梁若蓮（廣東省地方稅務(wù)局稅收科學(xué)研究所 廣東 廣州 510630）

應(yīng)對金融賬戶涉稅信息自動交換推進(jìn)國際稅收治理現(xiàn)代化

梁若蓮（廣東省地方稅務(wù)局稅收科學(xué)研究所 廣東 廣州 510630）

內(nèi)容提要：金融賬戶涉稅信息自動交換標(biāo)準(zhǔn)是得到G20圣彼得堡峰會背書，并提交2014年11月G20布里斯本峰會審核通過的全球稅收情報交換新標(biāo)準(zhǔn)。實施這一標(biāo)準(zhǔn)對于我國而言，既勢在必行，亦大有裨益。本文介紹了金融賬戶涉稅信息自動交換的總體情況，分析了我國實施這一標(biāo)準(zhǔn)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并從完善稅收法律、優(yōu)化征管機(jī)制、建設(shè)信息化體系等方面提出了推進(jìn)我國國際稅收治理現(xiàn)代化路徑的思考與建議。

金融賬戶涉稅信息 自動交換 國際稅收治理 現(xiàn)代化

國際稅收是國家稅收治理的重要組成部分，在維護(hù)國家權(quán)益、服務(wù)對外經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。歷經(jīng)三十多年的改革和發(fā)展，我國國際稅收工作取得了令人矚目的成就，但離實現(xiàn)國際稅收現(xiàn)代化的目標(biāo)還存在一定差距。我國即將參與實施的金融賬戶涉稅信息自動交換雖然只是龐雜的國際稅收管理事項中一項小小的征管協(xié)作機(jī)制，但在進(jìn)行前期準(zhǔn)備過程中遇到的國內(nèi)實施障礙恰恰反映了我國國際稅收工作現(xiàn)狀。從中，我們可以管窺豹見，由小見大，洞見我國國際稅收工作存在的差距與不足，引發(fā)對推進(jìn)國際稅收現(xiàn)代化的思考。

一、金融賬戶涉稅信息自動交換的總體情況

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，所得稅稅源的無國界流動與各國稅收管轄權(quán)的有國界運(yùn)行造成了稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間嚴(yán)重的信息不對稱。特別是近年來納稅人通過境外金融機(jī)構(gòu)持有和管理海外資產(chǎn)，并將收益隱匿在海外金融賬戶中，逃避居民國納稅義務(wù)的現(xiàn)象越來越普遍，造成各國不同程度的稅收流失。雖然這一問題并非始于今日，但2008年爆發(fā)的金融危機(jī)導(dǎo)致以美國為首的發(fā)達(dá)國家政府收入大幅縮水，財政赤字嚴(yán)重，終于促使其痛下決心，正視并打擊本國納稅人利用海外金融賬戶的逃、避稅行為。

2010年，美國國會通過了《海外賬戶稅收遵從法案》（Foreign Account Tax Compliance Act，以下簡稱FATCA），要求外國金融機(jī)構(gòu)向美國稅務(wù)部門報告美國人賬戶信息。如不遵守，將對外國金融機(jī)構(gòu)源于美國的付款扣繳30%的懲罰性預(yù)提稅。在美國的強(qiáng)力推動下，截至2014年7月，與美正式簽署實施FATCA政府間協(xié)議的轄區(qū)和經(jīng)雙方同意視同已簽署協(xié)議的轄區(qū)（包括中國在內(nèi)）已達(dá)到101個。

以英國、法國為代表的歐洲國家推動二十國集團(tuán)（G20）和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在全球范圍內(nèi)開展稅收透明度建設(shè)和情報交換，先后得到了G20倫敦峰會、匹茲堡峰會以及戛納峰會的背書支持。2013年9月，G20圣彼得堡峰會將自動情報交換與稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）并列為峰會兩大涉稅議題，并承諾將自動情報交換作為新的全球標(biāo)準(zhǔn)，支持OECD會同G20成員國制定金融賬戶涉稅信息自動交換標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱“標(biāo)準(zhǔn)”）。截至2014年6月，全球超過65個轄區(qū)承諾將盡快實施該標(biāo)準(zhǔn)。

按照OECD制定的標(biāo)準(zhǔn)，金融賬戶涉稅信息自動交換的基本原理就是由締約一方的金融機(jī)構(gòu)通過履行盡職調(diào)查程序，識別出締約另一方的稅收居民，包括全部自然人和賬戶余額在25萬美元以上的實體在該金融機(jī)構(gòu)所開設(shè)的賬戶，然后按照統(tǒng)一申報標(biāo)準(zhǔn)，從信息相關(guān)年度的次年起，按年向該金融機(jī)構(gòu)所在國稅務(wù)主管當(dāng)局報送上述賬戶持有人的姓名（名稱）、納稅識別號、地址、賬號、余額或價值等信息，再由該國稅務(wù)主管當(dāng)局與賬戶持有人的居民國稅務(wù)主管當(dāng)局開展自動稅收情報交換。

與外國政府間開展金融賬戶涉稅信息自動交換，要求一國的稅務(wù)主管當(dāng)局做到：一是以《多邊稅收征管互助公約》或者兩國政府間稅收協(xié)定為法律基礎(chǔ)，談簽兩國稅務(wù)主管當(dāng)局協(xié)議，為政府間交換金融賬戶涉稅信息提供操作依據(jù)；二是推動本國國內(nèi)法對金融機(jī)構(gòu)的信息報告和盡職調(diào)查義務(wù)做出規(guī)定，作為要求金融機(jī)構(gòu)定期批量向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供信息的法律依據(jù)；三是建立相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)，為從本國金融機(jī)構(gòu)接受信息以及向外國稅務(wù)主管當(dāng)局傳遞信息提供技術(shù)支撐。

二、我國實施金融賬戶涉稅信息自動交換面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

金融賬戶涉稅信息自動交換雖然緣起歐美國家面臨的財政困局，但已得到G20首腦的背書支持和大力推動。盡管在法律層面并不形成硬性約束，然而，國家領(lǐng)導(dǎo)人在政治層面的承諾將使承諾各國面臨國際社會的輿論壓力。作為G20成員國，我國應(yīng)從務(wù)實的角度出發(fā)，積極參與推動實施金融賬戶涉稅信息自動交換，履行政治承諾和《多邊稅收征管互助公約》項下的義務(wù)，樹立和展示我國負(fù)責(zé)任大國形象，不斷增強(qiáng)中國在世界稅收領(lǐng)域的影響力和話語權(quán)。

另一方面，開展金融賬戶涉稅信息自動交換也是強(qiáng)化我國跨境稅收征管的需要，有助于將金融機(jī)構(gòu)向稅務(wù)部門主動報送金融賬戶涉稅信息的機(jī)制從法律和操作層面建立并固定下來，為稅務(wù)機(jī)關(guān)識別、分析、監(jiān)控和應(yīng)對跨境稅收風(fēng)險，特別是高財富/高凈值人群利用開設(shè)在海外的金融賬戶轉(zhuǎn)移和隱匿資產(chǎn)、逃避我國納稅義務(wù)的風(fēng)險搭建長效機(jī)制，夯實稅源信息基礎(chǔ)。

當(dāng)然，我國實施金融賬戶涉稅信息自動交換標(biāo)準(zhǔn)，也面臨著不少挑戰(zhàn)：

（一）稅收法律有待完善

首先，在國際法層面，我國雖已對外簽署99個雙邊稅收協(xié)定和2個稅收安排，并正式加入了《多邊稅收征管互助公約》，但到目前為止，尚未與任何國家或地區(qū)簽署過金融賬戶涉稅信息自動交換主管當(dāng)局協(xié)議，這將是下一步我國實施該標(biāo)準(zhǔn)必須首先完成的國際法程序。

其次，在國內(nèi)法層面：一是《稅收征管法》沒有賦予金融機(jī)構(gòu)等第三方主動向稅務(wù)機(jī)關(guān)報告涉稅信息的義務(wù)，無法滿足金融賬戶涉稅信息自動交換的要求。此外，《稅收征管法》對稅收情報交換的證據(jù)效力不夠明確，對自然人納稅人的稅務(wù)登記以及稅收保全及強(qiáng)制措施的適用等規(guī)定也不能滿足稅收情報交換的需要。二是《個人所得稅法》已落后于我國對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的需要，特別是其中的國際稅收規(guī)則嚴(yán)重缺失，與稅收協(xié)定或安排、《企業(yè)所得稅法》以及《稅收征管法》的銜接不力，缺少個人所得稅反避稅的相關(guān)規(guī)定，對“走出去”個人（特別是高凈值個人）取得境外所得，在政策上從納稅申報到稅收抵免各方面都不成體系，在一定程度上導(dǎo)致征管薄弱，稅收流失嚴(yán)重。

（二）稅收征管機(jī)制有待優(yōu)化

在國際稅收情報交換實踐中，外國稅務(wù)機(jī)關(guān)交換給我方的稅收情報可以直接作為征稅依據(jù)的情況非常少見，更多地只是為稅務(wù)機(jī)關(guān)的日常稅收管理提供重要的風(fēng)險線索。近年來我國對稅收情報的核查能力顯著提高，個案查補(bǔ)稅款最高金額達(dá)1.9億元，但是我國從外國稅務(wù)機(jī)關(guān)獲得的稅收情報與納稅人征管數(shù)據(jù)、外部門共享數(shù)據(jù)以及第三方數(shù)據(jù)等相關(guān)信息之間存在割裂與脫節(jié)現(xiàn)象，利用稅收情報分析研究跨境逃、避稅模式，以點(diǎn)帶面地識別、分析、應(yīng)對跨境稅收風(fēng)險，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建國際稅收風(fēng)險管理體系的能力還非常不夠。如不采取有效措施優(yōu)化國際稅收征管體制，提升國際稅收風(fēng)險管理能力，金融賬戶涉稅信息自動交換不僅無法發(fā)揮其提示跨境稅收風(fēng)險的“四兩撥千斤”之效，反而將徒增稅務(wù)機(jī)關(guān)和金融機(jī)構(gòu)的管理和遵從負(fù)擔(dān)。

（三）大數(shù)據(jù)處理能力有待提高

金融賬戶涉稅信息自動交換機(jī)制能夠發(fā)揮最大效用的前提是，所交換來的金融賬戶涉稅信息能夠與一國稅收征管數(shù)據(jù)進(jìn)行電子比對。通過系統(tǒng)比對分析，自動提示稅收管理的風(fēng)險點(diǎn)，以便稅務(wù)人員跟進(jìn)并采取后續(xù)管理措施。從全國來看，我國尚未建立全國統(tǒng)一的個人所得稅征管信息系統(tǒng)，各省地稅部門使用單獨(dú)開發(fā)運(yùn)行、版本各不兼容的信息系統(tǒng)進(jìn)行日常征管，造成納稅人在不同地區(qū)的涉稅信息無法實現(xiàn)共享。在省級層面，各省地稅局對本省個人所得稅征管信息系統(tǒng)中的各類數(shù)據(jù)尚無法實現(xiàn)系統(tǒng)自動關(guān)聯(lián)整合與有效利用，信息零散化、碎片化的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。今后通過自動情報交換機(jī)制交換的金融賬戶涉稅信息也將面臨同一問題，不難預(yù)見，賬戶信息的使用效率將大打折扣。在省以下層面，我國稅收情報交換工作仍停留在“手工作坊”階段，也即普遍采用人工方式逐條處理自動稅收情報，效率較低，顯然不能滿足多邊、大批量地交換金融賬戶涉稅信息的需要。

三、推進(jìn)國際稅收治理現(xiàn)代化的路徑

按照OECD設(shè)定的時間表，英國、法國、德國、意大利等歐洲國家及開曼群島等離岸金融中心超過40個轄區(qū)建立了“早期實施小組”（Early Adopters Group），擬于2017年9月開展第一批金融賬戶涉稅信息自動交換。對于在立法和行政層面實施條件尚不成熟的我國而言，“加入早期實施小組”一事不宜操之過急，但建議我國按照這一時間表未雨綢繆，分階段、分步驟采取有效措施，積極做好實施金融賬戶涉稅信息自動交換的各項準(zhǔn)備工作。

（一）近期舉措

1.建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。為做好金融賬戶涉稅信息自動交換工作，建議成立由人民銀行和國家稅務(wù)總局牽頭，外交部、財政部、商務(wù)部、港澳辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等單位參加的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)各部門職責(zé)共同推進(jìn)相關(guān)工作，形成應(yīng)對合力。要配合金融機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管部門盡快制定信息報告和盡職調(diào)查工作手冊，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行自動信息交換標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，及時解決信息交換過程中出現(xiàn)的不合規(guī)等問題，確保信息交換機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。

2. 加強(qiáng)與其他轄區(qū)的配合。加強(qiáng)與G20中非OECD成員國、特別是金磚國家的協(xié)調(diào)配合，就金融賬戶涉稅信息自動交換實施中的重要問題交換意見、協(xié)調(diào)立場，共同維護(hù)發(fā)展中國家和新興市場國家的利益。同時，要注意強(qiáng)調(diào)我國作為發(fā)展中國家的地位和立場，積極爭取發(fā)達(dá)國家和國際組織幫助我國進(jìn)行能力建設(shè)，提供技術(shù)支持。

3.適時談簽主管當(dāng)局協(xié)議。要按照OECD關(guān)于雙邊簽訂金融賬戶涉稅信息自動交換主管當(dāng)局協(xié)議的要求，制作適合我國國情和利益需要的中國主管當(dāng)局協(xié)議范本，并優(yōu)先選擇我國居民個人取得勞務(wù)、投資、財產(chǎn)所得較多的國家或地區(qū)適時開展協(xié)議談簽工作。同時，要根據(jù)我國金融機(jī)構(gòu)實際情況，盡快確定免予報送義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)名單及金融賬戶涉稅信息范圍，切實減輕金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)負(fù)擔(dān)。

（二）中長期舉措

金融賬戶涉稅信息自動交換雖然只是一項信息交換機(jī)制，但它對國際稅收規(guī)則、跨國納稅人的經(jīng)濟(jì)行為以及各國稅收征管體系的影響不可小覷。現(xiàn)階段，我國實施金融賬戶涉稅信息自動交換標(biāo)準(zhǔn)所遇到的障礙和困難反映了我國整個國際稅收管理體系存在的共性問題。我們不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，滿足于以短視的目光與措施解決金融賬戶涉稅信息自動交換面臨的具體問題，而應(yīng)當(dāng)拓寬視野，提升站位，以實施金融賬戶涉稅信息自動交換為契機(jī)，從打造國際稅收升級版的宏大視角，思考和審視我國國際稅收法律完善、征管改進(jìn)與系統(tǒng)優(yōu)化等一系列問題，實現(xiàn)我國國際稅收治理能力的跨越式提升。

1.推動建設(shè)完備規(guī)范的國際稅收法律體系。要盡快修訂我國《稅收征管法》：一是要明確稅務(wù)機(jī)關(guān)可以根據(jù)稅收征收和管理需要，要求納稅人和包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的其他相關(guān)方主動提供境外涉稅信息。二是要建立以終身惟一的納稅識別號為核心的自然人稅務(wù)登記制度，構(gòu)建納稅人各類涉稅信息的邏輯關(guān)聯(lián)，便于稅務(wù)機(jī)關(guān)整合分析相關(guān)征管數(shù)據(jù)以及進(jìn)行稅收情報的分類檢索。三是要明確通過情報交換機(jī)制從國外稅務(wù)主管當(dāng)局取得的稅收情報與稅務(wù)機(jī)關(guān)從國內(nèi)取得的證據(jù)具有同等效力。四是要將稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行措施的適用范圍擴(kuò)大到非從事生產(chǎn)經(jīng)營的自然人納稅人，增加稅務(wù)機(jī)關(guān)對自然人稅收違法行為的執(zhí)法剛性。五是要強(qiáng)調(diào)稅務(wù)機(jī)關(guān)可以突破《商業(yè)銀行法》、《反洗錢法》等國內(nèi)相關(guān)法律關(guān)于銀行保密規(guī)定的限制，獲取納稅人金融賬戶涉稅信息并開展國際稅收情報交換。

要加快完善我國《個人所得稅法》，結(jié)合十八屆三中全會提出的建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅稅制要求，強(qiáng)化個人所得稅法對國際稅收政策與管理的法律支撐，加強(qiáng)其與稅收協(xié)定、《企業(yè)所得稅法》及《稅收征管法》的協(xié)調(diào)與銜接，建立與國際接軌的稅收居民定義及所得來源地規(guī)則，增加包括一般反避稅條款在內(nèi)的個人所得稅反避稅規(guī)定，構(gòu)建對我國居民個人、特別是高凈值個人境外所得的政策體系和征管規(guī)范，同時要對個人所得稅中可能出現(xiàn)的稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移現(xiàn)象保持關(guān)注，積極采取措施加以防范。

2.推動建設(shè)科學(xué)嚴(yán)密的國際稅收征管體系。能否對金融賬戶涉稅信息進(jìn)行有效利用，打擊跨境逃、避稅行為，直接關(guān)系到這一多邊稅收征管協(xié)作機(jī)制的實施效果。按照金融賬戶涉稅信息自動交換的主管當(dāng)局協(xié)議，無論是我國金融機(jī)構(gòu)報送的外國納稅人信息還是外國金融機(jī)構(gòu)報送的中國納稅人信息，都要通過稅務(wù)機(jī)關(guān)實現(xiàn)交換。因此，一方面，對于我國金融機(jī)構(gòu)報送的外國納稅人信息，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)不能僅僅滿足于“中轉(zhuǎn)站”的功能，而要在交換給外國稅務(wù)機(jī)關(guān)之前，充分挖掘其中有價值的線索，彌補(bǔ)我國對外籍個人股息、利息、金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等所得稅收征管較為薄弱的不足；另一方面，對于外國金融機(jī)構(gòu)報送的中國納稅人信息，要善于識別、發(fā)現(xiàn)和歸納其中的逃、避稅模式，力爭查處一批典型大案要案，放大金融賬戶涉稅信息自動交換的威懾效果。在此基礎(chǔ)上，利用金融賬戶涉稅信息進(jìn)一步豐富和完善國際稅收風(fēng)險監(jiān)控指標(biāo)體系，發(fā)揮風(fēng)險監(jiān)控在國際稅收管理中的作用，逐步構(gòu)建起科學(xué)嚴(yán)密的國際稅收征管體系。

3.推動建設(shè)穩(wěn)定強(qiáng)大的國際稅收信息體系。要按照OECD的技術(shù)模板和要求，盡快制定我國開展金融賬戶涉稅信息自動交換的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此對我國稅收征管信息系統(tǒng)進(jìn)行升級改造，實現(xiàn)金融賬戶涉稅信息的電子收集、識別、處理和交換，提高自動情報交換的質(zhì)效。在此基礎(chǔ)上，針對我國國際稅收征管數(shù)據(jù)、第三方報告信息、跨部門共享信息以及稅收情報交換數(shù)據(jù)彼此割裂的現(xiàn)狀，結(jié)合金稅三期的試點(diǎn)和完善，探索建立涵蓋自動稅收情報交換等各項業(yè)務(wù)、與相關(guān)政府部門聯(lián)網(wǎng)的國際稅收管理平臺，整合分析各類數(shù)據(jù)與信息，加快數(shù)據(jù)倉庫等新型技術(shù)手段的應(yīng)用，深度挖掘數(shù)據(jù)中所反映出來的國際稅收風(fēng)險管理線索，為強(qiáng)化跨境稅收征管、壓縮逃、避稅籌劃空間奠定稅源信息基礎(chǔ)。同時，要將金融賬戶涉稅信息自動交換放在國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景中去認(rèn)識，通過對所交換的金融賬戶涉稅信息進(jìn)行國際稅收經(jīng)濟(jì)分析，洞察我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向與市場特征，反映跨境經(jīng)濟(jì)活動對國際稅收管理的影響以及國際稅收對不同生產(chǎn)要素跨境流動和配置的作用，掌握國際稅收與對外經(jīng)濟(jì)發(fā)展共生共榮的內(nèi)在規(guī)律，識別逃、避稅風(fēng)險并及時制定保護(hù)我國稅基安全的應(yīng)對舉措，充分發(fā)揮國際稅收在維護(hù)國家權(quán)益、服務(wù)對外經(jīng)濟(jì)中的積極作用。

責(zé)任編輯：王 平

Implementing the Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters and Advancing the Modernization of International Tax Governance

Ruolian Liang

The Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters was backed by the G20 Summit in St petersburg,it is also a new global standard to be approved by the G20 Leaders at the Brisbane's Summit in November 2014. It is both imperative and beneficial for China to implement this standard. Starting with a general overview of the development of the Standard.This paper analyzes the opportunities and challenges faced by China， and makes suggestions on how to take the opportunity of implementing the Standard in an effort to advance the modernization of international tax governance.

Financial account information in tax matters Automatic exchange International tax governance Modernization

F810.42

A

2095-6126（2015）03-0042-05