龔唯平 楊 瑛

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澳門對中小微企業(yè)的傾斜性輔助產(chǎn)業(yè)政策①研究

龔唯平 楊 瑛

中小微企業(yè)在澳門經(jīng)濟(jì)收入、居民就業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)成長中起重要作用，而由其不成熟性帶來的競爭劣勢又使得它的發(fā)展離不開政府政策支持。澳門特區(qū)政府堅(jiān)持輔助本地中小微型企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向，逐步推進(jìn)一些傾斜性政策措施，產(chǎn)生了一定助力，但政策效應(yīng)還不顯著，中小微企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境還有待根本性改善。為更好地輔助中小微企業(yè)發(fā)展，澳門特區(qū)政府需從長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度重新認(rèn)識中小微企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會中的重要地位；辨識世界發(fā)展趨勢，借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)與啟示，在法治制度基礎(chǔ)上改進(jìn)和完善政策體系；輔助中小微企業(yè)在參與新產(chǎn)業(yè)革命中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

澳門; 中小微企業(yè); 傾斜性輔助產(chǎn)業(yè)政策; 政策環(huán)境

一 問題提出與文獻(xiàn)綜述

受先天條件與后天因素的共同影響，中小微型企業(yè)一定程度上是市場經(jīng)濟(jì)體系中的“弱勢群體”。然而，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，中小微企業(yè)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障居民就業(yè)及社會穩(wěn)定的最具活力的組織形式，又具有非常重要的作用。如何輔助中小微企發(fā)展、幫助中小微企業(yè)排憂解困，成為當(dāng)代各國或地區(qū)政府制定經(jīng)濟(jì)政策的主要議題之一。環(huán)顧當(dāng)代世界，各國或地區(qū)的政府都制定有輔助中小微企業(yè)發(fā)展的傾斜性政策。無論是社會主義國家還是資本主義國家，是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，無一例外地把促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)政策。

澳門中小微企業(yè)的發(fā)展也離不開政府政策支持。澳門回歸前，葡澳政府奉行自由放任主義經(jīng)濟(jì)政策，對中小微企業(yè)持不作為態(tài)度，任其自生自滅，基本上沒有制定專門的中小微企業(yè)輔助政策(郭永中，2007)[1]。澳門回歸后，中小微企業(yè)發(fā)展問題得到特區(qū)政府的重視。澳門特區(qū)政府通過財(cái)政稅收手段推出多方面的傾斜性政策措施，為中小微企業(yè)的生存和發(fā)展提供優(yōu)惠條件。歸納起來，其政策措施大致分為兩大類：一是在面向全社會的優(yōu)惠政策和公共服務(wù)中包含著對中小微企業(yè)的支持。在產(chǎn)業(yè)政策方面，對澳門特色產(chǎn)品制造、中醫(yī)藥、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、飲食和會展業(yè)提供輔助，因?yàn)檫@些行業(yè)基本上以中小微企業(yè)為主體，所以實(shí)際上是在支持中小微企業(yè)發(fā)展。在財(cái)政稅收方面，通過減免所得補(bǔ)充稅、營業(yè)稅、印花稅和旅游稅等，減輕中小微企業(yè)稅負(fù)。在金融信貸方面，推出多項(xiàng)投資優(yōu)惠計(jì)劃，通過補(bǔ)貼企業(yè)融資貸款利息，鼓勵本地中小微企業(yè)增加固定資產(chǎn)投資，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式。在政府服務(wù)方面，科技及生產(chǎn)力轉(zhuǎn)移中心、勞工事務(wù)局和貿(mào)易促進(jìn)局等機(jī)構(gòu)，大力推進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)，提供市場信息咨詢等多項(xiàng)服務(wù)。例如，2014年勞工事務(wù)局職業(yè)培訓(xùn)廳向社會提供了297個(gè)免費(fèi)培訓(xùn)課程，學(xué)員達(dá)6353人次(澳門勞工事務(wù)局，2015)[2]。二是特區(qū)政府專門為中小微企業(yè)定制的政策措施。從2003年開始，推出了“中小企業(yè)專項(xiàng)信用保證計(jì)劃”、“中小企業(yè)信用保證計(jì)劃”和“中小企業(yè)援助計(jì)劃”。 這三項(xiàng)計(jì)劃是澳門特區(qū)政府傾斜性輔助產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)，然而其實(shí)施效果并不太理想，中小微企業(yè)對三項(xiàng)輔助計(jì)劃的反應(yīng)也不熱烈。這既有政府與企業(yè)方面的原因，也有政策與銀行配合上的問題(澳門中小企業(yè)協(xié)進(jìn)會，2013)[3]。

澳門回歸15年來，特區(qū)政府逐步明確輔助中小微企業(yè)發(fā)展的基本政策導(dǎo)向，實(shí)施了一系列的傾斜性支持政策，改善中小微企業(yè)經(jīng)營環(huán)境。但因?yàn)闀r(shí)間太短和經(jīng)驗(yàn)不足，總體上看澳門特區(qū)政府的輔助政策還存在三大問題：一是尚停留在行政法規(guī)上，而未提升到更高的法律制度層次；二是尚停留在個(gè)別政策狀態(tài)上，而未形成完整的輔助政策體系；三是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)不健全，政策落實(shí)不到位，因而政策效果不明顯?？傊?，澳門中小微企業(yè)的政策環(huán)境并沒有得到根本性改善，中小微企業(yè)經(jīng)營甚至越來越艱難(龔唯平和劉岳忠，2014)[4]。

1990年代以來，澳門有關(guān)輔助中小微企業(yè)發(fā)展的政策研究大體上可分為兩大類：一是澳門特區(qū)政府有關(guān)部門、澳門基金會、澳門經(jīng)濟(jì)學(xué)會和澳門中小企業(yè)協(xié)進(jìn)會等機(jī)構(gòu)結(jié)合發(fā)展實(shí)際所做的調(diào)研成果；二是學(xué)者出版的專著和發(fā)表的論文中提出的有關(guān)政策建議。縱觀各種文獻(xiàn)，有代表性的研究思路主要有：(1)著眼于產(chǎn)業(yè)多元化的視角，研究輔助中小微企業(yè)發(fā)展問題。例如郭永中(2007)[1]根據(jù)澳門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)多元化是澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，而推進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化關(guān)鍵在于輔助中小微企業(yè)發(fā)展。陳恩和黃桂良(2012)[5]基于對澳門產(chǎn)業(yè)適度多元化內(nèi)涵的理解，強(qiáng)調(diào)控制博彩業(yè)的發(fā)展規(guī)模，通過輔助非博彩業(yè)中小微企業(yè)發(fā)展，推進(jìn)澳門產(chǎn)業(yè)適度多元化。(2)從澳門中小微企業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，強(qiáng)調(diào)加大輔助政策力度。例如澳門經(jīng)濟(jì)學(xué)會出版的《澳門小微企業(yè)調(diào)查》和澳門中小企業(yè)協(xié)進(jìn)會出版的《澳門中小微企白皮書2013》等研究報(bào)告，深入分析了澳門中小微企業(yè)的營商環(huán)境惡化和種種經(jīng)營困難問題，提出了完善輔助政策的各種建議。(3)從澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度來提出輔助政策措施。在研究澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的論文中，絕大多數(shù)人都把輔助中小企業(yè)發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要措施之一。例如郭小東和劉長生(2009)[6]提出應(yīng)該基于現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，利用博彩業(yè)具有的產(chǎn)業(yè)帶動力來輔助中小微企業(yè)發(fā)展。(4)從澳門博彩業(yè)過度強(qiáng)勢對中小微企業(yè)的壓制特點(diǎn)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府支持中小微企業(yè)發(fā)展的重要性和必要性。例如毛艷華(2009)[7]等學(xué)者分析了博彩業(yè)在資源和市場等方面的優(yōu)勢地位，及其對澳門其它產(chǎn)業(yè)和中小微企業(yè)產(chǎn)生的窒息效應(yīng)，提出澳門特區(qū)政府要控制博彩業(yè)發(fā)展規(guī)模和速度，加強(qiáng)對中小微企業(yè)的產(chǎn)業(yè)輔助。

綜上，輔助中小微企業(yè)發(fā)展的思路以及具體觀點(diǎn)可謂見仁見智，但無論哪個(gè)視角的研究，都一致認(rèn)為澳門特區(qū)政府應(yīng)該加強(qiáng)對中小微企業(yè)的輔助，以利于澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和澳門經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)然，上述研究也存在一定的局限性，視野不夠開闊。具體表現(xiàn)有：(1)就事論事，只看到中小微企業(yè)面臨的具體問題，而未能從長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來看問題；(2)只局限于澳門本地，而未能放眼全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，忽視了新產(chǎn)業(yè)革命的挑戰(zhàn)。為此，本文擬從更高層次和更開闊的視野深入研討澳門中小微企業(yè)輔助政策問題。

二 從長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識中小微企業(yè)地位

對實(shí)施輔助中小微企業(yè)政策，澳門政府官員和企業(yè)主們基本上都持肯定態(tài)度，但對政策高度的認(rèn)識則有差異或有待提高。在我們看來，政府對中小微企業(yè)發(fā)展的政策支持，不是一種臨時(shí)的對弱勢群體的社會救濟(jì)，也不是簡單的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助個(gè)案，而是保障澳門社會長治久安和經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。其意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，輔助中小微企業(yè)發(fā)展，是澳門經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的一項(xiàng)保障工程。澳門中小微企業(yè)有57000多家，占澳門企業(yè)總數(shù)的99.77%(封小云和龔唯平，2013)[8]，主要分布在非博彩業(yè)的各個(gè)行業(yè)中，是澳門經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。眾所周知，澳門博彩業(yè)由6家巨型壟斷公司組成。在博彩“一業(yè)獨(dú)大”的特殊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，2012年，博彩業(yè)的增加值占澳門GDP的比重達(dá)63.45%，博彩稅收占澳門政府財(cái)政收入的78.19%*數(shù)據(jù)來源：澳門特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫，http://www.dsec.gov.mo/TimeSeriesDatabase.aspx。相形之下，中小微企業(yè)對GDP和財(cái)政收入的貢獻(xiàn)并不突出，但其地位不可低估。中小微企業(yè)在繁榮市場、推動技術(shù)進(jìn)步和自主創(chuàng)新、平衡畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分散國際風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定等方面起重要作用。穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于穩(wěn)定企業(yè)，而企業(yè)的基層組織在中小微企業(yè)。

第二，輔助中小微企業(yè)發(fā)展，是增進(jìn)民生福祉的民生工程。目前，澳門中小微企業(yè)雇員達(dá)20余萬，占澳門就業(yè)總數(shù)的58.1%。中小微企業(yè)是“富民”的基石，輔助中小微企業(yè)發(fā)展，不僅僅是解決社會就業(yè)和保障社會穩(wěn)定的問題，而且是提高居民收入，藏富于民，增進(jìn)民生福祉的重大舉措。輔助中小微企業(yè)發(fā)展，實(shí)際上就是在保就業(yè)、保民生、保穩(wěn)定。

第三，輔助中小微企業(yè)發(fā)展，是推動經(jīng)濟(jì)多元化、防范單一結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的核心工程。澳門經(jīng)濟(jì)、財(cái)政過度依賴博彩業(yè)，主要產(chǎn)業(yè)被外資大公司高度掌控，以及澳門賭客來源高度依賴中國內(nèi)地，都是重要的風(fēng)險(xiǎn)影響因子。要防范單一結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，就必須推動經(jīng)濟(jì)多元化，核心工程在扶助本地中小微企業(yè)發(fā)展。脫離本地中小微企業(yè)實(shí)際談經(jīng)濟(jì)多元化無異于空話。

第四，輔助中小微企業(yè)發(fā)展，是培養(yǎng)企業(yè)人才、激發(fā)創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)活力的系統(tǒng)工程。許多大企業(yè)都是從小微企業(yè)發(fā)展起來的，過去很少有澳門本地小企業(yè)發(fā)展成為巨型公司，這與當(dāng)時(shí)葡澳政府忽視中小微企業(yè)發(fā)展有關(guān)。中小微企業(yè)承載著澳門本地企業(yè)家創(chuàng)業(yè)的活力和激情，也承載著澳門年輕人未來成材的希望。輔助中小微企業(yè)發(fā)展，充分調(diào)動民間創(chuàng)業(yè)激情，拓寬青年企業(yè)家成長之道，澳門未來發(fā)展將更加穩(wěn)健。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對中小微企業(yè)的輔助，并不違背經(jīng)濟(jì)自由的基本原則。因?yàn)闅v史已經(jīng)證明，要保障市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行和長遠(yuǎn)發(fā)展，僅有市場“看不見的手”是不夠的，還必須有政府這只“看得見的手”。

三 從世界潮流的發(fā)展趨勢來借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)

第二次世界大戰(zhàn)后，隨著凱恩斯主義國家干預(yù)政策的推行，西方發(fā)達(dá)國家開始紛紛推出扶助中小企業(yè)發(fā)展的法律、政策和措施。到20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了相當(dāng)完善的輔助中小企業(yè)發(fā)展的政策體系。在此政策環(huán)境下，中小企業(yè)得到長足的發(fā)展，成為支撐國民經(jīng)濟(jì)的重要力量。

近年，我國把支持中小微企業(yè)發(fā)展提到國家戰(zhàn)略的高度，推出了全面輔助中小微企業(yè)發(fā)展的政策措施。例如，2009年頒布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》提出了8個(gè)方面29條政策措施。中國共產(chǎn)黨十八大報(bào)告中也明確提出：“支持小微企業(yè)特別是科技型小微企業(yè)發(fā)展”。

中小微企業(yè)在新一輪世界經(jīng)濟(jì)周期發(fā)展中的作用與意義受到世界各國重視，輔助中小微企業(yè)發(fā)展，已經(jīng)成為一種潮流。新時(shí)期中小微企業(yè)發(fā)展建立在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)知識基礎(chǔ)上。綜觀世界各國輔助中小微企業(yè)發(fā)展的做法，其成功經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個(gè)方面：

第一，通過立法來建立輔助中小微企業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。在這方面，美國走在世界的前列。從1953年開始，美國就開始制定和完善幫助中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系，先后推出了《小企業(yè)投資法》、《小企業(yè)法》、《小企業(yè)經(jīng)濟(jì)政策法》、《機(jī)會均等法》和《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》等。日本自1949年制定《國民金融公庫法》以來，相繼頒布了幾十部支持中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，成為世界上中小企業(yè)立法最完備的國家之一(徐雅民等，2004)[9]。發(fā)達(dá)國家的中小企業(yè)立法一般分兩個(gè)層次，即基本法和針對中小企業(yè)具體發(fā)展問題的專門法。立法主要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn): 一是中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位；二是對中小企業(yè)鼓勵、促進(jìn)和保護(hù)三者并重，通過降低準(zhǔn)入門檻來提高中小企業(yè)出生率，通過政策傾斜扶持來促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，通過限制壟斷來保護(hù)中小企業(yè)，提倡市場公平競爭；三是各項(xiàng)法律規(guī)定的具體條款、關(guān)聯(lián)法律法規(guī)的配套和完善。法律法規(guī)的頒布實(shí)施，為保護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)利創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，也為政府制訂輔助中小企業(yè)發(fā)展政策提供了法律依據(jù)(景春梅等，2011)[10]。

第二，設(shè)立專責(zé)機(jī)構(gòu)來研究、制訂、執(zhí)行和落實(shí)政府輔助中小微企業(yè)發(fā)展的政策。西方發(fā)達(dá)國家政府設(shè)置的中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)大致分兩種：一是在中央和地方設(shè)立兩級機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。例如，美國參眾兩院設(shè)立了中小企業(yè)委員會，政府設(shè)立了中小企業(yè)管理局；法國政府工業(yè)部專門設(shè)立了中小企業(yè)發(fā)展局；韓國成立了直屬總統(tǒng)的機(jī)構(gòu)“共同成長委員會”。二是在政府內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，將中小企業(yè)直接納入政府行政框架下管理。例如，日本通產(chǎn)省下設(shè)立中小企業(yè)廳，并設(shè)立了具有各種咨詢職能的審議會；英國先前是在貿(mào)工部設(shè)立中小企業(yè)管理局，現(xiàn)在則由商業(yè)、創(chuàng)新和技能部具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府部門間的中小企業(yè)政策。

第三，通過各種財(cái)稅金融優(yōu)惠政策緩解中小微企業(yè)發(fā)展中的經(jīng)營困難。各國實(shí)施的財(cái)稅金融優(yōu)惠政策有很多，例如美國政府向中小企業(yè)發(fā)放的貸款就有：直接貸款，由中小企業(yè)廳向中小企業(yè)注入貸款；協(xié)調(diào)貸款，由中小企業(yè)廳與銀行共同貸款；保證貸款，由銀行給予全額貸款，政府部門提供擔(dān)保。歸納起來，發(fā)達(dá)國家的財(cái)稅金融優(yōu)惠政策主要有以下幾大類：一是建立中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)制，二是政府出資設(shè)立中小企業(yè)專門銀行和貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，三是設(shè)立投資基金和風(fēng)險(xiǎn)投資，四是設(shè)立中小板股票市場和私募市場，五是稅收減免和財(cái)政補(bǔ)貼，六是政府采購中優(yōu)先照顧中小企業(yè)。

第四，通過平臺建設(shè)為中小企業(yè)提供多元化服務(wù)。建立健全社會化服務(wù)體系，是世界各國扶持中小企業(yè)發(fā)展的通行做法，一方面是機(jī)構(gòu)建設(shè)，即建立包括民間團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會等在內(nèi)的各類服務(wù)機(jī)構(gòu)，為中小微企業(yè)提供各種專業(yè)服務(wù)，從而形成支持中小微企業(yè)發(fā)展的社會支撐體系。另一方面是豐富和完善中小企業(yè)社會服務(wù)功能，包括創(chuàng)新服務(wù)、教育培訓(xùn)、信息咨詢和市場推廣等。其中發(fā)達(dá)國家對中小企業(yè)創(chuàng)新體系建設(shè)尤其值得重視，包括組建風(fēng)險(xiǎn)基金、高新科技企業(yè)孵化器、風(fēng)險(xiǎn)投資公司、創(chuàng)業(yè)板資本市場等來鼓勵企業(yè)創(chuàng)新。

與發(fā)達(dá)國家或地區(qū)相比，澳門特區(qū)政府輔助中小微企業(yè)發(fā)展的政策與經(jīng)驗(yàn)還存在很大的不足。與近鄰香港相比，澳門顯得有些落后。根據(jù)香港特區(qū)政府公布的數(shù)據(jù)，2010年底，香港中小企業(yè)總數(shù)約為29.6萬家，就業(yè)人數(shù)超過120萬(黃桂良，2011)[11]。香港特區(qū)政府奉行的中小企業(yè)發(fā)展理念是“最小的干預(yù)，最大的支持”，通過積極營造自由的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境來輔助中小企業(yè)發(fā)展?！白钚〉母深A(yù)”，主要體現(xiàn)在香港特區(qū)政府對干預(yù)中小微企業(yè)經(jīng)營活動持謹(jǐn)慎態(tài)度。對市場的過分管制和官僚作風(fēng)是中小企業(yè)發(fā)展的最大障礙，政府的角色是締造便利營商的整體環(huán)境，目的是為創(chuàng)業(yè)者提供最大的自由度和空間，讓中小微企業(yè)的活力得到充分發(fā)揮?！白畲蟮闹С帧斌w現(xiàn)在完善管理和增進(jìn)服務(wù)方面。主要有3點(diǎn)：一是設(shè)置一系列機(jī)構(gòu)，完善管理服務(wù)體制。例如成立由各方代表組成的中小型企業(yè)委員會；香港工業(yè)貿(mào)易署下設(shè)中小型企業(yè)辦公室，以及半官方機(jī)構(gòu)“三局”，即香港貿(mào)易發(fā)展局、香港生產(chǎn)力促進(jìn)局、職業(yè)訓(xùn)練局。二是營造寬松的營商環(huán)境，包括簡明的稅制及低稅率、人力資源培訓(xùn)、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。三是逐步建立高效的融資機(jī)制，盡量緩解中小企業(yè)的融資困難。如香港特區(qū)政府推出的“中小企業(yè)資助計(jì)劃”、“中小型企業(yè)特別信貸計(jì)劃”等，政府還與銀行協(xié)調(diào)，開辟出專門的中小企業(yè)理財(cái)管道，開通中小微企業(yè)信貸產(chǎn)品資訊查詢平臺。

總之，一些西方發(fā)達(dá)國家以及我國香港和臺灣地區(qū)都因地、因時(shí)制宜，制定和實(shí)施激勵政策措施，大力扶持或保護(hù)本地中小企業(yè)的發(fā)展。

四 在根本的法治基礎(chǔ)上構(gòu)建中小微企業(yè)政策支持體系

澳門政府在輔助中小微企業(yè)發(fā)展的政策方面做出了許多工作，但還需從根本性的法治基礎(chǔ)上來構(gòu)建和完善政策體系。在此，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，從中長期法治的角度提幾點(diǎn)建設(shè)性建議。

第一，完備的法律體系是中小微企業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。葡萄牙人留下的法律體系，一些方面已不適應(yīng)今天澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。尤其在經(jīng)濟(jì)立法方面，明顯滯后。澳門至今尚未有一部專門的中小微企業(yè)立法，立法的缺失大大限制了特區(qū)政府制定輔助中小微企業(yè)發(fā)展政策的可持續(xù)性和權(quán)威性。澳門許多行業(yè)的大公司壟斷格局已經(jīng)形成，政府為保證中小微企業(yè)的生存空間，宜制定和完善《反壟斷法》，預(yù)防行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)過高的壟斷，以維護(hù)本地中小微企業(yè)公平競爭的權(quán)利。中小微企業(yè)立法是一項(xiàng)難度較大的工作，但也是奠定依法輔助中小微企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，意義重大。政府宜根據(jù)《澳門基本法》，積極推進(jìn)中小微企業(yè)立法。

第二，健全的政府管理機(jī)構(gòu)是中小微企業(yè)發(fā)展的重要保障。澳門政府機(jī)構(gòu)中與中小微企業(yè)服務(wù)相關(guān)的部門不少，如貿(mào)易投資促進(jìn)局的“中小企業(yè)服務(wù)中心”、經(jīng)濟(jì)局的“會展業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展廳”和“工商發(fā)展基金”、勞工事務(wù)局的“職業(yè)培訓(xùn)廳”，以及半官方的“生產(chǎn)力暨科技轉(zhuǎn)移中心”等。但缺少一個(gè)專責(zé)的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)，也沒有一個(gè)高層次的專門政策咨詢機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政出多門，很難協(xié)調(diào)，這也是輔助中小微企業(yè)政策效果不大好的重要原因之一。因此，澳門有必要成立一個(gè)由多方代表組成的、直屬行政長官的中小微企業(yè)委員會，其主要職能是向行政長官提出支持和促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展的政策建議。同時(shí)，整合政府部門相關(guān)機(jī)構(gòu)，組建直屬經(jīng)濟(jì)財(cái)政司的中小微企業(yè)管理局，專責(zé)政策的制訂、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和全面的管理工作。

第三，財(cái)稅金融扶持政策是中小企業(yè)發(fā)展的主要推動力。過去澳門在這方面做了不少工作，但政策實(shí)際效果不大。在這方面，關(guān)鍵的問題不是推出各種臨時(shí)性的援助計(jì)劃，而是建立長效的中小微企業(yè)融資機(jī)制和幫助企業(yè)建立規(guī)范的財(cái)務(wù)制度和信用擔(dān)保體系。企業(yè)有了規(guī)范的財(cái)務(wù)制度和信用擔(dān)保體系，就能順利地與銀行體系接軌，從而解決融資難問題。另一方面，可以考慮以政府投資為主、建立專門為小微企業(yè)融資服務(wù)的政策性銀行。中型企業(yè)的銀行融資一般困難不大，融資真正難在小微企業(yè)，因此有必要有針對性地設(shè)立專門融資機(jī)構(gòu)。此外，隨著電子商務(wù)的發(fā)展，“平臺經(jīng)濟(jì)”大勢所趨，革新中小微金融市場。從創(chuàng)新小微企業(yè)金融服務(wù)入手，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與金融技術(shù)的深度融合，致力打造“平臺金融”業(yè)務(wù)模式?？傊⒍嘣?、多層次、多渠道的中小微企業(yè)融資體系，應(yīng)該是財(cái)稅金融扶持政策的重點(diǎn)。

第四，多元化社會服務(wù)體系是中小微企業(yè)發(fā)展的重要支撐。這里要特別強(qiáng)調(diào)的是：(1)平臺建設(shè)，通過平臺整合社會各方面的力量，為中小微企業(yè)提供技術(shù)、信息、人才培訓(xùn)、管理咨詢等各種服務(wù)。(2)創(chuàng)業(yè)教育，這是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)性工作。創(chuàng)業(yè)教育最早興起于美國，至今已形成相當(dāng)完備的體系。韓國也很重視創(chuàng)業(yè)教育，在高校中開設(shè)系統(tǒng)的創(chuàng)業(yè)教育課程，提出“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”口號，鼓勵大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。澳門推出了“青年創(chuàng)業(yè)計(jì)劃”，但還沒有在高校中開設(shè)系統(tǒng)的創(chuàng)業(yè)教育課程，這方面的工作還有待推進(jìn)。

五 基于新產(chǎn)業(yè)革命大勢輔助中小微企業(yè)發(fā)展

人類正邁入以數(shù)字化制造、新一代信息技術(shù)和再生性能源技術(shù)應(yīng)用等為主要特征的第三次產(chǎn)業(yè)革命時(shí)代。全球性新產(chǎn)業(yè)革命正強(qiáng)烈地沖擊著傳統(tǒng)的大工業(yè)生產(chǎn)方式，顛覆著以往大規(guī)模、集中式和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)對規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的界定。電子商務(wù)從根本上改變了傳統(tǒng)的商業(yè)模式，也改變中小微企業(yè)的弱勢地位，并為中小微企業(yè)開創(chuàng)發(fā)展新天地。從本質(zhì)上說，新產(chǎn)業(yè)革命是以中小微企業(yè)為基礎(chǔ)的。新產(chǎn)業(yè)革命的特征是個(gè)性化、自由化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化，需要有最廣泛的大眾參與。例如，3D打印開創(chuàng)的個(gè)人制造，光伏產(chǎn)業(yè)中的分散發(fā)電，電商平臺聚集的無數(shù)網(wǎng)店，無一不體現(xiàn)大眾革命的色彩。新產(chǎn)業(yè)革命契合澳門以中小微企業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)組織特點(diǎn)，中小微企業(yè)將成為澳門推進(jìn)新產(chǎn)業(yè)革命的生力軍。這既由新產(chǎn)業(yè)革命的特點(diǎn)所賦予，也由中小微企業(yè)的性質(zhì)所決定。

以政府之手助力中小微企業(yè)參與新產(chǎn)業(yè)革命。從歐美和日韓等發(fā)達(dá)國家，到中國和印度等發(fā)展中國家，各國政府都在積極主動地采取各種政策措施以迎接新產(chǎn)業(yè)革命的挑戰(zhàn)和搶奪未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制高點(diǎn)。當(dāng)然，輔助澳門中小微企業(yè)參與新產(chǎn)業(yè)革命，澳門特區(qū)政府責(zé)無旁貸。過去，特區(qū)政府采取了多方面的措施輔助中小微企業(yè)發(fā)展，但這對于應(yīng)對新產(chǎn)業(yè)革命挑戰(zhàn)來說是不夠力度的，應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)。必須指出，這不是對某一個(gè)產(chǎn)業(yè)或某一個(gè)群體的傾斜性政策照顧，而是著眼于澳門經(jīng)濟(jì)社會整體長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)來發(fā)揮政府應(yīng)有的職能和作用。

第一，制定中小微企業(yè)應(yīng)對新產(chǎn)業(yè)革命挑戰(zhàn)的整體發(fā)展規(guī)劃?；貧w15年來，澳門特區(qū)政府在“謀劃長遠(yuǎn)”方面一直持積極作為的態(tài)度。例如2001年提出“以旅游博彩業(yè)為龍頭、以服務(wù)業(yè)為主體，帶動其他行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)定位。隨后，又提出打造“三大平臺”(中國與葡語國家經(jīng)貿(mào)合作服務(wù)平臺、粵西地區(qū)商貿(mào)服務(wù)平臺、國際華商聯(lián)絡(luò)與合作服務(wù)平臺)的構(gòu)想和澳門建設(shè)世界旅游休閑中心的目標(biāo)。這些定位、構(gòu)想和目標(biāo)都屬于發(fā)展戰(zhàn)略，它們的提出為澳門的長遠(yuǎn)發(fā)展指明了方向，并在實(shí)踐中取得了一定的成效。但遺憾的是，澳門特區(qū)政府一直沒有把戰(zhàn)略定位、構(gòu)想和目標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為具體的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。在全球新產(chǎn)業(yè)革命興起之際，澳門特區(qū)政府宜從“居安思危，謀劃長遠(yuǎn)”出發(fā)，凝聚澳門社會各界精英的智慧，制定一個(gè)適于中小微企業(yè)應(yīng)對新產(chǎn)業(yè)革命挑戰(zhàn)的澳門整體發(fā)展規(guī)劃。

第二，加大科技投入提升科技實(shí)力。中小微企業(yè)做大做強(qiáng)離不開雄厚的科技實(shí)力，澳門特殊的環(huán)境和資源條件限制了科技的發(fā)展，但澳門的未來也不能寄托在“只會派牌的手”上，創(chuàng)新型城市、智能型城市才是城市發(fā)展的未來。長期以來，澳門科技方面投入嚴(yán)重不足，科技產(chǎn)出亦微乎其微。近年世界主要國家研發(fā)投入占GDP的比例，美國、德國等超過2.5%，日本、韓國等超過3%，而澳門僅為0.04%，甚至低于非洲一些貧困國家的水平；2012年澳門的專利立項(xiàng)數(shù)僅有5項(xiàng)。2013年澳門以普通匯率計(jì)算的人均GDP達(dá)91376美元，高居全球第四位；若以購買力平價(jià)計(jì)算則人均GDP達(dá)14萬美元，超過卡塔爾，排名世界第一。世界頂級的富裕程度與地板級的科技投入，極不相稱。澳門特區(qū)政府歷年財(cái)政結(jié)余多達(dá)數(shù)千億澳門元，有財(cái)政能力提高科技投入。科技實(shí)力是未來城市競爭的重要方面，增加科技投入是澳門提升城市競爭力的重要手段，更是澳門支持中小微企業(yè)參與新產(chǎn)業(yè)革命的可靠保證。因此，澳門有必要加大科技投入力度，全面提升澳門的科技水平。

第三，完善中小微企業(yè)技術(shù)進(jìn)步輔助政策。澳門特區(qū)政府推出了一些輔助中小微企業(yè)發(fā)展的計(jì)劃，這些計(jì)劃對中小微企業(yè)解困濟(jì)危有一定的效果，但對推動企業(yè)技術(shù)進(jìn)步作用不大。中小微企業(yè)參與新產(chǎn)業(yè)革命，面臨大規(guī)模的技術(shù)更新改造，迫切需要更多的資金支持技術(shù)創(chuàng)新。因此，特區(qū)政府有必要調(diào)整和完善輔助企業(yè)發(fā)展的政策體系，建立針對新產(chǎn)業(yè)革命的企業(yè)技術(shù)革新援助計(jì)劃，尤其是發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)方面的資金援助，包括引進(jìn)新技術(shù)新設(shè)備、技術(shù)更新改造和技術(shù)研發(fā)等方面的資金補(bǔ)貼和融資擔(dān)保，以輔助企業(yè)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，提高澳門產(chǎn)業(yè)競爭力。

第四，提升城市信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。回歸后，澳門的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了很大的成就，但比較偏重于交通等硬件設(shè)施的建設(shè)，而對信息化方面的軟件公共設(shè)施建設(shè)重視不夠。在信息化和大數(shù)據(jù)時(shí)代，創(chuàng)新型城市最關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施是信息化公共設(shè)施。因此，特區(qū)政府有必要加強(qiáng)城市信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以支持中小微企業(yè)發(fā)展。一是推動政府部門和公共服務(wù)部門的智能化、信息化改造。大數(shù)據(jù)以技術(shù)為基礎(chǔ)，但需應(yīng)用驅(qū)動，大數(shù)據(jù)技術(shù)在服務(wù)于應(yīng)用需求中升級發(fā)展。數(shù)據(jù)信息最重要的用戶是電力、電信、市政、網(wǎng)絡(luò)、金融、交通、醫(yī)療等部門，推動這些部門的信息化改造，將有力開啟大數(shù)據(jù)的市場機(jī)會之門。二是建立數(shù)據(jù)庫平臺和信息技術(shù)創(chuàng)新公共平臺?？梢钥紤]在生產(chǎn)力暨科技轉(zhuǎn)移中心的基礎(chǔ)上加強(qiáng)公共技術(shù)服務(wù)平臺建設(shè)，以廣闊的應(yīng)用創(chuàng)新帶動中小微企業(yè)的本地化發(fā)展。三是提升網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平。打造寬帶城市和無線城市，改造基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，提升互聯(lián)網(wǎng)國際接入與出口能力?，F(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展趨勢下，3D互聯(lián)網(wǎng)有實(shí)時(shí)感受、生動等優(yōu)勢，將全面替代傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)，澳門的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)可朝這一方向升級換代。四是建設(shè)智能化、網(wǎng)絡(luò)化、個(gè)性化、低碳化智慧城市單元，加強(qiáng)信息化與城市化的深度融合。

第五，適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)革命要求調(diào)整人力資源政策。澳門人力資源短缺，科技和管理人才更缺。舒緩短缺的基本途徑有二：一是通過培訓(xùn)和職業(yè)教育途徑自己培養(yǎng)人才，二是輸入外來勞動力和引進(jìn)人才。澳門在職業(yè)培訓(xùn)方面做得比較好，但在輸入外來勞動力政策方面則陷入兩難困境：雇主抱怨輸入外來勞動力管理措施過嚴(yán)、審批時(shí)間過長、批出外來勞動力數(shù)額不足。而本地勞工團(tuán)體則認(rèn)為，輸入太多外來勞動力會影響本地居民的就業(yè)和生計(jì)，侵犯本地工人利益。制定符合澳門實(shí)際的外來勞動力政策，需引入新產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)思維，即新興產(chǎn)業(yè)對簡單勞動力的需求減少而對技術(shù)人才的需求增加。在職業(yè)培訓(xùn)中，加強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)有關(guān)技術(shù)技能方面的培訓(xùn)。在輸入勞工政策方面，在執(zhí)行原有政策的基礎(chǔ)上，有針對性地為發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)開設(shè)綠色通道。例如對投資3D打印業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和網(wǎng)絡(luò)平臺企業(yè)，放寬審批標(biāo)準(zhǔn)，增加輸入名額，提供申請審批便利，鼓勵企業(yè)多引進(jìn)技術(shù)和管理人才。特區(qū)政府宜專門制定一個(gè)適合新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的人才引進(jìn)計(jì)劃，特事特批，鼓勵符合條件的企業(yè)申報(bào)，利用勞工政策杠桿促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第六，建立健全公平競爭的制度環(huán)境。制度是長期經(jīng)濟(jì)增長中一個(gè)重要要素。要促進(jìn)中小微企業(yè)投身于新產(chǎn)業(yè)革命，需有一個(gè)良好的制度環(huán)境。澳門有自由港和低稅率等制度優(yōu)勢，但也有法制不完善和行政效率不高等方面的問題。良性的制度環(huán)境是企業(yè)健康運(yùn)行發(fā)展的必要條件。為適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)革命發(fā)展的需要，特區(qū)政府需加強(qiáng)包括“中小微企業(yè)法”在內(nèi)的法制建設(shè)和健全市場法規(guī)體系，加快電子商務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、信用認(rèn)證體系等方面的法規(guī)進(jìn)程，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場監(jiān)管力度，創(chuàng)造有利于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公平競爭環(huán)境。

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[引用方式]龔唯平,楊瑛.澳門對中小微企業(yè)的傾斜性輔助產(chǎn)業(yè)政策研究[J].產(chǎn)經(jīng)評論,2015,6(3):117-124.

Inclining Auxiliary Industry Policy Research of the Medium-small-micro Enterprises in Macau

GONG Wei-ping YANG Ying

The government of Macau has already established basic policy directions to develop the Medium-small-micro enterprises, and implemented a series of inclining policies and supported the development to some extent. But the policy effect is not significant. The policy environment of medium-small-micro enterprises, development still needs fundamental improvement. To support the development of medium-small-micro enterprises and play the policy effect, we should recognize the importance of medium-small-micro enterprises in the economic social development in a long term and accord the world development trend to draw lessons from international successful experience. Besides, we must build a perfect policy system from the root of the system of the rule of law, promoting the new industry revolution and supporting the development of Medium-small-micro enterprises.

Macau; the medium-small-micro enterprises; inclining auxiliary industry policy; policy environment

2014-11-01

廣東省人文社科重點(diǎn)研究基地廣東產(chǎn)業(yè)發(fā)展與粵港澳區(qū)域合作研究中心和澳門中小企業(yè)協(xié)進(jìn)會資助項(xiàng)目(主持人：龔唯平)。

龔唯平，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；楊瑛，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)榛浉郯慕?jīng)濟(jì)。

F207

A

1674-8298(2015)03-0117 -08

[責(zé)任編輯：伍業(yè)鋒、劉鴻燕]

10.14007/j.cnki.cjpl.2015.03.009

① 輔助產(chǎn)業(yè)政策是澳門特區(qū)政府的一個(gè)專門提法。在此，輔助與扶助、支持是同一個(gè)意思。