加強科研經(jīng)費科學(xué)管理的探討

梁麗香

（中國共產(chǎn)黨北海市委員會黨校）

【摘要】為了盡快實現(xiàn)科技強國目標，國家加大了科研經(jīng)費的投入規(guī)模，但科研經(jīng)費腐敗案例頻頻曝光，科研經(jīng)費使用違紀違規(guī)現(xiàn)象嚴重。如何加強科研經(jīng)費的科學(xué)管理，提高科研經(jīng)費使用效率，成為目前迫切需要研究和解決的重要問題。

【關(guān)鍵詞】科研經(jīng)費績效支出內(nèi)部控制考核監(jiān)督

【中圖分類號】F287.6

為加強科研經(jīng)費管理，2014年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)［2014］11號）和《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)［2014］64號）。國家將打破在科研項目和資金管理上多頭分散管理的混亂格局，建立公開、透明、統(tǒng)一的國家科技管理平臺，將中央各管理部門的科技計劃進行有機統(tǒng)一，對科研經(jīng)費的使用上的“灰色地帶”和效率低下混亂情況“動刀”。如何加強科研經(jīng)費的科學(xué)管理，提高科研經(jīng)費使用效率，成為目前迫切需要研究和解決的重要問題。

一、科研經(jīng)費管理存在的問題

（一）科研經(jīng)費績效激勵機制不完善

在2011年《財政部科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教［2011］434號）頒布之前，我國相關(guān)科研經(jīng)費管理規(guī)定均未允許列支具有工資性收入的科研人員在內(nèi)的勞務(wù)報酬，這使得我國科研工作者的智力報酬得不到合理保障，導(dǎo)致許多科研人員通過隨意擴大開支范圍、以假發(fā)票假業(yè)務(wù)套取資金、假委托轉(zhuǎn)移資金等變通手法，以補償自己的智力付出，從而導(dǎo)致違規(guī)違法行為的產(chǎn)生。

2014年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)［2014］11號）明確規(guī)定，對實行間接費用管理的項目，項目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)建立健全間接費用的內(nèi)部管理辦法，合規(guī)合理使用間接費用，結(jié)合一線科研人員實際貢獻公開公正安排績效支出，體現(xiàn)科研人員價值，充分發(fā)揮績效支出的激勵作用。可見，國家越來越重視科研人員的智力付出。但是，目前績效支出配套政策和實施細則尚未出臺，缺乏實際操作依據(jù)，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是目前事業(yè)單位實施的是績效工資制度，科研項目績效支出未與現(xiàn)有績效工資模式掛鉤；二是科研績效支出的管理模式分為兩種，一種是統(tǒng)籌管理模式，即所有科研項目的績效支出由科研單位按規(guī)定的比例計提后進行統(tǒng)一管理，年度工作結(jié)束后根據(jù)科研人員工作績效進行分配，該管理模式符合績效工資概念。但由于科研經(jīng)費到賬時間與項目結(jié)題驗收時間很難同屬一個會計年度，一方面由于考核工作難度較大容易引發(fā)分配不公平問題，另一方面由于績效獎勵是項目驗收通過后才發(fā)放，不僅

會影響預(yù)算的執(zhí)行率，也會由此產(chǎn)生經(jīng)費結(jié)余問題，而且項目已結(jié)題，這時候發(fā)放的獎勵已不能再發(fā)揮更好的激勵效果。另一種是項目組自主管理模式，即在項目立項后由科研人員根據(jù)項目特點提出科研績效考評方法和績效分配方案，經(jīng)項目負責(zé)人審核同意后報科研單位管理層審批，在項目執(zhí)行階段發(fā)放績效支出，該管理模式簡單易行，有利于充分調(diào)動項目組內(nèi)成員的工作積極性。但是如果出現(xiàn)項目驗收沒有通過的情形時，是否要退回已發(fā)放的績效獎勵，如果退回將涉及到由于發(fā)放產(chǎn)生的已繳納個人所得稅的損失問題。此外，科研工作績效支出占直接經(jīng)費扣除設(shè)備購置費后的5%計提比例難以補償科研人員的智力付出。對于藝術(shù)創(chuàng)作、設(shè)計、軟件開發(fā)、管理等軟科學(xué)項目而言，人力資本占比比較高，可占科研成本的80%，顯然5%的比例限制不符合實際科研情況，不足以補償科研人員的智力付出，不利于充分調(diào)動了科研人員的積極性。

（二）科研經(jīng)費內(nèi)部控制缺失

由于信息的不對稱，加上委托代理關(guān)系的局限性，科研經(jīng)費管理部門與項目承擔(dān)單位形成不完備的契約關(guān)系，很容易產(chǎn)生“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”。如果科研經(jīng)費內(nèi)部控制缺失，那就更容易使得違紀違法行為有機可乘，造成科研經(jīng)費使用上的混亂?？蒲薪?jīng)費內(nèi)部控制缺失主要體現(xiàn)在以下方面：

1.科研經(jīng)費內(nèi)部控制環(huán)境匱乏

長期以來，我國科研管理體系為鼓勵科研人員承擔(dān)科研項目，允許科研項目負責(zé)人對科研經(jīng)費擁有自主支配權(quán)，造成科研人員普遍認為自己爭取到的科研經(jīng)費屬于自己的私人財產(chǎn)或收入。因為科研項目數(shù)量和經(jīng)費額度是當(dāng)前衡量高?？蒲袑嵙蛯W(xué)術(shù)水平的重要依據(jù)之一，直接影響到學(xué)校的綜合實力和排位，許多高校為鼓勵科研人員爭取更多的科研項目和科研經(jīng)費，實行寬松的科研經(jīng)費管理政策，只重視項目的組織和爭取，而忽視科研經(jīng)費管理，對科研經(jīng)費使用情況缺少必要的績效考核?？蒲腥藛T甚至是高層管理人員，對科研經(jīng)費管理工作大多存在認識誤區(qū)，科研經(jīng)費內(nèi)部控制意識淡薄，造成科研經(jīng)費內(nèi)部控制環(huán)境匱乏，導(dǎo)致科研經(jīng)費違規(guī)違紀使用現(xiàn)象普遍發(fā)生。

2.授權(quán)審批控制不嚴格

由于科研經(jīng)費管理模式實行課題制管理模式，即項目負責(zé)人責(zé)任制，造成項目負責(zé)人普遍認為自己對科研經(jīng)費擁有絕對的支配權(quán)，不應(yīng)受到科研管理部門、財務(wù)部門、審計部門等相關(guān)部門的監(jiān)督管理。加上一些單位領(lǐng)導(dǎo)為爭取更多科研項目，對科研經(jīng)費采取寬松政策，科研經(jīng)費支出往往是項目負責(zé)人說了算，授權(quán)審批制度形同虛設(shè)。由于授權(quán)審批機制不嚴格，對科研經(jīng)費的使用監(jiān)管嚴重缺位，導(dǎo)致無權(quán)審批、越權(quán)審批、違規(guī)審批現(xiàn)象嚴重。

3.預(yù)算控制弱化

在科研經(jīng)費“課題主持人負責(zé)制”下，經(jīng)費支出管理意識和預(yù)算控制意識淡薄，對經(jīng)費預(yù)算的嚴肅性和重要性認識不夠，科研人員在預(yù)算編制過程中對科研項目所涉及的費用開支缺乏足夠預(yù)見性，加上本身財務(wù)知識的不足，往往憑著感覺采取粗略的估算辦法，對預(yù)算缺少必要的論證與分析，很難編制出準確、可行、規(guī)范、全面的科研項目經(jīng)費預(yù)算。由于預(yù)算編制不科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算缺乏規(guī)范性和可操作性，在科研項目預(yù)算執(zhí)行過程中往往容易出現(xiàn)預(yù)算和實際的偏離，加上預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效的調(diào)控機制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束力和控制力。預(yù)算控制弱化，造成無預(yù)算、超預(yù)算、隨意調(diào)整預(yù)算項目支出現(xiàn)象嚴重。

（三）科研經(jīng)費考核監(jiān)督機制不完善

首先，科研經(jīng)費考核制度不完善。目前，在對科研項目考核時，只重視科研項目立項、合同管理、結(jié)題驗收等方面考核，缺乏對經(jīng)費使用情況的考核，在項目期中檢查過程中很少涉及經(jīng)費上的審核，項目驗收階段也只重視對科研成果的數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)計以及科研經(jīng)費總量的審定，對科研經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況、使用效益等內(nèi)容關(guān)注過少，科研經(jīng)費績效考評無從談起。其次，科研經(jīng)費監(jiān)督機制落實不到位。由于科研經(jīng)費考核制度不完善，盡管對科

研項目驗收時也引入了審計程序，開展績效評價，但由于只重視結(jié)項輕決算，項目驗收時并未對審計結(jié)論給予足夠的重視，審計過程也往往過于簡化，審計更多傾向于走過場，審計效果不明顯，不能發(fā)揮監(jiān)管的“最后防火墻”的作用，以至于經(jīng)費使用過程中的違規(guī)違法行為得不到充分披露，科研經(jīng)費問責(zé)更無從談起。

三、加強科研經(jīng)費科學(xué)管理的對策建議

（一）完善科研績效支出激勵約束機制

重視科研人員的智力付出，給予科研人員合理的智力報酬。要完善績效支出配套政策及實施細則，增設(shè)科研經(jīng)費“工資性支出”科目，規(guī)范核算科研智力支出，明確科研人員費用，并將科研績效支出納入績效工資管理范疇，突出科研人員工作績效的重要性，對績效支出進行統(tǒng)籌管理，進行基礎(chǔ)性績效與獎勵性績效劃分，實行激勵與約束相結(jié)合，項目研發(fā)期間按科研進度發(fā)放基礎(chǔ)性績效，待項目結(jié)題驗收通過后發(fā)放獎勵性績效，中途停止或驗收不通過的不予支付，充分調(diào)動科研人員的研究積極性。同時，提高績效支出比例，根據(jù)不同項目特點，區(qū)別性的測算績效支出在科研經(jīng)費中的比例。例如科研人力資源消耗比例較大的基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域可適當(dāng)提高人員相關(guān)費用的比例，給予科研人員足額的智力補償。變堵為疏，避免科研人員通過變通手法獲取智力報酬。

（二）加強科研經(jīng)費內(nèi)部控制

1.優(yōu)化科研經(jīng)費內(nèi)控控制環(huán)境

首先，要轉(zhuǎn)變科研經(jīng)費管理觀念，樹立科研項目負責(zé)人新觀念，充分認識到科研經(jīng)費是科研單位整體經(jīng)費的組成部分，項目負責(zé)人不僅擁有合法的經(jīng)費使用權(quán)，同時也是責(zé)任主體，要對科研經(jīng)費使用上的違規(guī)違法行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，自覺接受財務(wù)部門及相關(guān)部門的監(jiān)督和管理，努力做到科研經(jīng)費使用的科學(xué)化、規(guī)范化和透明化。其次，推行科研經(jīng)費單位一把手領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，明確科研單位是科研經(jīng)費管理的責(zé)任主體，將科研經(jīng)費管理納入單位職能管理考核范疇，強化單位領(lǐng)導(dǎo)尤其一把手的內(nèi)部控制意識。此外，加強項目負責(zé)人和科研人員的科研經(jīng)費相關(guān)管理知識培訓(xùn)，提高他們遵守科研經(jīng)費制度的自覺性，增強廉潔自律，確保合理使用經(jīng)費。

2.嚴格授權(quán)審批制度

建立健全合理的科研經(jīng)費管理責(zé)任制，明確科研管理部門、財務(wù)管理部門、資產(chǎn)管理部門、審計部門及項目單位等相關(guān)部門在科研經(jīng)費管理中的職責(zé)和權(quán)限，建立各司其職、各負其責(zé)、相互制約、相互協(xié)調(diào)的工作機制，嚴格授權(quán)審批制度，嚴禁無權(quán)審批、超權(quán)審批、違規(guī)審批，確?？蒲薪?jīng)費從項目立項到項目驗收過程中得到有效監(jiān)管。

3.強化預(yù)算控制

首先，樹立預(yù)算管理意識，科學(xué)編制經(jīng)費預(yù)算。根據(jù)相關(guān)科研經(jīng)費管理政策的開支范圍，結(jié)合項目性質(zhì)、研究任務(wù)的特點和項目實施的實際需要核算項目成本，綜合全面提交項目研發(fā)必須的各類所需開支項目，經(jīng)過充分的市場調(diào)研和詢價，進行合理性分析與科學(xué)論證，規(guī)范計提房屋、水電、設(shè)備使用、管理費用、績效支出等間接費用，確保經(jīng)費預(yù)算的全面性，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性、可行性。

其次，嚴格執(zhí)行預(yù)算。科研經(jīng)費下達后，進行專項資金管理，確保?？顚Ｓ?。嚴格各項支出，明確區(qū)分不同項目的不同經(jīng)費支出，嚴格按照預(yù)算科目及經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行，預(yù)防項目之間的混用與挪用。定期整理和分析科研經(jīng)費支出財務(wù)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計分析預(yù)算執(zhí)行率，及時將科研經(jīng)費支出信息反饋給項目負責(zé)人及相關(guān)管理部門，使各方充分掌握科研經(jīng)費使用情況，增強科研經(jīng)費預(yù)算的約束力，保證科研經(jīng)費的合理使用。同時，建立經(jīng)費預(yù)算信息管理系統(tǒng)，完善預(yù)算預(yù)警機制，優(yōu)化預(yù)算調(diào)整機制，對各項目的預(yù)算執(zhí)行情況進行動態(tài)監(jiān)控，及時調(diào)整預(yù)算偏差，保證預(yù)算執(zhí)行的順利進行。

（三）完善科研經(jīng)費考核監(jiān)督機制

首先，完善科研經(jīng)費考核制度。建立科研管理部門、財務(wù)管理部門、資產(chǎn)管理部門、審計部門及項