董春嶺

2014年，恐怖極端組織“伊斯蘭國”的“異軍突起”無疑是國際政治領(lǐng)域的一大標(biāo)志性事件。美國在這一突如其來的挑戰(zhàn)面前有些措手不及。在這種情勢下，打著“結(jié)束兩場戰(zhàn)爭”旗號上臺的奧巴馬總統(tǒng)不得不重新思考美國的戰(zhàn)略全局，調(diào)整策略，全力打擊“伊斯蘭國”。軍事上，美國先是動用空中力量對重點(diǎn)目標(biāo)發(fā)動精確打擊，后向伊拉克增派軍事人員，為伊政府軍提供戰(zhàn)術(shù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)和情報(bào)支持;外交上，美國積極組建新的國際反恐聯(lián)盟，動員阿拉伯世界和西方盟友的力量共同參與打擊“伊斯蘭國”的行動。除了上述行動之外，一場旨在切斷恐怖分子資金鏈的“暗戰(zhàn)”也在同步進(jìn)行，這場戰(zhàn)爭的主角是美國財(cái)政部。

財(cái)政部成為反恐“生力軍”

作為世界頭號經(jīng)濟(jì)大國，在美國“外交政策工具箱”中可用的“經(jīng)濟(jì)類工具”并不少，包括實(shí)施制裁、實(shí)施援助、拋售國債、影響匯率等，而擁有獨(dú)特的權(quán)力、信息、關(guān)系網(wǎng)和影響力的美國財(cái)政部也一直在外交事務(wù)中扮演著不可或缺的角色。

9.11事件之后，反恐成為美國戰(zhàn)略重心，而財(cái)政部也通過改革重新定位自己的角色作用，配合戰(zhàn)略全局，發(fā)揮自身優(yōu)勢，成為反恐戰(zhàn)爭的一支“生力軍”。財(cái)政部改革的方向主要有三：第一，整合職能，通過設(shè)立政策辦公室，將“恐怖分子籌資和金融犯罪局”、“海外資產(chǎn)管理辦公室”、“金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)”和“資產(chǎn)沒收辦公室”等多個(gè)部門整合，更好地執(zhí)行反恐戰(zhàn)略部署，發(fā)揮協(xié)同配合作用。第二，設(shè)立專門的情報(bào)分析機(jī)構(gòu)“恐怖主義和金融情報(bào)辦公室”，負(fù)責(zé)整合與恐怖活動有關(guān)的金融情報(bào)，如資金流向、資本數(shù)據(jù)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等信息，弄清恐怖組織的主要資助者、資金流轉(zhuǎn)手段、內(nèi)部的資金運(yùn)作方式等，并與聯(lián)邦調(diào)查局、中情局、國務(wù)院、國防部等機(jī)構(gòu)共享。美國財(cái)政部也因此成為美國歷史上首個(gè)具有情報(bào)職能的財(cái)政部。第三，強(qiáng)化行動能力，《愛國者法案》賦予了財(cái)政部更大的權(quán)力，其對認(rèn)定為恐怖分子所進(jìn)行的金融行為擁有更多執(zhí)法權(quán)，在凍結(jié)資產(chǎn)、關(guān)閉賬戶、阻止匯款結(jié)算、索取特定客戶交易信息等方面擁有更強(qiáng)勢的執(zhí)行權(quán)。

改革后的財(cái)政部通過與“環(huán)球銀行金融電信協(xié)會”（其掌握著全球金融交易信息，被稱為“全球銀行業(yè)的神經(jīng)中樞”）合作，分析恐怖分子之間的資金往來，成功地挫敗了多起恐怖活動，并抓獲了“基地”組織東南亞地區(qū)頭目漢巴利。通過開展“不良銀行計(jì)劃”，財(cái)政部將對資助恐怖分子或?yàn)槠浣鹑诨顒犹峁┍憷你y行進(jìn)行強(qiáng)力反制，不僅可以凍結(jié)其在美國的資產(chǎn)，甚至能夠通過國際合作，將其逐出國際金融體系，有效震懾相關(guān)銀行，打擊恐怖組織的資金鏈?？梢哉f，財(cái)政部已成為美國反恐行動的一支“生力軍”，為反恐在金融領(lǐng)域開辟了“第二戰(zhàn)場”。

“伊斯蘭國”的資金鏈更具獨(dú)立性

奧巴馬執(zhí)政后，高度肯定了小布什時(shí)期財(cái)政部在“經(jīng)濟(jì)反恐”中的作用，延續(xù)并強(qiáng)化了財(cái)政部的反恐職能。他留任了財(cái)政部負(fù)責(zé)反恐行動計(jì)劃的原班人馬，并打通了該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)入白宮參與反恐事務(wù)磋商的通道。作為“巧實(shí)力”外交的倡導(dǎo)者，奧巴馬更重視利用非軍事手段、尤其是金融制裁手段在外交事務(wù)中的運(yùn)用。此次打擊“伊斯蘭國”，財(cái)政部金融反恐的“第二戰(zhàn)場”更是被奧巴馬政府?dāng)[在了突出的位置上，他多次在談到打擊“伊斯蘭國”戰(zhàn)略時(shí)提及“要切斷它的資金鏈”，而被戴了高帽的財(cái)政部這回著實(shí)犯了難。2014年10月23日，美國財(cái)政部提出了打擊“伊斯蘭國”金融戰(zhàn)略的三大舉措：一是阻止其石油走私等融資手段，切斷其資金來源;二是隔絕其與國際金融體系的聯(lián)系，限制其資金流轉(zhuǎn);三是定向制裁其主要頭目及相關(guān)人員。但將這些傳統(tǒng)的做法繼續(xù)套用在打擊“伊斯蘭國”上是否會繼續(xù)有效？對此，美國財(cái)政部負(fù)責(zé)反恐和金融情報(bào)的副部長大衛(wèi)·科恩坦言：“伊斯蘭國”是美國遇到的資金來源最充足的恐怖組織，美國缺少能夠清空其錢袋子的“秘密武器”。其根本原因在于“伊斯蘭國”的運(yùn)作模式和“基地”組織大不相同，其掌握著大量資源，并能通過多種途徑榨取財(cái)富，不依賴外部資助，不依托金融機(jī)構(gòu)，資金鏈更具“獨(dú)立性”，難以通過外部制裁對其施加影響。根據(jù)調(diào)查，“伊斯蘭國”的資金來源主要有以下三個(gè)方面。

首先，“伊斯蘭國”控制著多條灰色貿(mào)易鏈，可以源源不斷地?fù)Q取資金。據(jù)法國《費(fèi)加羅報(bào)》記者的實(shí)地調(diào)查，“伊斯蘭國”控制著多個(gè)大型油田，這些石油經(jīng)過初步提煉后運(yùn)往土耳其、伊朗和約旦，走私到黑市進(jìn)行交易，每桶出價(jià)25～40美元，遠(yuǎn)低于國際市場的價(jià)格，且直接用現(xiàn)金進(jìn)行交易。僅憑借這一項(xiàng)，“伊斯蘭國”就能保證每天100萬美元的進(jìn)賬，這些收入被用來購買精煉油和武器，維持占領(lǐng)區(qū)的經(jīng)濟(jì)?！捌淠壳胺e累的財(cái)富已遠(yuǎn)超過‘基地組織，除石油外，其還經(jīng)營著煙草、藥品和古董等多種灰色貿(mào)易，美國對此無計(jì)可施”?！稌r(shí)代》周刊2014年10月的一篇評論曾無奈地感嘆：“該地區(qū)有一個(gè)腐敗的政商關(guān)系網(wǎng)和太多灰色的原油買家，想要打擊恐怖分子的走私渠道，惟一的可能是給這些邊防戰(zhàn)士和市政官員支付更多的賄金?！?/p>

其次，“伊斯蘭國”控制著占領(lǐng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)命脈和稅收，可以通過壓榨當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和民眾獲得財(cái)富。在被占領(lǐng)地區(qū)，各種苛捐雜稅名目繁多，如所有經(jīng)過“伊斯蘭國”控制區(qū)的卡車都需要交稅，大車征收400美元，小車征收50～100美元;所有在控制區(qū)活動的商人都需要繳納高額的“保護(hù)費(fèi)”;在占領(lǐng)區(qū)內(nèi)的黑市交易需繳納成交價(jià)20%～50%的“暴利稅”，農(nóng)民需繳農(nóng)業(yè)稅，居民的用水、用電、使用燃料都需向占領(lǐng)者交稅，“恐怖分子會持槍挨家挨戶地強(qiáng)行征收”。美國《外交》雜志稱，“伊斯蘭國”和“基地”組織不同，其頭目將精力集中在擴(kuò)大占領(lǐng)區(qū)、奪取重要工業(yè)產(chǎn)區(qū)和商業(yè)中心、囤積武器和彈藥上，并能夠通過種類繁多的稅收保證穩(wěn)定的財(cái)源。

最后，“伊斯蘭國”的更多資金來自于綁架、盜竊和掠奪。《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道稱，“伊斯蘭國”雖然和“基地”組織分道揚(yáng)鑣，但繼續(xù)延續(xù)著“基地”組織的生財(cái)之道，通過綁架沙特及其他國家的公民獲得大筆贖金。美國財(cái)政部副部長大衛(wèi)·科恩遺憾地指出，2014年，依靠劫持歐洲多國記者和人質(zhì)，“伊斯蘭國”至少拿到了高達(dá)2000萬美元的贖金。此外，走私文物也是“伊斯蘭國”重要的生財(cái)手段，他們在占領(lǐng)伊拉克第二大城市摩蘇爾后，洗劫了所有的博物館和教堂，將這些寶貴的藝術(shù)品作為戰(zhàn)利品，販賣到敘利亞等地獲取巨額財(cái)富。

新的反恐形勢需要新的戰(zhàn)略與手段

“伊斯蘭國”更加復(fù)雜、多元的資金運(yùn)作模式給美國財(cái)政部實(shí)施“金融暗戰(zhàn)”提出了多重挑戰(zhàn)。的確，隨著時(shí)間的推移，美國實(shí)施金融制裁的方式和手段已經(jīng)“路人皆知”，恐怖分子已經(jīng)提前做好了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。他們通過灰色貿(mào)易和現(xiàn)金交易，使外部資金來源更加隱蔽;利用“哈瓦拉系統(tǒng)”（一種傳統(tǒng)的地下匯款方式）等非常規(guī)銀行體系轉(zhuǎn)移資金，通過巧立名目征稅、綁架勒索贖金等渠道，使資金運(yùn)行內(nèi)部化、資金來源多元化。美國無法甄別走私者身份，僅憑借傳統(tǒng)的金融手段無法滲透到該系統(tǒng)中，限制其資金流轉(zhuǎn)。

但對美國而言，新挑戰(zhàn)同樣意味著新機(jī)遇。新的反恐形勢將迫使美國政府制定全方位的反恐戰(zhàn)略，重新思考“過分注重軟實(shí)力”所帶來的實(shí)際問題，更加注重軍事手段與經(jīng)濟(jì)手段的綜合運(yùn)用，使地面部隊(duì)收復(fù)失地與切斷資金鏈同步推進(jìn)。由于“伊斯蘭國”的資本運(yùn)作獨(dú)立于全球貿(mào)易體系，這是美國無法在經(jīng)濟(jì)上對其施壓的最重要原因。新的反恐形勢將促使美國政府反思“保持自由貿(mào)易和資本全球流動”的重要性，在推動世貿(mào)組織等真正具有全球性的國際貿(mào)易機(jī)制上更加積極。此外，新的反恐形勢還將促使美國財(cái)政部放下身段，更加積極地與企業(yè)合作，通過能源企業(yè)追蹤能源流動的情況，通過運(yùn)輸公司了解非法貿(mào)易的渠道，通過保險(xiǎn)公司了解更多綁架案件的信息，通過“公私合作”，逐漸形成政府與企業(yè)之間的“聯(lián)盟關(guān)系”，為金融手段的有效性提供長期助力。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院所助理研究員）