王薔

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院 呼和浩特 010010

淺析新型城鎮(zhèn)化條件下農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對策
——以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例

王薔

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院 呼和浩特 010010

伴隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)已成為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的必然產(chǎn)物。本文通過分析研究目前內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀后認(rèn)為，由于受到勞動力總數(shù)、接受培訓(xùn)程度、畝均農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)及土地肥沃程度等因素的影響，在政府職能轉(zhuǎn)變、市場流轉(zhuǎn)機(jī)制、社會保障制度和規(guī)模效益方面都存在亟待解決的許多問題。因此，建議從轉(zhuǎn)變農(nóng)牧民思想、完善市場機(jī)制、保障流轉(zhuǎn)補(bǔ)償和適度規(guī)?；?jīng)營等角度探討解決的途徑,加快推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)。

新型城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀分析；對策

目前，我國正于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要階段，其顯著特點就是城鄉(xiāng)地域局限性的消失，農(nóng)村牧區(qū)和城鎮(zhèn)土地資源的整合就是其具體表現(xiàn)之一，而整合的有效途徑則是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。為了滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求，農(nóng)村牧區(qū)的土地流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化做出了極大的貢獻(xiàn)。但是，在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)仍存在一些矛盾，如何解決舊的發(fā)展模式下已造成的土地資源利用效率不高，土地資源整合質(zhì)量欠佳的問題；如何提高土地利用效率，優(yōu)化資源配置，完善自治區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制都是當(dāng)前和今后一段時期國土資源管理工作需要解決的重要問題。

1.土地流轉(zhuǎn)概述

1.1 土地流轉(zhuǎn)與新型城鎮(zhèn)化的相互作用

在新型城鎮(zhèn)化背景下，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。隨著城市化建設(shè)的推進(jìn)，非農(nóng)人口不斷增多，城鎮(zhèn)面積不斷擴(kuò)張，因此在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的巨大推動作用下城鎮(zhèn)用地需求劇增，相應(yīng)的就需要農(nóng)村牧區(qū)土地逐步流轉(zhuǎn)起來。目前自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)土地經(jīng)營質(zhì)量落后于非農(nóng)化質(zhì)量，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提下應(yīng)加快資源整合力度，著重宏觀協(xié)調(diào)保障土地利用的方式的轉(zhuǎn)變以實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1.2 影響土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)因素

農(nóng)牧戶勞動力數(shù)量越多，轉(zhuǎn)出土地可能性則越小。當(dāng)家庭有人接受過相應(yīng)培訓(xùn)之后，其參與非農(nóng)就業(yè)概率增加，因此轉(zhuǎn)入土地的可能性要小一些?？傮w來看，承包地總面積與土地流轉(zhuǎn)概率正相關(guān)。農(nóng)牧戶得到的補(bǔ)貼越高，則對土地表現(xiàn)出更強(qiáng)的依賴性。土地肥沃程度越高，為農(nóng)牧戶帶來更高的收益越高，則土地轉(zhuǎn)出率高。而自治區(qū)不少地區(qū)土地肥沃度并不理想，因此限制了土地流轉(zhuǎn)面積的增多。當(dāng)放寬對土地流轉(zhuǎn)的管制，可以增加土地轉(zhuǎn)入概率。

2 農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問題

2.1 政府和市場配合不協(xié)調(diào)

在城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)大多通過政府力量來啟動，資源規(guī)劃與配置幾乎全部由政府一手操辦，在政府管理下，市場整體較為有序，但是過度的干預(yù)使得市場向政府利益傾斜。不少地區(qū)政府忽視土地流轉(zhuǎn)的“公益性”目的，因此基于城鎮(zhèn)化驅(qū)動的土地流轉(zhuǎn)存在行政意味。政府相關(guān)部門的監(jiān)管力度也嚴(yán)重不足，在獲取土地利用效率信息時滯后性明顯，在面對違反法律法規(guī)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象時，很難做出及時的制止與管控。在“非農(nóng)化”的趨勢下，土地流轉(zhuǎn)問題得不到實時的監(jiān)管。

2.2 未形成科學(xué)的市場流轉(zhuǎn)機(jī)制

由于目前內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)依然有很多私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，并且大多以口頭協(xié)議形式進(jìn)行約束，略過應(yīng)有的流轉(zhuǎn)手續(xù)，使當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)供需信息不對等，擾亂流轉(zhuǎn)價格與機(jī)制，服務(wù)體系建設(shè)步伐緩慢。有關(guān)農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不夠完善，且內(nèi)蒙古當(dāng)?shù)貑栴}無法完全根據(jù)國家規(guī)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度實行，依然存在較多相互沖突的地方。市場運行無論是程序還是手續(xù)均不規(guī)范，土地使用者的權(quán)利與義務(wù)得不到保證。農(nóng)地轉(zhuǎn)讓價格信息不平等，牧區(qū)農(nóng)戶獲取價格信息往往處于劣勢。流轉(zhuǎn)價格不少以市場需求為依據(jù)的，流轉(zhuǎn)價格機(jī)制經(jīng)?！盁o效”，從而陷入價格機(jī)制失靈的死循環(huán)。

2.3 社會保障制度不完善

從現(xiàn)階段區(qū)情來看,自治區(qū)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng),以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。農(nóng)牧民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后,盤活土地承包經(jīng)營權(quán)，獲得流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)收益的同時他們也在一定程度上失去了

生活來源，他們當(dāng)中一部分人選擇背井離鄉(xiāng),去往經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高的城市務(wù)工增加收入；而另外一部分人則是長期處于閑置狀態(tài)，坐吃山空，消耗既得收益。新型城鎮(zhèn)化背景下，一部分農(nóng)牧民通過完成土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，但是城鎮(zhèn)發(fā)展背景下的需求成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原有地區(qū)，現(xiàn)存補(bǔ)償制度并不能維持或提高失地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平。

由于農(nóng)牧民受到的文化教育水平有限，出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)土地價格信息不對稱等現(xiàn)象，使得農(nóng)牧民成為土地流轉(zhuǎn)過程的被動與弱勢群體，對于補(bǔ)償方案沒有選擇權(quán)和決策權(quán)，缺少對于流轉(zhuǎn)土地后的市場預(yù)判能力和抵御風(fēng)險能力，這就對自治區(qū)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的長效性提出新要求，需要各級政府對土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不斷反饋并完善，既要放活土地的經(jīng)營權(quán)，又要保障承包農(nóng)牧民的合法權(quán)利。

2.4 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模效益不理想，流轉(zhuǎn)雙方提效增值不顯著

在自治區(qū)現(xiàn)有的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件下，只能通過增加流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模和提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的科技含量等方式來提高規(guī)模效應(yīng)。從現(xiàn)階段來看，除巴彥淖爾市杭錦后旗等少部分地區(qū)實現(xiàn)了規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營方式并提高了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的科技含量外，大部分流轉(zhuǎn)土地的生產(chǎn)方式仍以傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)為主，沒有實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，也沒有進(jìn)行產(chǎn)品升級或技術(shù)革新。而從土地中解放出來的剩余勞動力，受到語言、教育水平、生產(chǎn)技能及資金等多方面因素的限制，轉(zhuǎn)移就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的占比較低，失去土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)牧民依舊從事著農(nóng)牧業(yè)內(nèi)部工作，收入來源相當(dāng)有限，而以土地流轉(zhuǎn)的微薄收益進(jìn)行投資創(chuàng)業(yè)或在城鎮(zhèn)定居生活的農(nóng)牧民，生活陷入了入不敷出的尷尬境地。

3 結(jié)論與對策

3.1 轉(zhuǎn)變農(nóng)牧民土地流轉(zhuǎn)觀念，努力提高流轉(zhuǎn)積極性

充分利用多種途徑，多種形式宣傳土地流轉(zhuǎn)的重要意義，引導(dǎo)農(nóng)牧區(qū)提高流轉(zhuǎn)土地草牧場的自覺性。嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國草原法》和《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，穩(wěn)定土地草牧場基本經(jīng)營制度，依法進(jìn)行土地和草牧場的合理流轉(zhuǎn)。教育廣大農(nóng)牧民和基層干部知法、懂法、用法，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及適度規(guī)模經(jīng)營試點經(jīng)驗來教育身邊人，使農(nóng)牧民看到實際效果，從而轉(zhuǎn)變思想更新觀念、投身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)步伐，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增加從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的群眾經(jīng)濟(jì)收入。

3.2 構(gòu)建更加高效的市場服務(wù)體系

發(fā)揮市場服務(wù)中介的作用，提升土地流轉(zhuǎn)效率，避免惡性競爭與信息壟斷，使流轉(zhuǎn)信息可以得到暢通無阻。重新明確中介服務(wù)組織的市場定位，應(yīng)起到監(jiān)督政府的職能作用，作為市場利益的維護(hù)者。國家應(yīng)當(dāng)從資金方面給予中介服務(wù)一定的支持，從而提高中介服務(wù)積極性，吸引更多土地評估人才，樹立中介服務(wù)組織的社會公信力。

3.3 健全農(nóng)村牧區(qū)社會保障機(jī)制

建立健全與農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，在確保原則、項目、范圍基本一致的前提下，允許各地根據(jù)自身實際情況，采取因地制宜與自愿結(jié)合的方針，制定差別化的社會保障制度。涉及土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)內(nèi)容的，要制定完善的工作規(guī)劃和實施計劃，并通過規(guī)范和完善土地草牧場流轉(zhuǎn)程序等工作來確保社會保障工作的最優(yōu)效果。

3.4 適度流轉(zhuǎn)土地實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營

根據(jù)全區(qū)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，以土地流轉(zhuǎn)帶動農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營模式的創(chuàng)新，把土地草牧場流轉(zhuǎn)作為促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程、轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式、增加農(nóng)牧民收入的重要舉措，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營的目標(biāo)，規(guī)避單戶家庭經(jīng)營模式下土地細(xì)碎化導(dǎo)致的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題。

在農(nóng)牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程中，經(jīng)營主體則要考慮土地規(guī)模、勞動力數(shù)量、設(shè)備和資金承擔(dān)風(fēng)險能力等因素，力爭達(dá)到農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)邊際效益最大的狀態(tài)。政府及相關(guān)部門作為社會管理者，要準(zhǔn)確把握自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、勞動力資源專業(yè)技能水平單一等基本區(qū)情，通過社會保障機(jī)制、收入分配制度的完善等制度建設(shè)，加強(qiáng)規(guī)模經(jīng)營對農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民弱勢群體的救助和保障。

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[9]試論內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)土地流轉(zhuǎn).http∶//www.studa.net/jingji/ 111214/0919128-2.html