摘 要：目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展期，跑步進(jìn)入老齡化社會(huì)，“延遲退休”成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題，“延遲退休政策”成為人們廣泛辯論的議題。運(yùn)用約翰·金登的多源流理論，從問(wèn)題流、政策流和政治流三方面分析我國(guó)漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題確立過(guò)程，并進(jìn)一步探討“政策之窗”的開(kāi)啟。

關(guān)鍵詞：多源流理論;政策辯論議題;漸進(jìn)式延遲退休

中圖分類(lèi)號(hào)：C912 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2014）36-0009-02

延遲退休即延遲退休年齡，指國(guó)家結(jié)合國(guó)外有些國(guó)家在討論或者已經(jīng)決定要提高退休的年齡來(lái)綜合考慮中國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化的情況、就業(yè)的情況而逐步提高退休年齡或延遲退休的制度。隨著中國(guó)步入老齡化社會(huì)進(jìn)程加快，圍繞延遲退休這一話(huà)題的爭(zhēng)論從未停止。2008年11月，人保部社會(huì)保障研究所負(fù)責(zé)人就稱(chēng)，有關(guān)部門(mén)正在醞釀等待條件成熟時(shí)延長(zhǎng)退休年齡，有可能女職工從2010年開(kāi)始，男職工從2015年開(kāi)始，采取“小步漸進(jìn)”方式，每3年延遲1歲，逐步將退休年齡提高到65歲。2010年9月，關(guān)于“是否應(yīng)該推遲退休年齡”的話(huà)題再度引發(fā)熱議。起因是在《中國(guó)的人力資源狀況》白皮書(shū)的發(fā)布會(huì)上，人保部副部長(zhǎng)王曉初表示，有專(zhuān)家指出，到2035年中國(guó)將面臨兩名納稅人供養(yǎng)一名養(yǎng)老金領(lǐng)取者的情況。2013年6月，由于就業(yè)壓力等多重原因，人社部已經(jīng)擱置延遲退休的思路，僅僅從研究著手，進(jìn)行學(xué)術(shù)探討。2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。明確了頂層設(shè)計(jì)中，延遲退休政策漸進(jìn)漸行，這是中央首次提出“漸進(jìn)式延遲退休”。2013年11月20日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民表示，延長(zhǎng)退休年齡是大勢(shì)所趨但將采用“漸進(jìn)式”。2014年3月9日，人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民表示，人社部會(huì)在2020年前，將延長(zhǎng)退休年齡的方案推出來(lái)，此方案是漸進(jìn)式的退休年齡辦法。

一、多源流理論

美國(guó)著名公共政策學(xué)家約翰·金登在借鑒科恩、馬奇、奧爾森的垃圾桶模型的基礎(chǔ)上建立了多源流理論，該理論最早出現(xiàn)于1984年金登出版的《議程、備選方案與公共政策》一書(shū)中。多源流理論認(rèn)為政策議程設(shè)置過(guò)程涉及三套參數(shù)，即問(wèn)題流、政策流和政治流?！皢?wèn)題流”是作為公共問(wèn)題需要政府采取行動(dòng)并通過(guò)政府努力加以解決的問(wèn)題的概念。“政策流”是由問(wèn)題專(zhuān)家、問(wèn)題分析人士以及解決措施構(gòu)成?！罢瘟鳌笔怯芍T如國(guó)民情緒的轉(zhuǎn)變、管理或法制的變遷以及利益集團(tuán)的施壓活動(dòng)等因素組成的。以上三種“流”沿著不同的路徑相交了，不同的問(wèn)題流、政策流和政治流在特定的時(shí)間匯合了，問(wèn)題與解決辦法以及適當(dāng)?shù)恼螇毫R聚在一起，在那個(gè)點(diǎn)上議案進(jìn)入正式議程，公共政策程序啟動(dòng)了。

二、漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題確立的多源流分析

2013年人民網(wǎng)聯(lián)合清研咨詢(xún)、優(yōu)數(shù)咨詢(xún)所做的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查顯示，近七成受訪(fǎng)者反對(duì)延遲退休。下面運(yùn)用約翰·金登的多源流理論，從問(wèn)題流、政策流和政治流三方面對(duì)我國(guó)漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題確立過(guò)程進(jìn)行分析。

（一）問(wèn)題提出

問(wèn)題流是界定社會(huì)問(wèn)題如何成為政府付諸行動(dòng)的公共問(wèn)題，最終進(jìn)入政府政策議程，是對(duì)公共問(wèn)題的定義。延遲退休一直是人們普遍關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題，2008年開(kāi)始引起了政府的重視成為公共問(wèn)題，2013年進(jìn)入政府政策議程，明確提出“漸進(jìn)式延遲退休政策”，其原因主要有四點(diǎn)：一是由于計(jì)劃生育“少生、優(yōu)生”政策的有效實(shí)施，我國(guó)勞動(dòng)力供求關(guān)系正在發(fā)生新的變化，勞動(dòng)力供給總量已經(jīng)越過(guò)了頂峰開(kāi)始逐年減少，20年后出現(xiàn)勞動(dòng)力供給不足將是難以避免的。二是我國(guó)人均預(yù)期壽命和受教育年限持續(xù)延長(zhǎng)，決定了人生工作周期也需要做出相應(yīng)調(diào)整。發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于退休年齡的設(shè)置普遍高于我國(guó)，這表示我國(guó)退休年齡還是有一定增長(zhǎng)空間的。因此，延遲退休年齡是符合群眾具體需求的。三是必須促進(jìn)性別平等?，F(xiàn)在女性退休年齡大幅度低于男性，直接影響到其經(jīng)濟(jì)利益與福利待遇。因此，延遲女性退休年齡是符合社會(huì)發(fā)展需求的。四是必須維護(hù)養(yǎng)老保障制度負(fù)擔(dān)的公平，即在人口老齡化的進(jìn)程中，需要微調(diào)退休年齡，以避免下一代人負(fù)擔(dān)過(guò)重，這是制度公平與可持續(xù)發(fā)展的需要。

（二）政策辯論產(chǎn)生與討論

漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題提出后，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，公共媒體、專(zhuān)家和官員提供了多方面的政策意見(jiàn)。政策流包括公共媒體的意見(jiàn)與建言、專(zhuān)家們的意見(jiàn)和主張等因素。

1.媒體建言：符合國(guó)情，應(yīng)細(xì)化操作。漸進(jìn)式延遲退休政策經(jīng)過(guò)電視、報(bào)紙與網(wǎng)絡(luò)的公共媒體的廣泛報(bào)道，迅速成為議論的焦點(diǎn)。公共媒體的報(bào)道認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)老齡化快速推進(jìn)、養(yǎng)老金缺口逐步擴(kuò)大、人均壽命提高、健康狀況改善以及勞動(dòng)力紅利逐漸消失等現(xiàn)實(shí)狀況，將延遲退休擺上改革日程是完全必要的，并且采取“漸進(jìn)式”的做法是符合國(guó)情的。

2.專(zhuān)家意見(jiàn)：每年多幾個(gè)月，逐步累積。北京大學(xué)鄭偉副教授提出的建議是，從2015年開(kāi)始，每年的退休年齡提高一個(gè)季度，每四年提高一歲，如此積累，直至男女實(shí)際退休年齡可以達(dá)到六十歲。照此方案，大約20年后，延遲退休對(duì)彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，維護(hù)養(yǎng)老金收支平衡，會(huì)起到一定效果。

（三）政策辯論政治因素變化

我國(guó)漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題離不開(kāi)黨和公眾的廣泛交流與討論。政治流包括執(zhí)政黨的關(guān)注、官員的建議、國(guó)民情緒等因素，這些因素反映了政治權(quán)利的分配與政治利益的博弈，最終導(dǎo)致政策辯論政治因素的變化。

1.執(zhí)政黨：重視與關(guān)注。我國(guó)執(zhí)政黨從新中國(guó)成立后就一直重視人們的退休問(wèn)題。從1951年的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)暫行條例》，1953年的《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，1958年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》到1978年《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老、弱、病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，再到2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出的“漸進(jìn)式延遲退休政策”，這說(shuō)明我國(guó)執(zhí)政黨對(duì)我國(guó)退休問(wèn)題的重視與關(guān)注。

2.官員建議：設(shè)幾年“緩沖期”。人力社保部社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)金維剛認(rèn)為，漸進(jìn)式延遲退休是指將來(lái)制定有關(guān)延遲退休的政策將采取小步慢走的方式，逐步緩慢地延長(zhǎng)退休年齡。假如退休年齡延長(zhǎng)一歲需要經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間，那么在政策實(shí)施之后的第一年只將退休年齡延長(zhǎng)半歲，第二年再延長(zhǎng)半歲，以此類(lèi)推。此外，在將來(lái)有關(guān)延遲退休的政策制定并公布之后，還將設(shè)定幾年的“緩沖期”，即經(jīng)過(guò)幾年的準(zhǔn)備才會(huì)正式實(shí)施。因此，漸進(jìn)式延遲退休就是采取比較緩慢而穩(wěn)妥的方式，逐步延長(zhǎng)退休年齡，盡量減小退休政策調(diào)整對(duì)社會(huì)和有關(guān)人員所帶來(lái)的影響，這是許多國(guó)家在提高法定退休年齡方面比較通行的做法。

3.國(guó)民情緒：反對(duì)心態(tài)。不少人認(rèn)為，自己辛苦工作幾十年，熬到退休，如果政府突然把退休年齡提高5歲，就是要自己多干五年活，五年后還拿一樣的養(yǎng)老金，“那時(shí)錢(qián)都貶值了”。還有很多在企業(yè)工作的人擔(dān)心，現(xiàn)在企業(yè)里年輕人都用不完，自己老了，退不了休，又被待崗，將陷入既沒(méi)工資又沒(méi)養(yǎng)老金的窘境。

三、三流匯合與“政策之窗”開(kāi)啟：政策辯論時(shí)機(jī)與政策成型

（一）觸發(fā)機(jī)制

拉雷·格斯頓認(rèn)為，觸發(fā)機(jī)制是指一個(gè)重要的事件，該事件把例行的日常問(wèn)題轉(zhuǎn)化為一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)。公眾反應(yīng)過(guò)來(lái)成為政策問(wèn)題的基礎(chǔ)，而政策問(wèn)題隨之引起觸發(fā)事件。政策觸發(fā)機(jī)制是政策產(chǎn)生的導(dǎo)火索，它是政策問(wèn)題的感知和政策行動(dòng)要求之間的聯(lián)合點(diǎn)。這種聯(lián)合點(diǎn)具體是指一個(gè)時(shí)刻、一個(gè)時(shí)機(jī)。漸進(jìn)式延遲退休政策成型需要政策辯論時(shí)機(jī)，也就是在一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上，三流匯合在一起，辯論議題就會(huì)被提上政府政策議程。2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。也正是由于執(zhí)政黨、公共媒體、政府官員、國(guó)民情緒、公共輿論和利益集團(tuán)等各種因素在這一特定時(shí)刻把問(wèn)題流、政策流和政治流匯合于這一關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，觸發(fā)了漸進(jìn)式延遲退休政策的成型。

（二）政策出臺(tái)

政策出臺(tái)即意味著“政策之窗”的開(kāi)啟，也就是問(wèn)題流、政治流和政策流在同一時(shí)間三流匯合打開(kāi)政策窗口。為什么我國(guó)的漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)使得三流匯合后，“政策之窗”仍然無(wú)法開(kāi)啟，政策不能出臺(tái)。究其原因，主要是由于我國(guó)特殊的國(guó)情所決定的。首先，我國(guó)是一個(gè)典型的低出生率、低死亡率和低自然增長(zhǎng)率的“三低”型人口結(jié)構(gòu)的國(guó)家，雖然進(jìn)入了老齡化社會(huì)但在人口壓力下不適合實(shí)行延遲退休政策。其次，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問(wèn)題造成個(gè)人賬戶(hù)空賬，巨大的財(cái)政壓力也沖擊了延遲退休政策。最后，延遲退休政策是一項(xiàng)社會(huì)政策，是一項(xiàng)關(guān)系廣大人民群眾切身利益的大事。因此，民意對(duì)延遲退休政策是否出臺(tái)起著相當(dāng)大的作用，2013年人民網(wǎng)做過(guò)調(diào)查近七成受訪(fǎng)者反對(duì)延遲退休。雖然我國(guó)漸進(jìn)式延遲退休政策之窗已經(jīng)開(kāi)啟，但是由于我國(guó)特殊國(guó)情造成的“三低”型人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題和民意問(wèn)題這三大問(wèn)題，使得漸進(jìn)式延遲退休政策不能出臺(tái)。

四、結(jié)論

通過(guò)運(yùn)用約翰·金登的多源流理論，對(duì)漸進(jìn)式延遲退休政策辯論議題進(jìn)行分析，使我們清楚地認(rèn)識(shí)到問(wèn)題流、政策流和政治流在公共政策辯論議題確立過(guò)程中的重要作用。漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺(tái)需要問(wèn)題流、政策流和政治流三流匯合一起政策之窗才能開(kāi)啟。在中國(guó)特殊的國(guó)情下，政治流中的國(guó)民情緒占據(jù)著非常重要的地位，除此之外還有財(cái)政壓力和人口壓力等因素都會(huì)阻礙我國(guó)漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺(tái)。我國(guó)漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺(tái)不僅需要關(guān)注問(wèn)題流、政策流和政治流這樣的大窗口，同時(shí)也要關(guān)注我國(guó)特殊國(guó)情所決定的人口流、財(cái)政流和民意流這樣的小窗口，大小窗口的同時(shí)開(kāi)啟才能促使我國(guó)漸進(jìn)式延遲退休政策的出臺(tái)。

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收稿日期：2014-10-16

作者簡(jiǎn)介：王立鵬（1989-），男，黑龍江大興安嶺人，碩士研究生，從事公共政策與領(lǐng)導(dǎo)學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：李鵬飛）