寇戰(zhàn)英 石歷輝

深入貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略健全完善國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制

寇戰(zhàn)英 石歷輝

深入貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，健全完善國防動員領(lǐng)導(dǎo)體制，是落實習(xí)主席重要指示的具體步驟，也是推進(jìn)國防動員改革的抓手。要堅持自上而下、循序漸進(jìn)、依法推進(jìn)、軍地同步的原則，對國防動員相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實體化設(shè)置。

國防建設(shè) 軍民融合 國防動員 體制改革

作者：寇戰(zhàn)英，河北省軍區(qū)司令部作訓(xùn)處處長，上校；石歷輝，河北省軍區(qū)司令部作訓(xùn)處參謀，中校

習(xí)近平主席在十二屆全國人大三次會議解放軍代表團(tuán)的重要講話中突出強(qiáng)調(diào)，將軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略上升到國家戰(zhàn)略的高度。國防動員工作是深化推進(jìn)軍民融合發(fā)展的良好平臺和重點領(lǐng)域。當(dāng)前，必須以習(xí)主席軍民融合發(fā)展重大戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，以深化推進(jìn)改革為契機(jī)，努力發(fā)展完善國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，為深入解決國防動員工作體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題奠定基礎(chǔ)。

一、當(dāng)前國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制存在的主要問題

經(jīng)過近幾十年的建設(shè)，我國的國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制建設(shè)有了長足發(fā)展，有力促進(jìn)了國防動員工作的開展。但是，對照新形勢、新任務(wù)的要求，現(xiàn)行的國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制和運行模式還存在若干不相適應(yīng)的問題。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置還不夠科學(xué)。在國家一級，除經(jīng)濟(jì)動員辦公室設(shè)置在國家發(fā)改委外，綜合辦公室、人民武裝辦公室、人民防空辦公室、交通戰(zhàn)備辦公室，分別設(shè)置在總參或總后；在軍區(qū)一級，上述辦公室（除“經(jīng)濟(jì)動員辦公室”）全部設(shè)在軍區(qū)機(jī)關(guān)；在省一級，除綜合辦公室、人民武裝辦公室外，人民防空辦公室、交通戰(zhàn)備辦公室、經(jīng)濟(jì)動員辦公室則設(shè)置在地方政府，形成了“上軍下民”的體制格局。而且，同一級機(jī)構(gòu)的編制和規(guī)格也不一樣。在省級國防動員委員會各辦公室中，人民武裝辦公室沒有編制，人民防空辦公室是獨立的正廳級，交通戰(zhàn)備辦公室是交通廳內(nèi)設(shè)的正處級單位，經(jīng)濟(jì)動員辦公室是發(fā)改委的正處級單位。在市（縣）一級，國防動員委員會沒有專司機(jī)構(gòu)，沒有專職人員，形成了“有頭沒有尾”的斷層格局。二是責(zé)任主體還不夠明晰。國防動員是國家行為，各級政府是動員的主體，但由于動員立法滯后，造成政府的國防動員主體職能不確定、不明確，政府各部門可以各行其是，隨意性很

大。省以下的國防動員相當(dāng)一部分工作是由省軍區(qū)系統(tǒng)承擔(dān)和牽頭推動的，而省軍區(qū)系統(tǒng)不具備調(diào)動社會資源的職能，導(dǎo)致國防動員工作開展起來困難多、矛盾大。三是運行機(jī)制還不夠順暢。總部層面的國防動員工作機(jī)構(gòu)與國務(wù)院各部門協(xié)調(diào)不夠順暢，軍區(qū)一級工作機(jī)構(gòu)與地方政府沒有對應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)關(guān)系；市（縣）一級國防動員委員會各辦公室的“斷層”問題，使工作在末端落實的難度增大；國防動員委員會各辦公室垂直領(lǐng)導(dǎo)的特點，導(dǎo)致各級綜合辦公室“統(tǒng)”的職能弱化，制約了國防動員工作整體效能提高。四是平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換還不夠快捷。由于國防動員機(jī)構(gòu)設(shè)置比較分散，平時工作機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)時指揮機(jī)構(gòu)從組織形態(tài)上、人員組成上差別較大，戰(zhàn)時指揮機(jī)構(gòu)的人員抽調(diào)、機(jī)構(gòu)組建、指揮手段構(gòu)建工作量較大，組織復(fù)雜，轉(zhuǎn)換的效率受到很大影響。加之國防動員工作的責(zé)任主體，需要從平時以省軍區(qū)系統(tǒng)牽頭協(xié)調(diào)為主，轉(zhuǎn)換為戰(zhàn)時政府發(fā)揮主體作用，轉(zhuǎn)換過渡的效率和效果對平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換也有較大影響。

二、提高國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制軍民融合水平的對策措施

國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制存在問題的根本原因，是軍民融合發(fā)展不夠深入。長期以來，軍地領(lǐng)導(dǎo)體系之間存在“二元”結(jié)構(gòu)性矛盾，兩者各自獨立運行，現(xiàn)行動員體制在協(xié)調(diào)軍地資源上又不夠權(quán)威有力，導(dǎo)致部隊軍事需求的提出和地方對需求的落實不夠順暢和到位。當(dāng)前，軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，向深度融合過渡，為解決這一問題提供了新的有效途徑。應(yīng)以加強(qiáng)軍地融合為主要突破方向，以改革為契機(jī)，加緊完善國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。

設(shè)置權(quán)威決策機(jī)構(gòu)。國防動員領(lǐng)導(dǎo)體系包括決策機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)國防動員工作的三個不同環(huán)節(jié)。其中，決策機(jī)構(gòu)起著統(tǒng)籌統(tǒng)攬軍地雙方的龍頭作用。習(xí)主席在出席今年人大解放軍代表團(tuán)全體會議時指出，要努力形成統(tǒng)一指導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系。這既是對軍民融合發(fā)展的全局性要求，也是完善國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制必須遵循的原則?，F(xiàn)行體制中，各級國防動員委員會的職能屬于“議事協(xié)調(diào)”，不具有決策職能，缺乏對政府和軍隊動員工作高度集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因而最終難以實現(xiàn)真正意義上的協(xié)調(diào)。下一步，應(yīng)將各級國防動員委員會的職能由“議事協(xié)調(diào)”調(diào)整為“決策領(lǐng)導(dǎo)”，使之成為能夠統(tǒng)管政府、軍隊相關(guān)部門、相關(guān)行業(yè)的國防動員決策機(jī)構(gòu)，從領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的頂層實現(xiàn)軍地融合，更好發(fā)揮“統(tǒng)”的作用。

實體設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。組織計劃、協(xié)調(diào)監(jiān)督是國防動員工作中最為復(fù)雜的環(huán)節(jié)，它要妥善處理軍隊與地方、需要與可能、平時與戰(zhàn)時、人力與財（物）力之間的關(guān)系，周密實施動員，滿足不同需要。完成這項重任，沒有一個責(zé)權(quán)并重的專門機(jī)構(gòu)是不行的。在國防動員決策機(jī)構(gòu)之下，必須設(shè)立一個能夠?qū)崿F(xiàn)決策機(jī)構(gòu)的命令指示、決心意圖的跨部門的強(qiáng)力協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)對現(xiàn)行的各級綜合辦公室進(jìn)行充實、加強(qiáng)和調(diào)整，使其由“虛體”變?yōu)椤皩嶓w”，成為由國防動員委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國防動員工作的協(xié)調(diào)監(jiān)督部門和辦事機(jī)關(guān)，由其組織協(xié)調(diào)監(jiān)督政府和軍隊相關(guān)部門、相關(guān)行業(yè)重大國防動員事項，檢查督促國防動員法律法規(guī)和規(guī)劃計劃的實施，承辦國防動員委員會的日常工作。

整合設(shè)置執(zhí)行機(jī)構(gòu)。健全完善的動員執(zhí)行機(jī)構(gòu)能有效落實關(guān)于各項動員活動的指示和要求，使動員決策真正落到實處?，F(xiàn)行體制下，屬于執(zhí)行機(jī)構(gòu)層面的國防動員委員會各職能辦公室分散在軍地各部門，有的同一個辦公室，分散在軍地兩處辦公，僅辦公室內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制就不順暢，嚴(yán)重制約了效能發(fā)揮。應(yīng)按照“系統(tǒng)整合”的思路，對國防動員委員會各辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化重組，統(tǒng)一編制、統(tǒng)一規(guī)格，相對集中辦公，使各機(jī)構(gòu)由“松散型”變?yōu)椤凹行汀薄Ｍ瑫r，著眼現(xiàn)代戰(zhàn)爭動員領(lǐng)域不斷拓展的趨勢，擴(kuò)大執(zhí)行機(jī)構(gòu)對動員領(lǐng)域的覆蓋范圍，在職責(zé)區(qū)分上實現(xiàn)普遍化，即凡是與國防動員有關(guān)的各種權(quán)力機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體和經(jīng)濟(jì)組織都賦予其相應(yīng)的動員職責(zé)，明確負(fù)責(zé)國防動員工作的機(jī)構(gòu)和人員，確保各個領(lǐng)域、各條戰(zhàn)線的動員工作都有人抓、有著落。

常態(tài)預(yù)編戰(zhàn)時機(jī)構(gòu)。實現(xiàn)國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制平戰(zhàn)快速轉(zhuǎn)換，必須堅持平戰(zhàn)銜接，做到平戰(zhàn)一體，如果脫離平時的動員機(jī)構(gòu)，另起爐灶建各類戰(zhàn)時指揮機(jī)構(gòu)，不僅不利于平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，而且容易削弱各級國防動員機(jī)構(gòu)的職能作用。應(yīng)以平時的決策機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，常態(tài)預(yù)編預(yù)設(shè)以政府為主、屬地軍事機(jī)

關(guān)參加的戰(zhàn)時國防動員指揮機(jī)構(gòu)。明確戰(zhàn)時指揮的組織架構(gòu)、人員編組、主要職能，完善指揮場所的實體設(shè)置，常態(tài)建設(shè)信息化指揮手段，定期組織指揮機(jī)構(gòu)人員進(jìn)入指揮位置進(jìn)行實案化指揮演練，使指揮機(jī)構(gòu)人員熟悉編組方式、熟悉指揮手段、熟悉指揮流程，保持良好的戰(zhàn)備狀態(tài)，不斷提高指揮機(jī)構(gòu)的實戰(zhàn)化水平。

融合編組軍地人員。國防動員涉及大量的軍地協(xié)調(diào)工作，必須通過軍地合署辦公來提高軍民融合程度，提高軍地協(xié)調(diào)效率。不論是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還是各個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，都應(yīng)同時編配地方職能部門人員和軍隊人員，以便在各機(jī)構(gòu)內(nèi)部實現(xiàn)軍隊提需求與地方抓落實的有效銜接和責(zé)任監(jiān)督。不論軍隊或地方人員，都應(yīng)該是派出式的，其人事管理分別歸屬軍隊和地方相關(guān)職能部門，以保持與軍地相關(guān)部門的天然聯(lián)系。同時，應(yīng)進(jìn)一步落實與任務(wù)需要相適應(yīng)的人員編制，使辦事人員從目前的“以兼為主”變?yōu)椤皩＜娼Y(jié)合、以專為主”，以保持動員機(jī)構(gòu)和人員相對穩(wěn)定，使各項動員工作能夠有人落實。

三、健全完善國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制需要把握的問題

國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的調(diào)整完善涉及軍地雙方多個領(lǐng)域、多個層面，是關(guān)聯(lián)軍隊和地方改革的一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，在實施過程中必須加強(qiáng)頂層規(guī)劃，深入分析論證，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。一是堅持自上而下。國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的改革，需要突破軍地兩大系統(tǒng)“二元結(jié)構(gòu)”壁壘。在充分搞好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，堅持頂層啟動，率先建立能夠有力協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)軍地兩大系統(tǒng)的頂層機(jī)構(gòu)，再自上而下理順關(guān)系，建立機(jī)構(gòu)，確定編制。二是堅持軍地同步。國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的改革完善是一個提高軍地融合程度的過程，必須牢牢把握當(dāng)前軍隊、地方全面深化改革的歷史機(jī)遇，軍地雙方共同努力、一體籌劃、同步推進(jìn)。軍隊各級應(yīng)在改革調(diào)整期間主動發(fā)揮牽頭作用，主動協(xié)調(diào)地方有關(guān)部門推進(jìn)各項工作。三是堅持循序漸進(jìn)。國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革涉及軍地體制編制、工作機(jī)制、法規(guī)建設(shè)等深層次問題，不可能一蹴而就。應(yīng)在充分論證的基礎(chǔ)上，立足國情軍情實際，循序漸進(jìn)推進(jìn)。必要時，可以在兼顧長遠(yuǎn)建設(shè)的前提下，在一些特殊環(huán)節(jié)施行部分過渡性改革措施，以避免改革脫離當(dāng)前實際。四是堅持依法推進(jìn)。習(xí)主席強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，運用法治手段是調(diào)整軍地各方關(guān)系的有效途徑。應(yīng)在調(diào)整改革國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制中堅持立法先行，為機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能區(qū)分、責(zé)任落實提供法律依據(jù)。要運用好《國防法》《國防動員法》等基本法的法理依據(jù)，有力推進(jìn)相關(guān)立法和改革工作，為國防動員領(lǐng)導(dǎo)指揮體制發(fā)展完善創(chuàng)造有利條件。

（責(zé)任編輯：鄭 寧）

短 論

民兵應(yīng)急分隊提高專業(yè)能力的三個要點

山西柳林人民武裝部 朱德貴 楊 宏

探索民兵應(yīng)急分隊遂行多樣化軍事任務(wù)的特點規(guī)律，必須勇于實踐、大膽創(chuàng)新，科學(xué)合理確定民兵應(yīng)急救援力量與地方專業(yè)分隊建設(shè)融合的形式、方法和內(nèi)容，實現(xiàn)民兵應(yīng)急分隊與地方專業(yè)分隊建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是科學(xué)組織訓(xùn)練。改變“走隊列、打軍體拳、警棍盾牌操”等低層次訓(xùn)練模式，針對救援應(yīng)急行動的任務(wù)特點，把巡邏執(zhí)勤、設(shè)卡驗證、消防滅火、現(xiàn)場救護(hù)和疏導(dǎo)群眾等作為共同科目進(jìn)行訓(xùn)練。把醫(yī)療救援、通信應(yīng)急、森林防火、車輛搶修和工程搶修等專業(yè)，與民兵應(yīng)急分隊的相關(guān)專業(yè)訓(xùn)練融合起來，有針對性地組織專業(yè)應(yīng)急科目訓(xùn)練演練，增強(qiáng)救援的專業(yè)能力。二是突出骨干培養(yǎng)。把各行業(yè)技術(shù)尖兵和行家能手充實到應(yīng)急隊伍中，融合到骨干培養(yǎng)中，讓行家傳幫帶，讓能手有作為。努力做到連有專業(yè)排、排有專業(yè)班、班有專業(yè)骨干，保證專業(yè)技術(shù)骨干不斷線。經(jīng)常組織專業(yè)對口交流和結(jié)對子活動，努力提高骨干技能。三是優(yōu)化民兵結(jié)構(gòu)。堅持“立足平戰(zhàn)兩用，突出應(yīng)急需求”的原則，把握好質(zhì)與量、編與用、應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急的關(guān)系，按照精干、專業(yè)、高效的標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地把專業(yè)對口人員，以及具有專業(yè)技術(shù)職稱的共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員、退伍軍人編入民兵應(yīng)急隊伍，切實提高民兵應(yīng)急分隊建設(shè)的起點。

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ISSN1002-4484（2015）10-0038-03