◎張墨寧

2015 年8 月初，浙江省金華市武義縣后陳村村委會(huì)在辦公樓前的公告欄里如期貼出了7 月份的現(xiàn)金日記賬，小到村便民中心買(mǎi)熱水瓶的錢(qián)，大到村留地廠房裝貨梯的費(fèi)用，支出金額和經(jīng)手人都一目了然。不過(guò)，村民們已經(jīng)不太專(zhuān)門(mén)去看了，經(jīng)過(guò)便民中心辦事的時(shí)候，才會(huì)看一眼。在武義縣，能夠做到每個(gè)月按時(shí)公開(kāi)賬目的村達(dá)到90%以上。武義縣紀(jì)委常委陶洪波說(shuō)：“村民看不看是一回事，公不公開(kāi)是另外一回事?！?/p>

后陳村是全國(guó)民主法治示范村。2015 年8 月，記者探訪后陳時(shí)，正逢麗水市慶元縣紀(jì)委來(lái)參觀學(xué)習(xí)。后陳的名氣越來(lái)越大。

2004 年6 月18 日，后陳村通過(guò)選舉產(chǎn)生了第一任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任，成為農(nóng)村民主監(jiān)督、村級(jí)權(quán)力制衡的最早發(fā)端地。2005 年，時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平曾實(shí)地考察后陳村，肯定后陳的村務(wù)公開(kāi)民主管理工作做法是“農(nóng)村基層民主的有益探索”。

此后的10 年里，當(dāng)?shù)丶o(jì)委推動(dòng)與后陳村自發(fā)創(chuàng)造相結(jié)合產(chǎn)生的“民主監(jiān)督”模式從全縣試點(diǎn)到被寫(xiě)入《村民委員會(huì)組織法》在全國(guó)推行。今天，回望和審視“后陳經(jīng)驗(yàn)”，將有助于更清晰地認(rèn)識(shí)基層權(quán)力監(jiān)督需要突破的藩籬，以及未來(lái)如何在依法治國(guó)框架下運(yùn)行。

“暴發(fā)”起來(lái)后的矛盾

10 年前，村民對(duì)賬目可不像現(xiàn)在這樣“冷漠”。后陳也是讓縣領(lǐng)導(dǎo)最頭疼的一個(gè)村。

后陳村的“問(wèn)題”是從突然有錢(qián)開(kāi)始的。

2002 年開(kāi)始擔(dān)任后陳村主任、2013 年當(dāng)選黨支部書(shū)記的陳忠武將當(dāng)時(shí)的劇變形容為“成了暴發(fā)戶(hù)”。他對(duì)記者說(shuō)道，2000 年之后縣里開(kāi)發(fā)工業(yè)園區(qū)，金麗溫高速公路也要從村里經(jīng)過(guò)，兩個(gè)項(xiàng)目征用了后陳村上千畝土地，征用款高達(dá)1900 萬(wàn)元。在此之前，盡管靠著辦砂廠、建魚(yú)塘，村里已經(jīng)有十幾萬(wàn)的年收入，但仍屬負(fù)債。

暴富之前，書(shū)記主任說(shuō)了算。這隨著村書(shū)記和主任開(kāi)始掌握巨額征用款的支配權(quán)，矛盾日益顯現(xiàn)。村書(shū)記落馬的消息不斷出現(xiàn)在武義縣。2001 年～2003 年，武義縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案查處農(nóng)村黨員干部147 人，占查處總數(shù)的46.9%。

白洋街道辦事處下轄的后陳村也難以幸免，與陳忠武“搭班子”的書(shū)記就因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問(wèn)題而落馬?！氨ｋU(xiǎn)公司來(lái)拉業(yè)務(wù)，希望村里能把錢(qián)放到他們那里，利息是銀行的兩倍，這事村里討論過(guò)，但是沒(méi)向街道匯報(bào)?！标愔椅湔f(shuō)，這名村書(shū)記被查處之后，他們才知道把其中30 萬(wàn)元存到保險(xiǎn)公司，他拿了3000 元回扣，還涉及其他方面的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

村民對(duì)村干部的不滿和不信任則越來(lái)越嚴(yán)重，一些人開(kāi)始上訪，大多村民要求把征用款全部分掉，一了百了。事態(tài)最嚴(yán)重的時(shí)候，鄉(xiāng)長(zhǎng)來(lái)調(diào)解矛盾，車(chē)也被村民掀翻了。在后陳村陷入僵局的時(shí)候，2003 年下半年，原本在街道工業(yè)辦公室任職的胡文法被派去“救火”。

“胡文法剛來(lái)的時(shí)候，連會(huì)都開(kāi)不成，不要說(shuō)村民代表會(huì)議，就是組織黨員開(kāi)會(huì)都成問(wèn)題。大家坐下來(lái)就是罵娘?！标愔椅湔f(shuō)，當(dāng)時(shí)村兩委晚上開(kāi)會(huì)常常到凌晨一兩點(diǎn)，大家討論到底拿出什么辦法來(lái)治理村莊。

分析村里“大亂”的原因，大家都覺(jué)得根源在于財(cái)務(wù)和村務(wù)不公開(kāi)，商議之下，決定成立“財(cái)務(wù)管理小組”，由村民選3名代表，村支部和村財(cái)務(wù)各出一人組成。財(cái)務(wù)支出不僅要村主任、書(shū)記簽字，還要財(cái)務(wù)小組審核簽字，才能入賬。同時(shí)，把財(cái)務(wù)賬單張貼在村辦公樓圍墻外，讓村民都能看到。

直到今天，后陳村仍然保持每月一公開(kāi)，村里安裝了華數(shù)點(diǎn)播之后，村民還可以通過(guò)電視查詢(xún)?cè)计睋?jù)。打開(kāi)三務(wù)公開(kāi)的頁(yè)面，就可以看到每個(gè)月的財(cái)務(wù)報(bào)表?！叭ツ?，有村民反映，公告欄里只能看到賬目，但看不到是怎么花出去的。我們就開(kāi)了村聯(lián)席會(huì)議，決定安裝華數(shù)點(diǎn)播，8 萬(wàn)元安裝費(fèi)和每年2 萬(wàn)多的點(diǎn)播費(fèi)由村里出，把每張發(fā)票都放上去?！标愔椅湔f(shuō)。

“財(cái)務(wù)管理小組”很大程度上是基于“維穩(wěn)”的現(xiàn)實(shí)需要，而將其上升到“監(jiān)委會(huì)”，發(fā)展出一種能夠廣泛適用的村務(wù)監(jiān)督模式，則離不開(kāi)當(dāng)時(shí)武義縣主政者以及紀(jì)委系統(tǒng)的探索和支持。

老上訪戶(hù)高票當(dāng)選

彼時(shí)，武義縣人大科教文衛(wèi)工委副主任鐘國(guó)江是縣紀(jì)委宣教室主任?！霸诩o(jì)委里面，應(yīng)該說(shuō)我是第一個(gè)去參與這項(xiàng)工作的。”鐘國(guó)江對(duì)記者表示，2003 年查處的一批村干部中，白洋街道就占了5 個(gè)，他們希望縣紀(jì)委能去協(xié)助抓一下黨風(fēng)廉政建設(shè)。2014 年初，鐘國(guó)江被安排到后陳這個(gè)“典型村”去調(diào)研。

“靈感”受到浙江另一個(gè)村的觸動(dòng)。據(jù)鐘國(guó)江回憶，當(dāng)時(shí)調(diào)研組無(wú)意中聽(tīng)說(shuō)溫嶺市石塘鎮(zhèn)金星村成立了“村民代表監(jiān)督管理委員會(huì)”。鐘國(guó)江說(shuō)，金星村所謂的監(jiān)委會(huì)是由村兩委任命產(chǎn)生，后陳村要做的話，肯定要由選舉產(chǎn)生，但是監(jiān)委會(huì)這個(gè)名稱(chēng)，還是值得借鑒。

這一構(gòu)想得到了武義縣副書(shū)記兼紀(jì)委書(shū)記的駱瑞生的肯定，在后陳村此前已經(jīng)自發(fā)成立的“財(cái)務(wù)管理小組”之上，“監(jiān)委會(huì)”制度正式建立。2004 年6 月18 日，監(jiān)委會(huì)在后陳村掛牌。當(dāng)天，村民代表會(huì)議表決通過(guò)了《村務(wù)監(jiān)督制度》和《村務(wù)管理制度》。監(jiān)委會(huì)有列席重大決策、重大開(kāi)支及涉及群眾利益的村務(wù)會(huì)議；對(duì)村財(cái)務(wù)公開(kāi)清單和報(bào)賬前的原始憑證進(jìn)行稽核；對(duì)違反村務(wù)管理制度和監(jiān)督制度做出的決定、決策和報(bào)銷(xiāo)單據(jù)提出修正建議，并啟動(dòng)糾錯(cuò)程序或解疑釋惑等權(quán)力。從村里的實(shí)際事務(wù)來(lái)看，最大的權(quán)力其實(shí)就是財(cái)務(wù)簽字權(quán)。

監(jiān)委會(huì)由主任和兩位委員組成，產(chǎn)生的程序是先由全村黨員和村民代表提名，從非兩委成員及其親屬的村民代表中推薦候選人，再由村民代表會(huì)議差額選舉產(chǎn)生。任期3 年，與村委會(huì)同屆。曾經(jīng)的老上訪戶(hù)張舍南以高票當(dāng)選為后陳村第一屆監(jiān)委會(huì)主任。

干了一年就落選

從成立到向全縣推廣，“監(jiān)委會(huì)”一直面臨無(wú)法繞開(kāi)的體制問(wèn)題，就是它和村黨支部應(yīng)該是什么關(guān)系。各地前來(lái)學(xué)習(xí)的考察團(tuán)普遍關(guān)心的兩個(gè)問(wèn)題，一是監(jiān)委會(huì)管不管用，另一個(gè)即是會(huì)不會(huì)削弱黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位。

按照駱瑞生的最初想法，黨支部、村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)應(yīng)該是并駕齊驅(qū)，構(gòu)成權(quán)力相互制衡的“三駕馬車(chē)”。黨支部只能在政治上領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)委會(huì)，但不能進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo)，3 個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該處于平等地位。但這種設(shè)計(jì)遭到普遍反對(duì)。

“縣里很多職權(quán)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，以后我們征地、布置工作太不方便了，以前只要抓住書(shū)記、村主任就可以，多了一個(gè)監(jiān)委會(huì)，工作還怎么開(kāi)展。有些人說(shuō)，如果村兩委腐敗了，監(jiān)委會(huì)一樣能被拉下水。還有人說(shuō)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)都搞不好，還要搞3 個(gè)機(jī)構(gòu)?！辩妵?guó)江說(shuō)，組織部門(mén)提出的反對(duì)意見(jiàn)更為嚴(yán)重，“他們的看法是，黨支部處于領(lǐng)導(dǎo)地位，現(xiàn)在建了一個(gè)機(jī)構(gòu)居然可以監(jiān)督黨組織，難道黨支部做出的決定就不算數(shù)了嗎？”

部門(mén)爭(zhēng)議不下，需要地方主政者拍板定音?，F(xiàn)任金華市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)金中梁是當(dāng)時(shí)的武義縣委書(shū)記?！八目捶ㄊ腔鶎用裰鲃?shì)在必行，監(jiān)委會(huì)能使基層民主落到實(shí)處。消除腐敗問(wèn)題，促進(jìn)辦事公開(kāi)，讓群眾放心，也利于穩(wěn)定。”鐘國(guó)江說(shuō)，得到縣委的支持，事情就好辦多了。

后陳村實(shí)行監(jiān)委會(huì)制度僅半年后，武義縣第一批76個(gè)村即開(kāi)始試點(diǎn)。但是，在黨支部和監(jiān)委會(huì)的關(guān)系上，則要有所“妥協(xié)”，監(jiān)委會(huì)要在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展監(jiān)督村委會(huì)的工作。監(jiān)委會(huì)不參與黨務(wù)，只有在村支書(shū)執(zhí)行村務(wù)時(shí)，監(jiān)委會(huì)才能監(jiān)督。如果監(jiān)委會(huì)與兩委意見(jiàn)有分歧，村委會(huì)又不肯召開(kāi)村代會(huì)進(jìn)行商議協(xié)調(diào)，監(jiān)委會(huì)可以向上一級(jí)求援，比如向街道，或再向縣政府尋求“救濟(jì)”。此外，監(jiān)委會(huì)還有一個(gè)彈劾權(quán)，可以根據(jù)村民和村民代表的意見(jiàn)，提出對(duì)不稱(chēng)職的村委會(huì)干部的罷免建議。

“黨務(wù)和村務(wù)是很難分開(kāi)的。而且，在浙江省，由于村經(jīng)濟(jì)合作社的社長(zhǎng)都要由支部書(shū)記兼任，實(shí)際上書(shū)記掌管著村里的經(jīng)濟(jì)大權(quán)，要處理很多村務(wù)。所以，在實(shí)踐中，監(jiān)委會(huì)能夠起到監(jiān)督村書(shū)記的作用?！标愔椅湔f(shuō)。

在全縣推行的過(guò)程中，監(jiān)委會(huì)的地位被限定不能參與黨務(wù)，與此同時(shí)，書(shū)記掌管村務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況又決定了監(jiān)督不可能繞開(kāi)黨支部。這種看起來(lái)矛盾的設(shè)定也帶來(lái)了村兩委和監(jiān)委會(huì)之間的不適感。2005 年換屆，僅僅干了1 年的張舍南就被選下去了。1 年的時(shí)間里，張舍南得罪了不少人，發(fā)現(xiàn)村干部的親戚承包鏟砂，活越干越慢、錢(qián)卻照付時(shí)，他會(huì)帶人調(diào)查，當(dāng)下就將鏟車(chē)喊停，提出對(duì)鏟車(chē)公開(kāi)招標(biāo)，給村里省了不少錢(qián)。

2005年6月,時(shí)任浙江省委書(shū)記習(xí)近平來(lái)后陳村視察工作

“盡管村支書(shū)胡文法已經(jīng)很開(kāi)明了，但監(jiān)委會(huì)真的建立起來(lái)，他也感到很不適應(yīng)，他一直強(qiáng)調(diào)監(jiān)委會(huì)不是村干部，不應(yīng)該參與決策。以前只要書(shū)記、村主任通過(guò)，事情就通過(guò)了，但現(xiàn)在不行了，好像覺(jué)得權(quán)力上受到了挑戰(zhàn)?！辩妵?guó)江分析說(shuō)。而在后陳村現(xiàn)任監(jiān)委會(huì)主任何榮偉看來(lái)，張舍南的落選，跟過(guò)于高調(diào)也有很大關(guān)系?！八f(shuō)話太張揚(yáng)了，好像所有的功勞都是監(jiān)委會(huì)的，都是他的，就他是正面人物，別人都是反面人物。”

有意見(jiàn)的，還有其他被試點(diǎn)的村?！昂姆ㄋ闶亲龅貌诲e(cuò)了，央視也采訪他，成了小名人，但是他在縣里連黨代表都選不上去。其他村的書(shū)記會(huì)覺(jué)得，后陳推行監(jiān)委會(huì)制度連累了他們，讓他們以后的工作很難做。”鐘國(guó)江說(shuō)。

而駱瑞生也遭到了反對(duì)。2006 年底換屆選舉后，48 歲的駱瑞生調(diào)任武義縣政協(xié)主席。

“監(jiān)委會(huì)主任也有找茬的，比如說(shuō)沒(méi)找他吃飯的發(fā)票就不報(bào)銷(xiāo)。”武義縣現(xiàn)任紀(jì)委常委陶洪波對(duì)記者說(shuō)道，遇到這種情況，他們就會(huì)協(xié)調(diào)。“我們會(huì)跟監(jiān)委會(huì)主任說(shuō)，合情合理的開(kāi)支還是要批的，而且你沒(méi)有去吃，反而更有利于你去監(jiān)督。”陶洪波說(shuō)，這種情況現(xiàn)在越來(lái)越少。

經(jīng)過(guò)了10 年的“磨合”，監(jiān)委會(huì)和村兩委的關(guān)系看起來(lái)越來(lái)越融洽，互相“拆臺(tái)”的現(xiàn)象越來(lái)越少，但監(jiān)委會(huì)的實(shí)際作用也面臨新的考驗(yàn)。尤其是在浙江省2008 年出臺(tái)意見(jiàn)，規(guī)定監(jiān)委會(huì)主任“一般由村黨組織成員兼任”之后。對(duì)于有人認(rèn)為這樣做會(huì)削弱監(jiān)督，武義縣紀(jì)委常委陶洪波的看法則是，黨支部成員兼任并沒(méi)有影響監(jiān)督效力?！澳軌虺蔀辄h支部成員，一般來(lái)說(shuō)素質(zhì)還是比較高的?！?/p>

習(xí)近平曾肯定“后陳經(jīng)驗(yàn)”

2008 年3 月，浙江省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于建立健全村級(jí)民主監(jiān)督組織、加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，決定在全省推廣“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”制度。實(shí)際上，陳村的探索從一開(kāi)始就受到上級(jí)的關(guān)注。2005 年6 月17日，習(xí)近平曾經(jīng)親自到后陳村進(jìn)行了座談。

如今，在后陳村村委會(huì)辦公樓，一眼就看到習(xí)近平擔(dān)任浙江省委書(shū)記時(shí)對(duì)“后陳經(jīng)驗(yàn)”的指示：“后陳的村務(wù)公開(kāi)民主管理工作，我一直關(guān)注著，我覺(jué)得這是農(nóng)村基層民主的有益探索，方向肯定是正確的?！?010 年，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度被寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》；2012 年，該制度創(chuàng)新被列為《黨的十六大以來(lái)政治體制改革大事記》16 件大事之一。監(jiān)委會(huì)不僅獲得了明確的合法地位，而且在政治體制改革史中留下了一筆。

與上級(jí)紀(jì)委的法律關(guān)系

在監(jiān)委會(huì)解決了“身份”問(wèn)題之后，一個(gè)新的課題是上級(jí)紀(jì)委和村監(jiān)委會(huì)的關(guān)系應(yīng)該如何處理。村民自治制度建立后，去行政化無(wú)疑是最基本的方向。在村級(jí)權(quán)力失控的特殊時(shí)期，上級(jí)紀(jì)委能夠以其不可替代的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮強(qiáng)力作用，引導(dǎo)創(chuàng)設(shè)了一項(xiàng)新的制度。但是在監(jiān)委會(huì)已經(jīng)被納入村自治框架以及依法治國(guó)的背景下，是到了對(duì)村監(jiān)委會(huì)與上級(jí)紀(jì)委的法律關(guān)系重新考慮的時(shí)候。

據(jù)陶洪波介紹，去年以來(lái)的一個(gè)重要變化是，2014 年全國(guó)黨建工作會(huì)議在杭州結(jié)束后，浙江省出了一個(gè)相關(guān)規(guī)定?！霸瓉?lái)，紀(jì)委和監(jiān)委會(huì)的關(guān)系沒(méi)有明確，但實(shí)際上就是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但現(xiàn)在有了明確的說(shuō)法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委要做好監(jiān)委會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，僅僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系?！碧蘸椴?tīng)省里的同志講，有中央高層領(lǐng)導(dǎo)曾專(zhuān)門(mén)了解后陳村監(jiān)委會(huì)的起源、運(yùn)作和發(fā)展情況，并提出要符合依法治國(guó)的理念，這項(xiàng)工作的具體執(zhí)行不應(yīng)該由紀(jì)委來(lái)主導(dǎo)。

按照現(xiàn)行制度，村委會(huì)的自治框架是在民政部門(mén)，但是現(xiàn)在浙江省還沒(méi)有明確這項(xiàng)工作要轉(zhuǎn)到哪，“在此之前，還是不能放松。一放的話，再想統(tǒng)回來(lái)就比較難了?！?/p>

由紀(jì)委主導(dǎo)的10 年，針對(duì)監(jiān)督武義縣想了很多辦法，比如監(jiān)委會(huì)主任不合格不給發(fā)工資，村干部容易出問(wèn)題的工程建設(shè)領(lǐng)域設(shè)紅線?！坝屑o(jì)委的強(qiáng)力推行，村兩委一般是不敢硬頂?shù)?，紀(jì)委有紀(jì)委的優(yōu)勢(shì)，民政部門(mén)在協(xié)調(diào)方面可能沒(méi)有這么便利?！碧蘸椴ㄕf(shuō)，讓村兩委養(yǎng)成自覺(jué)遵守制度的習(xí)慣，我們就可以放手了。