■許 婷/文

國(guó)外土地流轉(zhuǎn)對(duì)我國(guó)的啟示

■許 婷/文

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)將成為必然的趨勢(shì)。鑒于我國(guó)在這方面的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺，本文通過對(duì)國(guó)外部分國(guó)家的土地流轉(zhuǎn)情況研究，得出一些啟示，以期為我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)提供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、日本

日本與中國(guó)的農(nóng)業(yè)雖然處于不同的發(fā)展水平上，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)方面有許多相似之處。如分散經(jīng)營(yíng)、規(guī)模狹小、人多地少，等等。日本實(shí)行的是小農(nóng)私有制，農(nóng)民對(duì)土地的看重程度與中國(guó)的農(nóng)民一樣，現(xiàn)代化發(fā)展的沖擊和生活的不穩(wěn)定，使得許多農(nóng)民不愿意徹底放棄土地和農(nóng)業(yè)。土地對(duì)于他們來說，不僅僅是生產(chǎn)資料，更是一種資產(chǎn)，所以將土地稱為他們的“命根子”并不夸張。而這種緊握土地資源不放的現(xiàn)象也促成了日本土地流轉(zhuǎn)緩慢的局面。1946年農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積約5.9萬公頃，1955年8.1萬公頃，之后逐漸減少至1961年的最低點(diǎn)5.3萬公頃，而后又繼續(xù)增加至1994年的9.3萬公頃，之后一直處于由高到低，又由低到高反復(fù)變動(dòng)的狀態(tài)。

日本政府在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面做了許多的努力。日本的土地流轉(zhuǎn)主要通過買賣和租賃兩種方式。日本的農(nóng)地改革和1952年制定的《農(nóng)地法》不允許擁有土地的農(nóng)戶離開村落，凡是那些離村就職的農(nóng)戶必須出售他們所持有的土地；1962年對(duì)《農(nóng)地法》進(jìn)行了第一次修改，開始允許農(nóng)地出租和出售，但是由于地價(jià)的不斷上漲，阻礙了農(nóng)地耕作權(quán)的讓渡；1970年和1982年先后第二、三次修改《農(nóng)地法》，突破了土地占有和使用方面的限額，以土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)為中心內(nèi)容，鼓勵(lì)土地的租借和流轉(zhuǎn)等；1980年日本政府頒布的《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》對(duì)農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)也發(fā)揮了一定的作用。除此之外，日本還建立合作經(jīng)濟(jì)組織等中介機(jī)構(gòu)，來促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，合作經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地租借轉(zhuǎn)讓的橋梁，他們接收與租出的農(nóng)地，再將這些農(nóng)地租給那些有需要的人們。而“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”這項(xiàng)制度也保證了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向，尤其是1993年《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基強(qiáng)化法》制定后，農(nóng)地流動(dòng)的方向主要是向“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”集中，并且那些“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”可以獲得農(nóng)地方面優(yōu)惠的政策支持。

二、韓國(guó)

韓國(guó)是亞洲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化事業(yè)卓有成效的國(guó)家之一。20世紀(jì)70年代初，韓國(guó)為了解決日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距，開展了以工業(yè)化推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的“新村運(yùn)動(dòng)”，并取得了顯著的成效。

韓國(guó)在1949年制定頒布了《農(nóng)地改革法》，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行了全面的改革，取消了佃耕制度。在20世紀(jì)50年代后期，已經(jīng)基本上消除了原有的地主寄生制度，建立了自耕農(nóng)經(jīng)體制。之后，為了加強(qiáng)農(nóng)地的保護(hù)，韓國(guó)于1972年制定了一系列關(guān)于農(nóng)地保護(hù)和利用的法律、法規(guī)，如《農(nóng)地法》等。在《農(nóng)地法》中明確指出，農(nóng)用土地是保障糧食供給和國(guó)土環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，是決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有限資源，應(yīng)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行保護(hù)和適于公共福利的管理。主要的措施包括：依法確定農(nóng)地的類型、限制農(nóng)地的轉(zhuǎn)用、設(shè)立農(nóng)地基金等。

為了充分利用農(nóng)地，韓國(guó)又通過農(nóng)地?cái)U(kuò)大《開發(fā)促進(jìn)法》來規(guī)定農(nóng)地開發(fā)計(jì)劃的制定和實(shí)施、土地所有者的開墾義務(wù)、農(nóng)地開墾的申請(qǐng)?jiān)S可制度，以及農(nóng)地開墾后的管理等制度，通過擴(kuò)大開發(fā)農(nóng)地以求得農(nóng)作物的增產(chǎn)，同時(shí)也為了有效地利用土地，從而實(shí)現(xiàn)謀求國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并促進(jìn)未開墾土地開發(fā)的目的。

三、英國(guó)

英國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了從輕視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為重視農(nóng)業(yè)的過程。18世紀(jì)末到19世紀(jì)初，英國(guó)還是一個(gè)農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，之后，在“重工輕農(nóng)”政策的誘導(dǎo)下，英國(guó)的農(nóng)業(yè)逐步走向衰退。第二次世界大戰(zhàn)后，英國(guó)花了近15年的時(shí)間，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)業(yè)衰退的局面，逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

從20世紀(jì)初到現(xiàn)在，英國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展中變化最大的就是過去由大地主、租地資本家、農(nóng)業(yè)雇傭工人所組成的租佃制農(nóng)場(chǎng)開始走向衰落，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗囊宰誀I(yíng)農(nóng)場(chǎng)為主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)形式。促成這種轉(zhuǎn)變，與英國(guó)政府所做出的努力是分不開的。英國(guó)政府通過立法手段對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地關(guān)系進(jìn)行干預(yù)和調(diào)整，傾向于保護(hù)自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)主的利益而限制地主的權(quán)利，促使了自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的快速發(fā)展。頒布的法律、法規(guī)包括1906年的《農(nóng)業(yè)持有地法》、1941年的《農(nóng)業(yè)法》等。之后，英國(guó)先后對(duì)《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行了修訂，繼圈地運(yùn)動(dòng)之后，英國(guó)政府為了擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，從政策的制定上，支持大農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，排擠合并小農(nóng)場(chǎng)。1967年，經(jīng)過修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，對(duì)合并小農(nóng)場(chǎng)，政府提供所需費(fèi)用的50%。除此之外，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品差價(jià)補(bǔ)貼的數(shù)額也基本取決于各個(gè)農(nóng)場(chǎng)的播種面積和銷售數(shù)量，也就是說，農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模越大，其所獲得的補(bǔ)貼就越多，這就促成了自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)逐步地走上大型化、規(guī)?；蜕虡I(yè)化的道路。因此，在政府鼓勵(lì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)的改進(jìn)等因素的共同作用下，英國(guó)的農(nóng)用土地得到了順利的流轉(zhuǎn)，農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模也逐漸地?cái)U(kuò)大，小農(nóng)場(chǎng)的數(shù)量也在逐步地減少，形成了規(guī)?；?、現(xiàn)代化、科技化的農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀。

四、法國(guó)

法國(guó)是許多享有很多農(nóng)地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國(guó)家中比較典型的國(guó)家之一。其農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一大特點(diǎn)就是實(shí)施土地集中政策，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。法國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式也有很多種，有的是農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，有的是所有權(quán)的流轉(zhuǎn)?？v觀法國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展史，并不是一蹴而就的，而是從失敗的經(jīng)歷中摸索出了現(xiàn)有的制度。

在法國(guó)大革命之后，小農(nóng)占優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式在法國(guó)持續(xù)了100多年，但由于其農(nóng)場(chǎng)規(guī)模小、土地分散零碎，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。到了20世紀(jì)20年代，法國(guó)相繼出臺(tái)了一系列的政策，推進(jìn)小農(nóng)場(chǎng)的合并，促進(jìn)和支持中等農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，來改變?cè)械木置妗＿@些措施包括限制土地的兼并，規(guī)定農(nóng)場(chǎng)的面積；頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，成立了土地整治與農(nóng)村安置公司來負(fù)責(zé)收購(gòu)小片土地，以優(yōu)惠的價(jià)格賣給大農(nóng)場(chǎng)，并通過租賃經(jīng)營(yíng)（土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)）的方式加速土地集中，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；政府對(duì)中等農(nóng)場(chǎng)在土地購(gòu)買、貸款和稅收上給予優(yōu)惠；對(duì)年老農(nóng)民發(fā)放終生養(yǎng)老金，鼓勵(lì)他們離開農(nóng)業(yè)，優(yōu)先安置達(dá)到中等規(guī)模的青年農(nóng)民，達(dá)到改善農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)的目的，等等。

除此之外，法國(guó)還通過一些法律的制定來保護(hù)土地，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)。如私有農(nóng)地一定要用于農(nóng)業(yè)、不準(zhǔn)棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑；土地轉(zhuǎn)讓不準(zhǔn)分割，只準(zhǔn)整體繼承或出讓；設(shè)置土地事務(wù)所和土地銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)促進(jìn)土地的有效管理和流轉(zhuǎn)；對(duì)于土地市場(chǎng)的管理和規(guī)范，法國(guó)采用直接干預(yù)的方式，控制土地的收購(gòu)和轉(zhuǎn)賣。

五、美國(guó)

美國(guó)的農(nóng)業(yè)是世界上最具代表性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之一，在世界農(nóng)業(yè)中占有十分重要的地位。20世紀(jì)30年代之前，美國(guó)首先通過拍賣公開出售公有土地，繼而向拓荒者免費(fèi)贈(zèng)送土地，并在20世紀(jì)初確定了以家庭農(nóng)場(chǎng)制為主的土地制度。可以說，家庭農(nóng)場(chǎng)制度是美國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度運(yùn)行的基礎(chǔ)與發(fā)展的前提。

美國(guó)的家庭農(nóng)場(chǎng)按照是否擁有對(duì)其所有權(quán)可以分作三個(gè)類型：一是完全所有權(quán)型，這種農(nóng)場(chǎng)的數(shù)量較多，但是大多規(guī)模不大。二是部分所有權(quán)型，主要是指部分自有，部分租人的農(nóng)場(chǎng)。這類農(nóng)場(chǎng)的面積較大，數(shù)量最多，規(guī)模也是很大。三是無所有權(quán)型，主要是指全部租用他人土地的農(nóng)場(chǎng)，這種農(nóng)場(chǎng)目前還是比較少的。

美國(guó)農(nóng)村的土地有國(guó)有和私有兩類，土地流轉(zhuǎn)的方式主要有兩種形式，一是出售國(guó)有土地，它通過出臺(tái)一系列的法案如《土地先購(gòu)權(quán)法》、《宅地法》來鼓勵(lì)拓荒和土地的開發(fā)。二是市場(chǎng)交易，如果要使用那些不屬于自己的土地，都需要通過市場(chǎng)交易來實(shí)現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)的目的主要在于擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模，加快生產(chǎn)要素的有序組合以及促進(jìn)先進(jìn)科技與管理知識(shí)在農(nóng)業(yè)方面的運(yùn)用。土地流轉(zhuǎn)過程中，通常都是土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，一般不涉及土地的所有權(quán)。除此之外，美國(guó)還通過信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段以及各種優(yōu)惠性的政策來鼓勵(lì)和誘導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的適度擴(kuò)大。

六、啟示

我國(guó)現(xiàn)行的是集體所有家庭經(jīng)營(yíng)的土地政策，這種小規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)模式難以形成規(guī)?；?yīng)，這就需要促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。通過對(duì)以美、英、日、法等國(guó)家的分析比較，可以得到以下幾點(diǎn)啟示：第一，確立農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，推動(dòng)土地依法自愿有償流轉(zhuǎn)；第二，加快發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。即通過發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)和利用；第三，明確農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)邊界。在這一前提下確定各權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)，以避免不必要的糾紛；第四，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)作用。在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的前提下，政府通過優(yōu)惠政策、稅收等一系列措施，引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向和規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

（作者單位：浙江省杭州市蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)局）