摘 要:公共服務(wù)外包是政府在公共服務(wù)提供機(jī)制和方式上的創(chuàng)新,社會(huì)組織作為政府公共服務(wù)外包的承接者和提供者,對(duì)于推動(dòng)我國公共服務(wù)外包事業(yè)具有重要的意義。但我國社會(huì)組織還處于發(fā)展的初級(jí)階段,面臨許多問題,梳理了現(xiàn)階段我國公共服務(wù)外包事業(yè)過程中社會(huì)組織存在的主要問題,闡釋了發(fā)展我國社會(huì)組織的具體對(duì)策和建議。
關(guān)鍵詞:公共服務(wù)外包;社會(huì)組織;研究
中圖分類號(hào):C912 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A ? 文章編號(hào):1002-2589(2014)36-0036-02
一、社會(huì)組織參與公共服務(wù)外包的緣由
20世紀(jì)70年代末以來,旨在提高公共服務(wù)效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)興起。公共服務(wù)外包在這場公共部門改革浪潮中備受各國推崇。所謂公共服務(wù)外包是指政府把機(jī)關(guān)的后勤性服務(wù)和與行政工作相關(guān)的技術(shù)服務(wù)以及為企業(yè)、市民、各類市場組織和社會(huì)組織提供的公共性服務(wù)等,以政府機(jī)關(guān)或部門作為發(fā)包方,明確條件資質(zhì)的準(zhǔn)入制度,按照一定程序公開擇優(yōu)承包的方式,通過簽訂報(bào)酬與服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、效率相掛鉤且與規(guī)范考核評(píng)價(jià)結(jié)果相聯(lián)系的合同辦法,承包給有關(guān)市場主體(社會(huì)組織主體)的行為?!吧鐣?huì)組織”是一個(gè)中文語境下的概念。廣義的社會(huì)組織是指除黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以外的社會(huì)中介性組織。狹義的社會(huì)組織,是指由各級(jí)民政部門作為登記管理機(jī)關(guān),納入登記管理范圍的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)這三類社會(huì)組織。本文涉及的社會(huì)組織是指狹義的社會(huì)組織,是除了政府組織和營利性私營部門之外所有獨(dú)立公益性組織。
社會(huì)組織基于自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢對(duì)于推動(dòng)我國公共服務(wù)外包事業(yè)具有至關(guān)重要的意義。首先,政府將公共服務(wù)外包給社會(huì)組織,可以更加高效地整合社會(huì)資源,吸引更多的社會(huì)資源參與到公共服務(wù)提供中來,能夠以較低的成本和較快的速度擴(kuò)大我國公共服務(wù)的供給數(shù)量,是解決我國日益增長的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給不足這一矛盾的重要途徑。其次,社會(huì)組織的專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)。大多數(shù)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織為了爭取到外包合同會(huì)不斷增強(qiáng)自身的專業(yè)化水平來提高其競爭力,充分的競爭能夠提高公共服務(wù)的質(zhì)量。最后,社會(huì)組織作為一個(gè)公益志愿性組織,其工作人員都來自普通大眾,對(duì)于服務(wù)對(duì)象的需求和特點(diǎn)更加熟悉和了解,且其規(guī)模小反應(yīng)靈活,能夠提針社會(huì)大眾的需求提供更加人性化和專業(yè)化的公共服務(wù)。
社會(huì)組織自身的獨(dú)特優(yōu)勢使其比其他營利性社會(huì)組織更容易得到政府的青睞,在公共服務(wù)外包過程中社會(huì)組織成為公共服務(wù)新的提供者,其發(fā)展程度直接決定了整個(gè)公共服務(wù)外包的成敗,所以說社會(huì)組織的快速發(fā)展對(duì)于推動(dòng)我國公共服務(wù)外包事業(yè)的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。
二、我國公共服務(wù)外包過程中社會(huì)組織存在的問題
社會(huì)組織在公共服務(wù)外包過程中具有重要地位和作用,但目前我國的社會(huì)組織發(fā)育尚不夠成熟,大多數(shù)社會(huì)組織還無法承擔(dān)起政府剝離的公共服務(wù),這在很大程度上影響了我國公共服務(wù)外包事業(yè)的推廣。
1.社會(huì)組織自身存在的問題
首先,我國社會(huì)組織數(shù)量規(guī)模小。公共服務(wù)外包在中國仍然處于剛剛起步階段,全國一些城市在探索實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn),我國目前的大多數(shù)社會(huì)組織都不具備承接政府外包公共服務(wù)任務(wù)的能力,在公共服務(wù)外包中甚至存在著“提供者壟斷”現(xiàn)象。據(jù)了解,目前我國正式登記的社會(huì)組織大約45萬個(gè)左右,平均每萬人不足4個(gè)。按每萬人擁有社會(huì)團(tuán)體比例看,法國每萬人擁有110個(gè)民間組織,日本是97個(gè),美國是52個(gè)。與西方國家相比,我國的社會(huì)組織不僅在數(shù)量上與其差距巨大,而且在社會(huì)組織的職能定位、作用發(fā)揮、能力建設(shè)、人才隊(duì)伍、制度環(huán)境等方面都明顯滯后。其次,社會(huì)組織的能力有待提高。我國社會(huì)組織發(fā)展程度尚不成熟,社會(huì)組織普遍缺乏足夠的談判能力和資金募集能力,在社會(huì)組織內(nèi)部也普遍存在相關(guān)制度規(guī)范缺失、決策不民主科學(xué)、管理混亂、人浮于事,效率低下等問題,因此,我國大多數(shù)社會(huì)組織還難以承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)。最后,社會(huì)組織獨(dú)立性不強(qiáng)。我國有相當(dāng)一部分實(shí)際并非獨(dú)自成長的社會(huì)組織,而是由黨政機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦,或者是從黨政機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位直接轉(zhuǎn)型而來,有一些社會(huì)組織甚至是在接到特定購買任務(wù)以后才專門成立的。這一情況造成了購買行為的“內(nèi)部化”,即社會(huì)組織演變成了政府的附屬機(jī)構(gòu),使其失去了自身的性質(zhì)和特征,難以獨(dú)立發(fā)揮公共服務(wù)和公共管理的職能,由此也帶來了服務(wù)質(zhì)量、費(fèi)用合理性以及資金透明度等一系列問題。
2.政府管理錯(cuò)位,幫扶力度不足
首先,政府管理錯(cuò)位體現(xiàn)在行政干預(yù)上。我國1998年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)社會(huì)組織的登記注冊(cè)設(shè)置了較高的“門檻”,如我國對(duì)社會(huì)組織實(shí)行分級(jí)登記、雙重管理。即社會(huì)組織要登記成立,不僅需要民政部門的許可,還必須要掛靠在一個(gè)與之業(yè)務(wù)相關(guān)的主管單位,于是組織的人事安排、資金來源、活動(dòng)開展都必須受政府的領(lǐng)導(dǎo),制約著社會(huì)組織的發(fā)展。其次,政府管理錯(cuò)位體現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)移上。受傳統(tǒng)的觀念影響,一些政府部門是不信任社會(huì)組織,一些政府是不愿意放棄自身的利益,導(dǎo)致對(duì)應(yīng)該轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)和公共管理職能不放手,使得社會(huì)組織很難參與到公共服務(wù)體系中來,這在一定程度上制約了社會(huì)組織的成長發(fā)展。次之,政府管理錯(cuò)位體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管上。目前我國對(duì)于社會(huì)組織生產(chǎn)和提供的公共服務(wù)項(xiàng)目普遍缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系和成熟的監(jiān)督機(jī)制。最后,政府管理錯(cuò)位體現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)組織扶持力度不夠上。目前我國的大多數(shù)社會(huì)組織自我造血功能不足,資金匱乏,人才結(jié)構(gòu)不合理,急需政府在政策和資金方面給予幫助和扶持,也需要企業(yè)等社會(huì)力量給予幫助。目前,從總體上看我國許多地方的政府和企業(yè)在這方面著力不足,從而使得不少社會(huì)組織處在艱難維持、自生自滅的狀態(tài)之中。
3.缺乏公眾信任和認(rèn)同
社會(huì)組織的工作成果是一種公共物品,這種性質(zhì)決定社會(huì)組織的活動(dòng)必須符合公眾利益,其服務(wù)品質(zhì)要接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督,得到社會(huì)的認(rèn)可。但由于現(xiàn)階段我國大多數(shù)社會(huì)組織無論在規(guī)模上還是數(shù)量上都比較弱小,整合社會(huì)資源的能力不高,并且缺乏科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),導(dǎo)致社會(huì)公信力低。再加上現(xiàn)行許多政策的限制,社會(huì)組織很難按社會(huì)需求和自己的專業(yè)特長依法獨(dú)立開展公共服務(wù)和公共管理工作,根本無法發(fā)揮自身的優(yōu)勢和特長。因此,社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共生活的實(shí)際影響力有限,尚未得到社會(huì)大眾的普遍認(rèn)同。另外受傳統(tǒng)觀念影響,中國公眾對(duì)政府信賴度較高,也習(xí)慣于政府是公共服務(wù)的唯一提供者和生產(chǎn)者的傳統(tǒng)模式,認(rèn)為政府所提供的公共服務(wù)會(huì)比其他社會(huì)組織更加優(yōu)質(zhì)和可靠。所以當(dāng)社會(huì)組織成為公共服務(wù)新的承接者和提供者時(shí),公眾往往對(duì)其充滿不信任和抵觸情緒,這也造成了公共服務(wù)購買過程中的額外成本。
三、促進(jìn)公共服務(wù)外包和社會(huì)組織發(fā)展的建議
1.社會(huì)組織要完善自身管理和發(fā)展
社會(huì)組織的發(fā)展一方面需要政府為其提供生存發(fā)展的土壤,同時(shí)自身的管理建設(shè)也同樣重要。第一,社會(huì)組織自身要建立科學(xué)的內(nèi)部組織行為規(guī)范和管理決策機(jī)制,尤其應(yīng)著重建設(shè)社會(huì)組織的民主決策機(jī)制、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制以及信息公開機(jī)制,加強(qiáng)誠信體系建設(shè),提升社會(huì)組織自身的社會(huì)公信力。第二,加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。一方面社會(huì)組織要加強(qiáng)宣傳,引入志愿的高技術(shù)人才,另一方面要加大培訓(xùn)力度,對(duì)組織內(nèi)部人才要進(jìn)行專業(yè)及綜合能力的培養(yǎng),并完善激勵(lì)機(jī)制、留住優(yōu)秀人才。第三,要全力擴(kuò)展社會(huì)組織資金來源。社會(huì)組織的有償收入非常有限,靠政府的撥款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要解決社會(huì)組織資金來源問題,可以從兩個(gè)方面入手,一是政府在財(cái)政稅收方面為社會(huì)組織提供優(yōu)惠政策或免稅政策。二是社會(huì)組織自身要拓寬融資渠道,積極向企業(yè)和公民融資,實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的資金來源多樣化。
2.更為開放地對(duì)待社會(huì)組織,強(qiáng)化政府管理
我國想要推進(jìn)公共服務(wù)外包事業(yè)的發(fā)展,就要?jiǎng)澢逭畽?quán)力的邊界,解決政府的管理錯(cuò)位問題。第一,改革登記制度。要簡化審批程序,下放審批權(quán)限,努力建立覆蓋社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織體系,逐步取消行政業(yè)務(wù)主管部門,打破雙重管理體制,降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入“門檻”,推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的改革,鼓勵(lì)支持城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織的發(fā)展。第二,加快轉(zhuǎn)移政府職能。政府應(yīng)盡快打破傳統(tǒng)觀念,加大政府職能轉(zhuǎn)移力度,向社會(huì)組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域,為社會(huì)組織的發(fā)展壯大和參與社會(huì)管理讓渡空間。要結(jié)合實(shí)際制定社會(huì)組織承接政府職能目錄,對(duì)社會(huì)組織承接政府職能做出制度性安排,使社會(huì)組織更深入地參與社會(huì)管理和公共服務(wù)。第三,政府要加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度。與西方國家相比,我國公共服務(wù)外包尚在起步階段,社會(huì)組織力量還很弱小,需要政府給予政策上的傾斜和資金上的幫助。一方面要建設(shè)和完善我國公共服務(wù)外包的相關(guān)制度和機(jī)制,另一方從法律、資金、政策、輿論宣傳等方面給予社會(huì)組織支持,為其成長和發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。
3.增強(qiáng)公眾信任度,建立嚴(yán)格評(píng)估監(jiān)督體系
首先,培養(yǎng)信任文化。公民是公共服務(wù)的消費(fèi)者,也可能是公共服務(wù)的生產(chǎn)者與參與者。只有公民在理解和信任政府和社會(huì)組織前提下,公共服務(wù)外包才有實(shí)現(xiàn)的可能性,優(yōu)秀的公民是公共服務(wù)外包運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)。在公共服務(wù)外包過程中要強(qiáng)化公民的參與機(jī)制,完善公眾的利益需求表達(dá)機(jī)制,培養(yǎng)公眾與社會(huì)組織之間的信任關(guān)系,通過公眾參與的同時(shí)促進(jìn)公民意識(shí)和素質(zhì)的不斷提高,為推進(jìn)我國公共服務(wù)外包事業(yè)創(chuàng)造軟環(huán)境。其次,建立嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)管體系。嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)管體系是增強(qiáng)公眾信任的保證,在公共服務(wù)外包過程中政府對(duì)于外包的服務(wù)項(xiàng)目要建立嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)管體系和事后問責(zé)機(jī)制,要引入第三方評(píng)估機(jī)制,如專家團(tuán)評(píng)估,評(píng)審團(tuán)評(píng)估,公民評(píng)估,保證公共資源的有效利用。嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制不僅包括對(duì)社會(huì)組織服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)督,往往也包括對(duì)政府相關(guān)部門的監(jiān)督。最后,社會(huì)組織要建立信息公開制度。對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部的重大活動(dòng)、財(cái)務(wù)收支、捐贈(zèng)資助使用、收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)等情況,通過多種形式實(shí)行信息公開,接受社會(huì)大眾的監(jiān)督,提升社會(huì)組織自身的社會(huì)公信力。
我國社會(huì)組織的健康快速發(fā)展不僅僅需要政府的大力扶持和自身的不斷努力,還需要我們整個(gè)社會(huì)的共同關(guān)注與支持。
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收稿日期:2014-10-09
作者簡介:楊玉瑩(1988-),女,黑龍江北安人,碩士研究生,從事行政管理理論與實(shí)踐研究。
(責(zé)任編輯:石 銀)