徐吉

【摘 要】黨的十八屆三中全會(huì)的召開，對(duì)國有企業(yè)改革提出了新要求，是在以往改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化。伴隨著國有企業(yè)改革，對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管也提出的更高的要求。本文闡述了國有企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)管的重要性，并分析國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管體系的現(xiàn)狀及其存在的問題，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出了針對(duì)性的解決措施，旨在進(jìn)一步完善現(xiàn)代國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè)；財(cái)務(wù)監(jiān)管；內(nèi)部控制

一、國有企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)管的重要性

1.國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管的內(nèi)涵

國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管是指國有企業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)其特定目標(biāo)，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，運(yùn)用相關(guān)方法，遵循法定程序，對(duì)監(jiān)管對(duì)象的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和限制的行為。它能促進(jìn)企業(yè)各項(xiàng)活動(dòng)的合法化和管理行為的科學(xué)化。

2.加強(qiáng)國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管的意義

隨著黨的十八屆三中全會(huì)的召開，拉開了新一輪國有企業(yè)改革的序幕。伴隨著國有企業(yè)改革，對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管也提出的更高的要求。財(cái)務(wù)監(jiān)管工作是國有企業(yè)財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，也是國有企業(yè)生存與發(fā)展的前提條件。加強(qiáng)國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作是現(xiàn)代國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的核心和基礎(chǔ)，加強(qiáng)國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作有利于改善國有企業(yè)內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，有利于國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，有利于實(shí)現(xiàn)出資人對(duì)國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)的保值、增值，防止國有資產(chǎn)流失。因此，加強(qiáng)國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作，順應(yīng)國有企業(yè)改革的潮流，有著積極深遠(yuǎn)的意義。

二、國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

1.內(nèi)部監(jiān)管

內(nèi)部監(jiān)管通過公司的治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制、內(nèi)部審計(jì)、制度監(jiān)督、預(yù)算管理等一系列的制度、程序和方法。主要以企業(yè)股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層、內(nèi)部審計(jì)部門和職工代表大會(huì)為主體。股東大會(huì)決定投資、融資、股利分配等重大財(cái)務(wù)計(jì)劃，審議批準(zhǔn)董事會(huì)的財(cái)務(wù)報(bào)告、年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案等重大事項(xiàng)，審議批準(zhǔn)監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)方面的相關(guān)報(bào)告。董事會(huì)擬定投資、融資、股利分配、年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案等重大財(cái)務(wù)方案，執(zhí)行股東大會(huì)對(duì)于財(cái)務(wù)方面的決議，決定聘任或者解聘公司總經(jīng)理及其報(bào)酬事項(xiàng)，并根據(jù)總經(jīng)理的提名決定聘任或者解聘公司副總經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬事項(xiàng)。監(jiān)事會(huì)檢查公司的財(cái)務(wù)情況，對(duì)董事、高級(jí)管理人員的財(cái)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)理層負(fù)責(zé)日常財(cái)務(wù)工作，組織實(shí)施公司投資、融資等方案，擬訂公司的基本財(cái)務(wù)管理制度，接受董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)部門有些企業(yè)是對(duì)經(jīng)理層負(fù)責(zé)，有些企業(yè)是對(duì)董事會(huì)下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，主要職責(zé)是企業(yè)財(cái)務(wù)情況進(jìn)行審計(jì)，并提出改進(jìn)建議。職工代表大會(huì)依法選舉董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)中的職工代表，從而參與到企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)管之中。內(nèi)部監(jiān)管分為會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)兩個(gè)方面。會(huì)計(jì)方面具體包括對(duì)貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、對(duì)外投資、工程項(xiàng)目、債權(quán)債務(wù)、成本費(fèi)用、采購、銷售、擔(dān)保、涉稅等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)管。財(cái)務(wù)方面的內(nèi)容則是對(duì)企業(yè)各個(gè)層次上的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行的約束和監(jiān)督，包括企業(yè)籌資、投資、資金運(yùn)營及收益分配。

2.外部監(jiān)管

外部監(jiān)管主要是國資委、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)等為主體，對(duì)國有企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作的資料及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行定期的或一次性的審查監(jiān)督。國資委通過向國有企業(yè)派出財(cái)務(wù)總監(jiān)、監(jiān)事會(huì)人員對(duì)日常財(cái)務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)管，國有企業(yè)定期向國資委報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)務(wù)預(yù)算，國資委對(duì)國有企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，對(duì)重大投資、融資、擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行審批，組織定期或者不定期的審計(jì)，并將財(cái)務(wù)監(jiān)管的事項(xiàng)納入國有企業(yè)高管人員經(jīng)營業(yè)績考核之中。財(cái)政部門監(jiān)督管理財(cái)政撥付國有企業(yè)的專項(xiàng)資金、補(bǔ)貼款項(xiàng)的使用情況，有些地方國資委未單獨(dú)設(shè)置，國資委在國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管的職責(zé)由財(cái)政部門代為執(zhí)行。稅務(wù)部門對(duì)國有企業(yè)財(cái)務(wù)上的涉稅事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管。審計(jì)部門對(duì)國有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益狀況等財(cái)務(wù)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在監(jiān)管程序上，由于監(jiān)管對(duì)象不同、具體監(jiān)管目的不同而有不同的監(jiān)管程序。外部監(jiān)管一般的程序是從非現(xiàn)場監(jiān)管開始，根據(jù)監(jiān)管對(duì)象報(bào)來的各種生產(chǎn)和財(cái)務(wù)信息進(jìn)行分析評(píng)估，從中發(fā)現(xiàn)已經(jīng)存在和潛在的問題，然后就發(fā)現(xiàn)的問題有針對(duì)性地進(jìn)行現(xiàn)場檢查，根據(jù)檢查的結(jié)果，寫出監(jiān)管報(bào)告。

三、國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題

1.外部監(jiān)管主體缺位

表面上看，很多政府部門都對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，如國資委、行政主管局、審計(jì)機(jī)關(guān)等，但在很多國有企業(yè)中，沒有哪一個(gè)產(chǎn)權(quán)代表能夠?qū)衅髽I(yè)的項(xiàng)目投資、資產(chǎn)經(jīng)營充分行使權(quán)利，并充分承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，任何一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不對(duì)國有企業(yè)財(cái)務(wù)違紀(jì)的失察負(fù)責(zé)，形成了嚴(yán)重的多頭監(jiān)管和實(shí)際上的監(jiān)管主體缺位現(xiàn)象。國有資產(chǎn)所有者的職能被政府部門分割， 造成了產(chǎn)權(quán)管理的多元化， 政府各部門都可以所有者的身份向企業(yè)發(fā)號(hào)施令，企業(yè)要對(duì)多個(gè)政府部門負(fù)責(zé)， 但卻沒有哪個(gè)部門真正對(duì)國有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)任。由于所有者的責(zé)任主體不明確， 企業(yè)缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和約束， 國有企業(yè)直接歸各級(jí)政府管理，其產(chǎn)權(quán)歸政府所有，但政府是由各綜合經(jīng)濟(jì)管理部門行使管理職能的， 由于政府沒有授權(quán)由哪個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)管， 結(jié)果是政府哪個(gè)部門都可以管企業(yè)， 但誰都管不了， 誰都不負(fù)責(zé)任。同時(shí)， 由于政府各個(gè)部門目標(biāo)的多元化，不可避免地出現(xiàn)政出多門、重復(fù)指令、企業(yè)無所適從， 造成監(jiān)管效率的低下和監(jiān)管成本的增加， 即實(shí)際上的外部監(jiān)管主體缺位。

2.財(cái)務(wù)監(jiān)管模式陳舊

國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管模式手段繼續(xù)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的老辦法，忽視了預(yù)先設(shè)防和參與決策等事先監(jiān)督方法，往往習(xí)慣于采取事后監(jiān)督方法，一旦造成國有資產(chǎn)流失，往往無法挽回。

3.股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，股東大會(huì)形同虛設(shè)

有些國有企業(yè)股權(quán)相對(duì)集中，一股獨(dú)大的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，使得中小股東在股東大會(huì)上顯得無足輕重，作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的股東大會(huì)只是一種擺設(shè)。國有股大股東實(shí)際上操縱了公司的一切， 董事、監(jiān)事全由國有股股東委派， 公司機(jī)構(gòu)間無法形成制約關(guān)系。公司的重大財(cái)務(wù)決定往往由國有股大股東作出，缺乏必要的財(cái)務(wù)監(jiān)督，使重大財(cái)務(wù)決策的可行性、科學(xué)性受到質(zhì)疑。

4.董事會(huì)難以對(duì)經(jīng)理層進(jìn)行有效約束

很多國有企業(yè)總經(jīng)理由政府部門直接任命，而不是由董事會(huì)任命，使董事會(huì)在挑選、聘任和監(jiān)督經(jīng)理人員，并掌握經(jīng)理人員的報(bào)酬與獎(jiǎng)懲的權(quán)利受到嚴(yán)重侵害。在財(cái)務(wù)工作上，經(jīng)理層不能嚴(yán)格按照董事會(huì)決議組織實(shí)施公司投資、融資等重大財(cái)務(wù)方案，對(duì)日常財(cái)務(wù)管理制度的完善缺乏動(dòng)力。

5.內(nèi)部審計(jì)部門未能充分發(fā)揮監(jiān)督作用

有些國有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)部門公司由財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人主管，獨(dú)立性不強(qiáng)，有些內(nèi)部審計(jì)人員為其他部門人員兼職，審計(jì)業(yè)務(wù)水平不高，甚至有些公司內(nèi)部審計(jì)部門的設(shè)立就是為了應(yīng)付外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢查，搞形式主義，上述內(nèi)部審計(jì)部門的種種問題， 導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)的作用有限，從而造成了內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的弱化。

6.內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管體系人員素質(zhì)不高，動(dòng)力不足

在現(xiàn)行體制下，政府往往以行政方式任命國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，許多國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為公務(wù)員，并且是具有一定行政級(jí)別的公務(wù)員，他們中部分人員在管理企業(yè)的能力、動(dòng)力方面不足。有些國有企業(yè)人員素質(zhì)不高，高級(jí)人才匱乏，對(duì)后續(xù)教育不夠重視，知識(shí)結(jié)構(gòu)老化。

四、完善國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管的建議

1.深化國有企業(yè)改革，強(qiáng)化政府監(jiān)督職能，統(tǒng)一外部監(jiān)管主體

按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)授權(quán)本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)，對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，依法行使監(jiān)督職權(quán)。目前比較較流行的做法是各級(jí)國資委作為各級(jí)政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表本級(jí)政府履行出資人職責(zé)，不參與、不干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)和經(jīng)營、管理活動(dòng)，但對(duì)出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。（1）國務(wù)院和地方人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國審計(jì)法》的規(guī)定，對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行情況和屬于審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的國家出資企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。（2）各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。（3）各級(jí)國資委根據(jù)需要，可以委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)國有企業(yè)的年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，維護(hù)出資人權(quán)益。具體操作時(shí)可建立“會(huì)計(jì)事務(wù)所信息庫”，由國資委抽簽決定國有企業(yè)每年聘用的會(huì)計(jì)事務(wù)所，或?qū)嵤┒ㄆ谳啌Q會(huì)計(jì)事務(wù)所制度。

2.革新財(cái)務(wù)監(jiān)管模式

實(shí)行財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度和外派監(jiān)事會(huì)制度。由國資委向國有企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)與財(cái)務(wù)總監(jiān)。監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)的重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。建立財(cái)務(wù)總監(jiān)與總經(jīng)理的聯(lián)合聯(lián)簽制度，使財(cái)務(wù)總監(jiān)參與到企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)的事前、事中監(jiān)督中，從而減少國有資產(chǎn)流失。

3.優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮股東大會(huì)的作用

除少數(shù)承擔(dān)政策性職能的企業(yè)外，國有企業(yè)應(yīng)有序向非公經(jīng)濟(jì)開放，積極發(fā)展以公眾公司為重點(diǎn)的混合所有制經(jīng)濟(jì)。通過與外資、民資、機(jī)構(gòu)投資者等社會(huì)資本在資金、技術(shù)、市場、管理等方面的戰(zhàn)略合作，實(shí)現(xiàn)國有資本與非國有資本的交叉持股、相互融合，打造一批產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、市場競爭優(yōu)勢明顯的混合所有制企業(yè)。確保股東大會(huì)有重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策權(quán)，并設(shè)立監(jiān)事會(huì)和獨(dú)立董事對(duì)董事會(huì)尤其是大股東進(jìn)行監(jiān)督，特別關(guān)注對(duì)重大投資、融資決策的可行性、科學(xué)性。

4.強(qiáng)化董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層約束機(jī)制

由國資委任命董事長為法定代表人（兼任黨組織負(fù)責(zé)人），與總經(jīng)理分設(shè)。董事會(huì)負(fù)責(zé)挑選、聘任和監(jiān)督經(jīng)理人員，并掌握經(jīng)理人員的報(bào)酬與獎(jiǎng)懲，公司經(jīng)理層逐步實(shí)行市場化選聘和契約化管理。董事會(huì)把財(cái)務(wù)工作的實(shí)施情況納入對(duì)經(jīng)理層的經(jīng)營業(yè)績考核之中，使經(jīng)理層能嚴(yán)格按照董事會(huì)決議組織實(shí)施公司投資、融資等重大財(cái)務(wù)方案，并對(duì)日常財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行不斷完善。

5.充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督作用

從內(nèi)審機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則上，董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，在行政系統(tǒng)和經(jīng)營管理系統(tǒng)設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)。內(nèi)審機(jī)構(gòu)，作為審計(jì)業(yè)務(wù)，要向?qū)徲?jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；作為行政內(nèi)容，要向總經(jīng)理負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；審計(jì)委員會(huì)成員由董事長、非執(zhí)行董事、總審計(jì)長和非公司董事（外聘）等組成，從而提高內(nèi)審的獨(dú)立性和權(quán)威性。

6.提高內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管體系人員素質(zhì)，激發(fā)內(nèi)部活力

結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，各級(jí)國資委研究制定國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員選拔任用、考核評(píng)價(jià)、激勵(lì)監(jiān)督、培訓(xùn)培養(yǎng)、調(diào)整退出等機(jī)制。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員由國資監(jiān)管部門實(shí)行分類考核。新進(jìn)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員去行政化、級(jí)別化。合理增加企業(yè)經(jīng)營管理人員市場化選聘比例，在經(jīng)營競爭類企業(yè)積極探索職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。大力推進(jìn)“人才強(qiáng)企”戰(zhàn)略，積極探索適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)人才培養(yǎng)和引進(jìn)機(jī)制，培養(yǎng)和造就一批國有產(chǎn)權(quán)代表、企業(yè)經(jīng)營管理人才、科研技術(shù)人才和高技能人才。建立和完善企業(yè)各類人才評(píng)價(jià)、選拔、培養(yǎng)、引進(jìn)、使用、激勵(lì)制度，充分調(diào)動(dòng)各類人才創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的積極性。做到經(jīng)營者能上能下、人員能進(jìn)能出。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)在崗職工按崗位需要組織相應(yīng)的后續(xù)教育，更新知識(shí)結(jié)構(gòu)。職工加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，學(xué)以致用，發(fā)揮積極性、創(chuàng)造性，使內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督的水平穩(wěn)步提高。

總之，做好國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管有利于不斷提升國有企業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

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