賈蘭霞（中國稅務(wù)雜志社 北京 100036）劉 冬（靖江地方稅務(wù)局 江蘇 泰州 214500）

挑戰(zhàn)與抉擇從香港2014-2015年度財(cái)政預(yù)算案看香港財(cái)政可持續(xù)性*

賈蘭霞（中國稅務(wù)雜志社 北京 100036）
劉 冬（靖江地方稅務(wù)局 江蘇 泰州 214500）

本文結(jié)合香港2014-2015年度財(cái)政預(yù)算案及長遠(yuǎn)財(cái)政計(jì)劃小組對香港財(cái)政可持續(xù)性報(bào)告的有關(guān)內(nèi)容，著重分析了香港財(cái)政可持續(xù)性及未來發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，包括人口老化、土地供給矛盾及政府自身財(cái)稅結(jié)構(gòu)深層次問題，并相應(yīng)探討了香港應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的可能抉擇。

香港 財(cái)政預(yù)算案 財(cái)政可持續(xù)性 人口老齡化 土地供給

近年來，受全球經(jīng)濟(jì)形勢影響，香港經(jīng)濟(jì)增速放緩。①2013年香港經(jīng)濟(jì)增長2.9%，較2012年1.5%的增速有所提高，但仍低于之前10年約4.5%的平均值。與此同時(shí)，香港勞動(dòng)人口比例逐年減低、人口老齡化愈加嚴(yán)重，而政府收入最重要的來源——土地交易收入亦將隨有限土地供給的減少而逐步萎縮。這些深層次問題都將對香港政府收入和公共開支的可持續(xù)性產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，也是香港實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展無法回避的問題。

一、香港財(cái)政可持續(xù)性面臨的挑戰(zhàn)

自2004-2005財(cái)年②香港財(cái)政年度由每年4月1日起至次年3月31日止。以來，香港政府財(cái)政收入連續(xù)10年出現(xiàn)盈余，截至2014年3月31日，香港財(cái)政儲(chǔ)備已接近7 500億元（港幣，下同）。就短中期來看，香港財(cái)政狀況依然良好。但從長遠(yuǎn)來看，人口老化和土地供應(yīng)將是制約香港未來發(fā)展的主要因素，亦是對香港財(cái)政可持續(xù)性造成影響的主要方面。另外，香港自身財(cái)稅結(jié)構(gòu)存在的深層次問題也不容忽視。

（一）人口老化及可能帶來的挑戰(zhàn)

1.香港人口老化的程度。香港統(tǒng)計(jì)處預(yù)期未來香港人口將持續(xù)迅速老化。65歲及以上老年人口占總?cè)丝冖圻@里以“居港人口”度量，包括香港常住居民和流動(dòng)居民。的比例，預(yù)計(jì)會(huì)由2012年的14%上升至2041年的30%，由98萬人增至約250萬人。④香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處.2012-2041年香港人口推算[J].香港統(tǒng)計(jì)月刊,2012,(8).另一方面，同期15-64歲工作人口占總?cè)丝诘谋壤龝?huì)由75%下降至61%，15歲以下人口的比例將由11%下降至9%。⑤同上。換句話說，到2041年，工作人口對老年人的撫養(yǎng)比將降至2:1，即每兩名適齡工作人士要供養(yǎng)一名長者，而2012年是每5名適齡工作人士供養(yǎng)一名長者。香港的年齡中位數(shù)預(yù)計(jì)由2012年的42.8歲升至2041年的51.8歲。⑥同上。

2.可能帶來的挑戰(zhàn)。隨著人口老化問題的日益嚴(yán)重，安老服務(wù)的需求必然大幅增長，會(huì)令政府開支承

受巨大的壓力，并影響經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入增長。一方面，要處理人口老化所帶來的問題，需要龐大的投資和財(cái)政承擔(dān)。據(jù)預(yù)算案披露，過去5年，香港政府投放在安老服務(wù)上的經(jīng)常開支，由38億元增至54億元，增幅超過40%。在2014-2015年度，政府將繼續(xù)增撥約6.6億元推行和改善包括增加1 500個(gè)“改善家居及小區(qū)照顧服務(wù)” 名額，購買950個(gè)安老舍宿位在內(nèi)的4項(xiàng)安老服務(wù)和設(shè)施，以加強(qiáng)對長者的照顧與支持。此外，政府還打算在2年內(nèi)籌劃“安老服務(wù)計(jì)劃方案”，并為未來年度推行長者院舍住宿照顧服務(wù)券①該券采用“錢跟人走”的資助模式，讓合資格長者使用服務(wù)券選擇合適的社區(qū)、私人院舍服務(wù)，以緩解香港長者護(hù)老院舍長期供應(yīng)不足狀況。預(yù)留約8億元，同時(shí)也會(huì)向獎(jiǎng)券基金②香港獎(jiǎng)券基金始自1965年6月30日，是由香港庫務(wù)署經(jīng)營運(yùn)作的一個(gè)慈善基金，主要贊助香港社會(huì)福利事業(yè)。注資100億元，推行“私人土地作福利用途特別計(jì)劃”③該計(jì)劃由香港勞工及福利局制定，主要目的是鼓勵(lì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)通過原址擴(kuò)建或重建善用其土地，特別是增加安老和康復(fù)設(shè)施。，增加安老和康復(fù)服務(wù)名額。另一方面，隨著人口不斷老化，勞動(dòng)人口會(huì)出現(xiàn)萎縮。據(jù)統(tǒng)計(jì)處推算，香港勞動(dòng)人口在2018年達(dá)到371萬的頂峰之后會(huì)逐漸下降至2031年的352萬左右，④香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處.已更新的2013-2041年香港勞動(dòng)人口推算[J].香港統(tǒng)計(jì)月刊，2013,（9）.勞動(dòng)人口減少無疑會(huì)對薪俸稅和其他經(jīng)營收入造成壓力，這也會(huì)影響或拖慢香港經(jīng)濟(jì)增長。

（二）土地供給及矛盾

一直以來，土地交易所得都是香港政府財(cái)政收入的重要部分。2014-2015年度地價(jià)收入預(yù)算為700億元，占政府預(yù)算收入的16.3%，僅次于利得稅⑤利得稅指香港政府向在香港從事貿(mào)易、專業(yè)或商業(yè)活動(dòng)而獲得或賺取純利者（包括公司、合伙商號、團(tuán)體機(jī)構(gòu)及獨(dú)資企業(yè)等）征收的稅項(xiàng)，類似內(nèi)地的企業(yè)所得稅。收入。在土地問題上，香港政府一貫的政策是提供穩(wěn)定及充足的土地供給以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。2014-2015年度政府推出的賣地計(jì)劃包括34幅住宅用地，7幅商業(yè)用地及1幅酒店用地。

然而，香港土地資源十分稀缺。尤其是近些年來，隨著香港人口的膨脹、商業(yè)的發(fā)展，香港土地開發(fā)供給的矛盾愈來愈突出，非建設(shè)土地⑥包括農(nóng)地、魚塘、基圍、林地、灌叢、草地、濕地、荒地和水體等。其中的林地、草地等綠化地帶，農(nóng)地，荒地等都是香港土地供給的來源途徑。及空置可供開發(fā)土地連年減少。根據(jù)可獲得的數(shù)據(jù)顯示，近年來香港土地總面積⑦包括香港島、九龍、新九龍和新界。有所增加，由1988年的107 100公頃增加至2011年底的110 800公頃，總共增加了3 700公頃。但在這段期間，已發(fā)展土地⑧包括住宅、商業(yè)、工業(yè)、機(jī)構(gòu)休憩用地、運(yùn)輸?shù)?。總面積增加了12 700公頃，非建設(shè)土地卻減少了9 000公頃。在已發(fā)展土地中，空置可供開發(fā)土地由1996年4 300公頃減少至2004年年底的2 900公頃，截至2011年年底，這一數(shù)字僅為1 590公頃。⑨港特別行政區(qū)立法會(huì).香港的土地供應(yīng)[EB/OL].http://sc.legco.gov.hk/sc/www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/housingland-supply.htm.雖然目前香港財(cái)政儲(chǔ)備充足，但可開發(fā)土地面積的逐年萎縮已經(jīng)為香港財(cái)政敲響了警鐘。

（三）香港財(cái)稅結(jié)構(gòu)深層次矛盾

最近幾年，香港政府收入情況一直好于預(yù)期，自2009-2010財(cái)年起計(jì)的5年，政府收入平均每年約以6.2%的幅度增長。但香港政府收入結(jié)構(gòu)中存在的一些深層次矛盾未來很可能對其持續(xù)穩(wěn)定增長帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。

1. 政府收入不夠多元化。政府愈來愈依賴直接稅（利得稅、薪俸稅⑩任何在香港任職或受雇從而獲得或賺取入息（包括薪金或工資、酬金、假期薪資、傭金、花紅、賞金、額外津貼、退休時(shí)的獎(jiǎng)賞或報(bào)酬以及長俸等收入）的人，均須繳納薪俸稅，類似于內(nèi)地的個(gè)人所得稅。和物業(yè)稅??物業(yè)稅是向香港土地或建筑物的擁有人（業(yè)主）所征收的稅項(xiàng)。）收入、地價(jià)收入和投資收入。1997-1998年度三項(xiàng)收入合計(jì)占該年度政府收入總額的54%，單算直接稅比重為33%；2002-2003年度有關(guān)比率分別為57%和41%；2013-2014年度則分別上升至68%和44%。實(shí)際上，這三項(xiàng)收入極易受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，穩(wěn)定性差，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，財(cái)政收入會(huì)超速下滑。

2.利得稅和薪俸稅稅基狹窄。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011-2012年度，香港只有11%的注冊公司須繳納利得稅，最多的700-800間公司所繳稅款合計(jì)占該年度利得稅收入總額的64.4%。另外，只有45%的工作人口須繳納薪俸稅，薪俸稅收入也日益依賴高收入的個(gè)別納稅人。2011-2012年度，繳納薪俸稅最多的20萬名納稅人所繳稅款合計(jì)占薪俸稅收入總額的81.7%。狹窄的稅基不符合當(dāng)下“寬稅基、低稅率”的全球稅制改革趨勢，也不利于財(cái)政收入的穩(wěn)定性。

3.稅制以直接稅為主，沒有貨物與勞務(wù)稅（GST）。香港稅制簡單、稅種較少，包括薪俸稅、利得稅、物業(yè)稅、

印花稅幾個(gè)大的稅項(xiàng)及博彩稅、差響、酒店房租稅、汽車首次登記稅等小的稅項(xiàng)。稅制結(jié)構(gòu)以直接稅為主，是目前世界上惟一還未采納GST的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。這種稅制體系雖適應(yīng)并有利于香港作為國際金融中心城市的發(fā)展，但越來越難以應(yīng)對長遠(yuǎn)財(cái)政需要。

二、2014-2015年度預(yù)算案主要內(nèi)容及變化趨勢分析

2014年2月26日，香港財(cái)政司司長曾俊華發(fā)表了以競爭力為主題的2014-2015年度財(cái)政預(yù)算案。預(yù)算案指出，除著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，扶貧、助弱、安老，關(guān)注基層與民生，一直是香港歷屆政府的施政目標(biāo)，也是預(yù)算案永恒的主題。香港政府一般會(huì)通過一次性反周期的紓緩措施和恒常措施的合理搭配，切實(shí)照顧與體恤不同階層。

（一）一次性紓困措施“縮水”

一次性紓困措施俗稱“派糖”，是指政府通過一次性的稅收減免或直接向民眾發(fā)放紅包等形式，幫助其減輕在子女教育、公屋租賃等方面的各項(xiàng)開支負(fù)擔(dān)。派糖僅限香港永久居民，主要針對中產(chǎn)階級。本次預(yù)算案共推出涉及金額200億元的一次性“派糖”措施，包括：寬減75%的2013-2014年度利得稅、薪俸稅和個(gè)人入息課稅①入息課稅是香港對個(gè)人所得進(jìn)行綜合計(jì)征的方法。香港《稅務(wù)條例》規(guī)定，對個(gè)人所得按其性質(zhì)分別征收3種不同的直接稅，即利得稅、薪俸稅和物業(yè)稅，這實(shí)際是分類計(jì)征制。為減輕個(gè)人稅收負(fù)擔(dān)，年滿18歲的香港永久或臨時(shí)居民，可以選擇以個(gè)人入息課稅辦法計(jì)稅，即綜合計(jì)征制。根據(jù)個(gè)人入息課稅計(jì)稅方法，納稅人應(yīng)繳納利得稅、薪俸稅及物業(yè)稅的各項(xiàng)入息經(jīng)合計(jì)后，可扣除特定的項(xiàng)目，如生意虧損、慈善捐款等。各項(xiàng)入息已繳的稅款，可在個(gè)人入息課稅應(yīng)納稅額中扣除。，上限為10 000元；寬免2014-2015年度首兩季的差餉②差餉最早稱為警捐，是香港對樓宇或物業(yè)征收的一種間接稅。實(shí)行?？顚Ｓ茫瓉碇饕糜诰_支，后來擴(kuò)大到支付街燈、供水、消防等政開支。納稅人為樓宇或物業(yè)的占有人（使用人），計(jì)稅依據(jù)為估算的物業(yè)每年所得合理租值。，以每戶每季1 500元為上限；為公屋住戶代繳1個(gè)月租金；向領(lǐng)取綜援③綜援即綜合社會(huì)保障援助，該計(jì)劃的目的是以入息補(bǔ)助方法，為那些在經(jīng)濟(jì)上無法自給的人士提供安全網(wǎng)，使他們的入息達(dá)到一定水平，以應(yīng)付生活上的基本需要。申請綜援需要滿足一定條件。、高齡津貼、長者生活津貼及傷殘津貼的人士發(fā)放額外1個(gè)月津貼。

同時(shí)，為體恤其他階層，除上述一次性措施外，曾俊華還在預(yù)算案中建議：1.自2014-2015課稅年度起，提高供養(yǎng)父母、祖父母或外祖父母免稅額和長者④指60歲及以上的老人。住宿照顧開支⑤指納稅人為其父母、祖父母或外祖父母支付給院舍的開支。的扣除額上限。免稅額由現(xiàn)時(shí)3.8萬元增加至4萬元（60歲及以上）及由現(xiàn)時(shí)1.9萬元增加至2萬元（55歲及以上）；長者住宿照顧開支的扣除上限，由現(xiàn)時(shí)7.6萬元增加至8萬元。這項(xiàng)措施將惠及約55萬名納稅人，使政府每年稅收減少約3億元。2.全面寬免交易所買賣基金交易印花稅。3.將電動(dòng)車的首次登記稅豁免期延長3年至2017年3月31日。

（二）恒常措施大幅提高

在2014-2015預(yù)算年度，政府總開支預(yù)計(jì)為4 112億元，同比減少5.7%，這種減少主要是由縮減一次性紓緩措施規(guī)模及減少向特定基金作出一次性注資導(dǎo)致的。財(cái)政支出主要用于基礎(chǔ)建設(shè)、教育、社會(huì)福利、衛(wèi)生、輔助服務(wù)、保安、經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目。政府經(jīng)常開支為3 074億元，較2013-2014年度的修訂預(yù)算增加223億元，同比增長7.8%。社會(huì)福利、教育及醫(yī)療衛(wèi)生是政府經(jīng)常開支的主要政策組別，三者合計(jì)為1 764億元，占政府經(jīng)常開支的57.4%，較2013-2014年度分別增長9.7%、5.3%和5.2%。恒常措施對所有人包括中產(chǎn)階級都有幫助。

（三）變化趨勢分析

1.部分一次性“派糖”措施消失，“派糖”量持續(xù)減少。政府自2008-2009財(cái)年首次推出一次性紓困措施以來，一直都是通過薪俸稅和差餉寬免、電費(fèi)補(bǔ)貼、額外社會(huì)福利援助金和公屋租金寬免等多種措施向納稅人或有需要的人士提供幫助，而在本次預(yù)算案中這些措施部分被取消和削減。例如，本財(cái)年政府不再為住戶提供電費(fèi)補(bǔ)貼，上一年為公屋住戶代繳的兩個(gè)月租金減為1個(gè)月、差餉寬免期限也由四季減為兩季。另外，今年子女免稅額⑥在香港，供養(yǎng)未婚子女（需同時(shí)滿足：未滿18歲；已滿18歲但未滿25歲，并接受全日制教育；已滿18歲，但因身體或精神上的病患不能工作）可申請免稅額。沒有調(diào)升，利得稅、薪俸稅寬免額兩年未曾增加過?？v觀歷年預(yù)算案，一次性“派糖”量盡管每年都在一定程度上減少，但像今年這樣由去年的330億元大幅縮減至200億元，僅占到政府總支出的5%，卻實(shí)屬罕見。

2.恒常措施持續(xù)增加。與一次性紓困措施大幅縮減形成鮮明對比的是，盡管今年政府總開支較去年有所減少，但恒常性開支較去年增加223億元，首次超

過3 000億元，占政府總開支的75%。而過去5年，政府經(jīng)常性開支增加了39%①根據(jù)相關(guān)年份香港財(cái)政預(yù)算案有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而來。，在教育、衛(wèi)生和社會(huì)福利三方面分別增加了32%、48%和44%②同上。。

3. 一次性措施恒?；?。這“一增一減”的背后反映出的是近些年來香港政府正逐步將一部分一次性措施恒?；?，以體現(xiàn)政府對民生服務(wù)的持續(xù)承擔(dān)。如2013-2014年度預(yù)算案準(zhǔn)許所有于2013年完成課程的學(xué)生貸款人，可以選擇在畢業(yè)1年后才開始償還貸款，2014年1月香港行政長官梁振英在《施政報(bào)告》中就將包括該措施在內(nèi)的多項(xiàng)一次性措施加以恒常化。本次預(yù)算案還建議把三項(xiàng)惠及清貧學(xué)生的關(guān)愛基金措施恒?；?，涉及每年5.29億元的開支。

香港政府過往的理財(cái)哲學(xué)是量入為出③《香港特別行政區(qū)基本法》第一百零七條規(guī)定：香港特別行政區(qū)的財(cái)政預(yù)算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)。，在有財(cái)政盈余的情況下，政府才推出一次性措施為民紓困。而一旦以恒常性支出來增加福利，為保證政策的可持續(xù)性就需要有充足的資金支持，而且即使遇上經(jīng)濟(jì)不景氣的年份，也要有足夠財(cái)力來應(yīng)付新的福利開支，這難免會(huì)加大政府財(cái)政承擔(dān)。

三、長遠(yuǎn)財(cái)政計(jì)劃小組對香港財(cái)政可持續(xù)性的評估

香港財(cái)政可持續(xù)問題早已引起政府有關(guān)部門的重視，并為此專門成立長遠(yuǎn)財(cái)政計(jì)劃小組（以下簡稱“工作小組”），該小組是香港政府在2013年6月成立的一個(gè)由官方委員和非官方委員（包括學(xué)者及專家）組成的研究小組，主要任務(wù)是評估在現(xiàn)行政策下政府長遠(yuǎn)公共開支的需求以及政府收入的變化，并參考國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為政府的公共財(cái)政做出長遠(yuǎn)周全的規(guī)劃。在預(yù)算案出臺(tái)前夕，工作小組就曾發(fā)布一份香港公共財(cái)政可持續(xù)性初步評估報(bào)告。報(bào)告指出，隨著香港人口老齡化的不斷加劇及勞動(dòng)人口的縮減，香港的經(jīng)濟(jì)和政府收入增長勢必會(huì)放緩，如果政府開支增幅持續(xù)地超越收入增幅，那么未來香港財(cái)政出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性赤字④是指發(fā)生在已給定充分就業(yè)水平（如失業(yè)率不超過4%-5%）條件下的赤字，也稱為充分就業(yè)赤字，是由政府財(cái)政政策的變量決定的。的情況是在所難免的。

（一）香港政府公共財(cái)政可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性赤字的時(shí)間

工作小組審視香港政府公共財(cái)政的現(xiàn)狀，基于一定的宏觀經(jīng)濟(jì)假設(shè)、局限及考慮因素，⑤具體內(nèi)容可參見《長遠(yuǎn)財(cái)政計(jì)劃小組報(bào)告》。對香港遠(yuǎn)至2041-2042年度的財(cái)政狀況進(jìn)行了推算。根據(jù)假設(shè)的不同的開支增長速度，工作小組預(yù)測了香港財(cái)政可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性赤字時(shí)間的三種可能性：除按人口和價(jià)格變化調(diào)整之外，若政府在教育、社會(huì)福利和醫(yī)療⑥這三個(gè)方面構(gòu)成了香港政府經(jīng)常開支的主要部分，從歷年（包括2014-2015年度）預(yù)算案來看，約占政府經(jīng)常開支的60%左右。三個(gè)方面提供的服務(wù)水平每年分別按0（即不增加投入）、1%～2%、3%增長⑦由此會(huì)帶來政府開支在推算期內(nèi)平均每年增加5.3%、6%-6.7%和7.5%，而工作小組推算的政府收入的增長速度為平均每年4.5%，由于開支增幅高于收入增幅，一定期限內(nèi)必然會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性赤字。，那么結(jié)構(gòu)性赤字預(yù)計(jì)分別在15年、8～10年和7年后出現(xiàn)。

顯然，作為香港政府一直以來最為關(guān)注的幾個(gè)民生項(xiàng)目，政府在這三個(gè)范疇的經(jīng)常開支不增加是不現(xiàn)實(shí)的，正如曾俊華在預(yù)算案中所說的“面對社會(huì)各方面的需要，我們會(huì)繼續(xù)增加經(jīng)常開支”。而按照歷年預(yù)算情況來看，自香港回歸以來，政府在這方面的開支大概平均每年按3%的水平增長。由此看來，如果這一增長趨勢保持不變，那么香港財(cái)政最有可能在2021-2022年度即會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性赤字。

（二）財(cái)政儲(chǔ)備能否耗盡

結(jié)構(gòu)性財(cái)赤一旦出現(xiàn)，政府便需動(dòng)用財(cái)政儲(chǔ)備來應(yīng)付開支。目前，香港財(cái)政儲(chǔ)備已接近7 500億元，相當(dāng)于約21個(gè)月的政府開支。豐厚的財(cái)政儲(chǔ)備雖說可為香港提供充裕的后備資金，但財(cái)政儲(chǔ)備非恒常收入，是政府可動(dòng)用的全部資金，長期耗用儲(chǔ)備來應(yīng)付不斷膨脹的經(jīng)常開支是不能持久的。財(cái)政儲(chǔ)備雖然數(shù)額巨大，但并非用之不竭。

首先，財(cái)政儲(chǔ)備包括政府一般收入賬目和8個(gè)基金賬目⑧分別為資本投資基金、基本工程儲(chǔ)備基金、公務(wù)員退休金儲(chǔ)備基金、賑災(zāi)基金、創(chuàng)新及科技基金、土地基金、貸款基金和獎(jiǎng)券基金。下的累積現(xiàn)金結(jié)余。目前，土地基金中的結(jié)余款項(xiàng)（約2 200億元⑨截至2014年3月31日，下同。）沒有獲得授權(quán)使用；多個(gè)經(jīng)立法會(huì)決議成立的基金（包括基本工程儲(chǔ)備基金、創(chuàng)新及科技基金、貸款基金和獎(jiǎng)券基金）的結(jié)余款項(xiàng)（約

1 300億元）均有指定的用途。只有政府一般收入賬目內(nèi)的部分（約4 000億元）可以用來支付政府日常所需流動(dòng)資金。這樣政府目前可用的財(cái)政儲(chǔ)備實(shí)際上只有4 000億元。

其次，政府財(cái)政狀況雖良好，但面臨隱憂。截至2014年3月31日，政府各項(xiàng)基本工程尚未支付的承擔(dān)額達(dá)3 400億元，法定退休金負(fù)債達(dá)7 000億元，保證債項(xiàng)達(dá)800億元。所有這些政府現(xiàn)時(shí)的已知的承擔(dān)或負(fù)債，使得政府在決定推出新的舉措之前，不得不考慮長遠(yuǎn)的負(fù)擔(dān)能力。

第三，從由1998-1999年度起計(jì)的6個(gè)年度，香港政府曾多次動(dòng)用財(cái)政儲(chǔ)備應(yīng)對緊急事項(xiàng)，共計(jì)約2 000億元。財(cái)政儲(chǔ)備消耗的速度遠(yuǎn)比民眾想象中的要快。因此，報(bào)告指出，假如政府民生開支維持回歸以來每年平均約3%的增長幅度，那么近7 500億元的財(cái)政儲(chǔ)備將于14年后，即2028-2029年度耗盡。

所以，香港政府必須始終緊守“量入為出、應(yīng)使則使”的原則。此外，對于應(yīng)如何更好地使用財(cái)政儲(chǔ)備，香港民眾中存在兩種截然不同的聲音。一方面，有民眾要求政府動(dòng)用財(cái)政儲(chǔ)備以改善和提升現(xiàn)有各項(xiàng)服務(wù)水平；另一方面，也有不少民眾要求政府應(yīng)為市民更長遠(yuǎn)的利益打算而儲(chǔ)存這筆資金。面對兩方面的壓力，香港政府如何抉擇，必須審慎權(quán)衡。

四、香港政府未來抉擇

（一）是否控制開支

為避免未來出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性財(cái)政赤字，工作小組給出的建議是必須使公共開支維持在本地生產(chǎn)總值的20%以內(nèi)。從香港歷年財(cái)政收支狀況來看，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，難度并不大。香港一直奉行小政府原則，在過去40年里，只有7年①分別為從1998-1999財(cái)年至2003-2004財(cái)年的6個(gè)財(cái)政年度與2013-2014財(cái)年。是超過這個(gè)水平的。2014-2015年度，政府預(yù)計(jì)公共開支將相當(dāng)于本地生產(chǎn)總值的19.8%。曾俊華在預(yù)算案中也表示，這是一個(gè)“適當(dāng)?shù)乃健?。同時(shí)，香港政府必須嚴(yán)格控制開支增長，更加緊守財(cái)政紀(jì)律，厲行節(jié)約，這就意味著香港民眾所期盼的未來更高的福利水平或許很難保障。因此，此次預(yù)算案一出，也遭到了來自各方的質(zhì)疑與不滿。政府公共開支的使用關(guān)系著每一名香港民眾的切身利益，或許要不要控制開支，這個(gè)問題應(yīng)該留給香港民眾來抉擇。

（二）保障收入：是否引入GST

香港稅基狹窄，稅種不多。為保證財(cái)政收入，從長遠(yuǎn)看，擴(kuò)寬稅基或開征新稅或許是最佳選擇。香港目前稅制以直接稅為主，并沒有引入GST體系。此種稅制的形成與香港產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，有一定的必然性。香港當(dāng)前經(jīng)濟(jì)以金融業(yè)、貿(mào)易及物流業(yè)、旅游業(yè)和科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)為主，制造業(yè)不發(fā)達(dá)，占香港本地生產(chǎn)總值的比重較低。開征增值稅無論從組織收入還是調(diào)控經(jīng)濟(jì)角度來說，意義都不大，合理的選擇是考慮開征營業(yè)稅或消費(fèi)稅。

其實(shí)，早在2006年，香港政府就欲開征5%的消費(fèi)稅，但未獲得民眾支持，最終不得不放棄。此次，面對可能出現(xiàn)的財(cái)政危機(jī)，是否開征新稅再次進(jìn)入公眾視野。為此，曾俊華在預(yù)算案中提到，他表示非常贊同政府需要不斷保障、穩(wěn)定和擴(kuò)寬收入基礎(chǔ)，原則上也不排除任何增加稅收的方法，但考慮到競爭力和市民的承受能力，加稅空間不大，并且認(rèn)為“任何有關(guān)開征新稅種的建議，都具爭議性，需要充分醞釀和社會(huì)討論”?？梢?，在這一問題上，目前香港政府更傾向于藏富于民，同時(shí)也將始終秉承相互協(xié)商的一貫做法，征詢公眾意見，以期達(dá)成共識(shí)。

責(zé)任編輯：高 陽

Challenge and Choice:Fiscal Sustainability Based on Hong Kong 2014-15 Budget

Lanxia Jia & Dong Liu

This paper emphatically analyzes the challenges which Hong Kong’s fiscal sustainability and future development may face according to Hong Kong 2014-15 budget and government fiscal sustainability report made by the long-term financial planning team, including aging population, contradiction of land supply and deep-seated problems of government fiscal and taxation structure, and this paper also discusses possible choices Hong Kong government may choose in addressing the above challenges.

Hong Kong Budget Fiscal sustainability Aging population Land supply

F810.42

A

2095-6126(2015)01-0059-05

* 本文有關(guān)資料如未特別說明，均來自香港《2014-15年度財(cái)政預(yù)算案》（http://www.budget.gov.hk/2014/sim/pdf/c_budgetspeech 2014-15. pdf）及《長遠(yuǎn)財(cái)政計(jì)劃工作小組報(bào)告》（http://www.fstb.gov.hk/tb/tc/docs/chinese_report_online_version.pdf）。