jià)的理念指向政府財(cái)政“應(yīng)該干什么”，并非“正在干什么”，評(píng)價(jià)旨在提高政府公信力，或者說，有公信力的執(zhí)行力。為此，評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)：一是宏觀層面資金立項(xiàng)決策及管理辦法設(shè)定目標(biāo)的科學(xué)性與可行性；二是中觀層面地方主管部門對(duì)資金監(jiān)管的有效性；三是微觀層面資金用款者使用資金的合規(guī)性。評(píng)價(jià)結(jié)論是：廣東省2012年“十件民生實(shí)事”財(cái)政資金（108個(gè)專項(xiàng)）整體績效指數(shù)為0.845；居首位的民生領(lǐng)域?yàn)椤吧鐣?huì)保障”（0.906），排在末位為“擴(kuò)大就業(yè)”（0.771）；總體上，績效目標(biāo)總體實(shí)現(xiàn)，資金使用基本合規(guī)，社會(huì)滿意度良好。存在問題有：在論證決策方面，部分專項(xiàng)資金分配合理性不足，預(yù)設(shè)條件過于剛性，資金使用偏離預(yù)定用途；在目標(biāo)設(shè)置方面，多數(shù)資金未設(shè)定明確可衡量的績效目標(biāo)，或是目標(biāo)過于簡單籠統(tǒng)，或目標(biāo)不可行；在保障機(jī)制方面，多數(shù)資金管理辦法不健全，各方權(quán)責(zé)不明與監(jiān)管不到位；在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面，部分項(xiàng)目由于財(cái)政資金到位不及時(shí)或自籌資金難以落實(shí)等原因未能按計(jì)劃實(shí)施，預(yù)期效益未發(fā)揮；造成上述問題的原因較為復(fù)雜，在宏觀層面上，省級(jí)資金管理辦法不完善，可操作性不足；部門協(xié)同不夠，資源與信息分割，推進(jìn)民生保障合力不足。在中觀層面上，地方政府職能部門定位與權(quán)職不清，責(zé)任主體缺失；資金層級(jí)配套，地方政府“有心無力”；服務(wù)意識(shí)薄弱，監(jiān)管手段和方式落后。在微觀層面上，“重申請(qǐng)輕管理”，績效意識(shí)不強(qiáng)；基層人手不足、素質(zhì)不高且資源有限，以及財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識(shí)薄弱。

從現(xiàn)實(shí)情況看，提升民生資金績效受制于一系列體制、技術(shù)性因素，核心在于處理好以下關(guān)系：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生保障關(guān)系，對(duì)廣東來說，民生保障事關(guān)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是宏觀與微觀、使用績效與管理績效關(guān)系，某種程度上，專項(xiàng)資金的立項(xiàng)、分配決定了資金績效，管理績效是民生資金的核心績效；三是資金主管部門的權(quán)責(zé)關(guān)系和角色定位；四是資金的過程控制與結(jié)果導(dǎo)向關(guān)系；五是資金管理辦法統(tǒng)一性與差異性的關(guān)系。

依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，分析問題原因，我們提出以下建議：

一是進(jìn)一步加大民生領(lǐng)域財(cái)政投入力度，保障底線民生。包括：加大對(duì)“十件民生實(shí)事”財(cái)政專項(xiàng)資金投入力度，尤其是省級(jí)財(cái)政投入力度。保障標(biāo)準(zhǔn)原則上不低于全國平均水平，提高省級(jí)財(cái)政投入比重。提高底線民生保障水平，優(yōu)先安排社會(huì)保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障等基礎(chǔ)民生領(lǐng)域的資金投入，切實(shí)加大對(duì)困難群眾“保命錢”“救命錢”的投入。建立民生保障財(cái)政投入的增長機(jī)制，民生領(lǐng)域的財(cái)政投入增長不受其他因素影響，在科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，向社會(huì)公開承諾民生財(cái)政投入的增長率水平。

二是完善資金管理辦法，明確責(zé)任主體。評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，專項(xiàng)資金存在的問題與資金管理辦法密切相關(guān)。主要表現(xiàn)對(duì)涉及專項(xiàng)資金主體的責(zé)任界定不清晰，空泛的原則較多；針對(duì)性不強(qiáng)；部分內(nèi)容不具體；相關(guān)要求缺乏可操作性等。應(yīng)進(jìn)一步明確資金管理辦法的功能定位，界定責(zé)任主體，正確認(rèn)識(shí)和處理使用績效、監(jiān)督績效與管理績效的關(guān)系，加強(qiáng)資金管理辦法的科學(xué)論證，規(guī)范辦法制訂流程，統(tǒng)一專項(xiàng)資金管理辦法的基本內(nèi)容。

三是強(qiáng)化目標(biāo)管理，規(guī)范專項(xiàng)資金的績效目標(biāo)。強(qiáng)化績效目標(biāo)管理與資金預(yù)算管理是廣東率先建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要舉措。民生保障資金績效目標(biāo)的指標(biāo)設(shè)定在技術(shù)層面并不困難，但指標(biāo)值預(yù)估涉及的因素較多，不易把握。建議建立目標(biāo)指標(biāo)庫，科學(xué)論證目標(biāo)值。同時(shí)，將績效目標(biāo)作為資金管理辦法的“法定內(nèi)容”，并向社會(huì)公開，接受監(jiān)督。既然省政府能明確及公開每一件實(shí)事的績效目標(biāo)，那么，專項(xiàng)資金目標(biāo)應(yīng)該明確公開。

四是厘清民生保障職責(zé)關(guān)系，減少地方配套資金。從層級(jí)政府來看，應(yīng)清晰界定省、市、縣三級(jí)政府在保障民生上職責(zé)定位，進(jìn)一步降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的地方配套要求，特別是對(duì)普惠民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)減免貧困縣配套資金。從同級(jí)政府職能部門來看，應(yīng)明確界定財(cái)政部門與主管部門的責(zé)任邊界，也即是監(jiān)督績效與管理績效的關(guān)系。從監(jiān)管部門與資金使用者關(guān)系看，民生資金分配盡可能與企業(yè)“保持距離”，原則上不設(shè)立資助企業(yè)的專項(xiàng)資金，即使資助企業(yè)，應(yīng)減少無償撥款；“十件民生實(shí)事”資金大多是補(bǔ)助困難人群，受益者不是政府監(jiān)管對(duì)象，而是服務(wù)對(duì)象，應(yīng)樹立服務(wù)意識(shí)，以受益者滿意度作為監(jiān)管績效的重要指標(biāo)。

五是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立民生財(cái)政“專項(xiàng)資金庫”。包括明確民生財(cái)政專項(xiàng)資金“入庫”的資格條件，建立專項(xiàng)資金定期清理機(jī)制，公開“入庫”專項(xiàng)資金信息，接受社會(huì)監(jiān)督，主管部門是資金績效的第一責(zé)任人。同時(shí)，明確公開內(nèi)容，如專項(xiàng)設(shè)立依據(jù)、資金管理辦法、申報(bào)指南、申報(bào)條件與流程、資金分配程序和分配方式、分配結(jié)果、審計(jì)結(jié)果，以及接受、處理投訴的情況等。建立“入庫”專項(xiàng)資金數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)部門信息共享等。

同時(shí)，本項(xiàng)評(píng)價(jià)印證了獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)財(cái)政支出績效的可行性，凸顯主體多元化對(duì)強(qiáng)化財(cái)政支出的民主監(jiān)督、改進(jìn)國家治理模式的實(shí)踐價(jià)值。應(yīng)該說，第三方評(píng)價(jià)以其獨(dú)立性和專業(yè)性為政府績效評(píng)價(jià)的內(nèi)在要求，是體現(xiàn)民主和民意的一種理性方式，也是公眾有序參政及參與財(cái)政監(jiān)管的制度化渠道。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)條件下，第三方評(píng)價(jià)不可避免地受到委托方影響，比如：評(píng)價(jià)方案需獲得委托方認(rèn)可，評(píng)價(jià)實(shí)施需被評(píng)單位配合，評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)布需征求關(guān)聯(lián)方意見，等等。正因?yàn)槿绱?，第三方評(píng)價(jià)的生命力和公信力有賴于其恪守民間本位，盡可能減少或排除體制內(nèi)部的干擾，或者說，第三方評(píng)價(jià)“并不在于民間對(duì)政府的看法能否帶來實(shí)際變化，也不在于民間的評(píng)估體系能否進(jìn)入體制內(nèi)部，或者代替主流評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而在其真正坐實(shí)民間機(jī)構(gòu)的本分，堅(jiān)守民間的價(jià)值立場”。[17]

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Abstract： The Peoples livelihood security is a basic function of public finance. And the performance of finance for the Peoples livelihood mostly points to the governments management and regulatory performance， pursuing the governments credibility. Based on a thirdparty position， a results orientation and public satisfaction orientation， we implement an evaluation to the performance of 2012 Guangdong provincial special funds for the “Ten Practical Issues” about the Peoples livelihood. Results show： its overall performance index is 0.845， with the areas of “social security” ranking the first （index 0.906） and the areas of “expanding employment” at the bottom （index 0.771）； and the public satisfaction score exhibits a contrast with the objective indicators. In fact， the government special funds performance evaluation confronts core issues with the existing institutional constraints， which on one hand is the relationship between the process control and the results orientation， and on the other hand it is the relationship between the using performance and the regulatory performance. And behind these， it is the financial system and the interests of different government sectors. From the perspective of national governance diversification， and making the development achievements shared by the people， it is very important and significant to promote the thirdparty evaluation on the regulatory performance of public finance for the peoples livelihood.

Key words： finance for the peoples livelihood； special funds； regulatory performance； a thirdparty evaluation； government credibility