張彪

中國擁有世界上規(guī)模最龐大的國有資產(chǎn)。這些國有資產(chǎn)分布在國家的各行各業(yè)，執(zhí)行著各不相同的職能。如何區(qū)分國有資產(chǎn)的不同性質(zhì)，并根據(jù)各類國有資產(chǎn)的不同性質(zhì)，來制定不同規(guī)范制度和管理模式，就成為國有財產(chǎn)制度構(gòu)建中的重要問題。將國家財產(chǎn)分類國家公產(chǎn)（又稱為公物）和國家私產(chǎn)是大陸法系國家對國家財產(chǎn)的傳統(tǒng)和普遍的分類，亦有相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者主張在我國亦應(yīng)該采取此分類方法并對國有財產(chǎn)進行分類規(guī)范。因此，探究國家公產(chǎn)與國家私產(chǎn)的分類并對其意義進行評析就成為在我國是否也應(yīng)該采取此種分類進行規(guī)范管理所要解決的問題。

一、公產(chǎn)與私產(chǎn)劃分的歷史起源與發(fā)展

一般認為，公產(chǎn)私產(chǎn)的劃分起源于羅馬法公有物和私有物的基本分類。在古羅馬，人們根據(jù)物可否為個人所有將物區(qū)分為私有物和公有物。古羅馬法學(xué)家蓋尤斯在其的《法學(xué)階梯》中是這樣表述公有物和私有物的：“那些由人法支配的物品或者是公有的，或者是私有的?！薄肮形锉徽J為不歸任何人享有，實際上它們被認為是全體的或共同體的（拉universitatis）。私有物是歸個人所有的物品?！庇纱丝梢姡形镏傅氖潜挥糜诠怖婊驖M足公益目的的物。公有物被認為不歸任何人享有，實際上它們被認為是全體羅馬人的或共同體的。正因如此，公有物被排斥于交易之外，屬于不可交易物。與此相對，私有物是歸個人所有的物品。由于私有物為所有者所支配，自然可以轉(zhuǎn)讓給其他人，因而屬于可交易物。

在羅馬法，公有物一般由公共機關(guān)（地方政府或國家）行使管理權(quán)利。公有物的最基本特性表現(xiàn)為它的不可交易性、不可查封性以及不能因時效取得三個方面，如此便徹底排除了個人獲得或轉(zhuǎn)化為私有的可能性。當(dāng)時，古羅馬國家還擁有大量的自有財產(chǎn)，屬于交易物范疇，這些國家所有的自有財產(chǎn)被納入到私法調(diào)整范疇。

法國法繼承了羅馬法關(guān)于公有物私有物的分類。1804年《法國民法典》在財產(chǎn)分類一編中“財產(chǎn)與其占有人的關(guān)系”一節(jié)，基本上區(qū)分了屬于私人的財產(chǎn)和公共所有的財產(chǎn)。但是《法國民法典》對國有財產(chǎn)的規(guī)定較為簡單（僅538條至541條），沒有進一步把國有財產(chǎn)區(qū)分為國家公產(chǎn)和國家私產(chǎn)，也沒有明確公共所有的財產(chǎn)是否可以轉(zhuǎn)讓交易，僅于第537條第2款規(guī)定：“不屬于私人所有的財產(chǎn)，依關(guān)于該項財產(chǎn)的特別規(guī)定與方式處分并管理之”。也就是說該條暗含公共財產(chǎn)被納入到與民法典（私法）規(guī)范不同的法律規(guī)范即行政法或公法規(guī)范之中的意思。將國家財產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，首先是由第戎法學(xué)院院長V.普魯東提出并做出系統(tǒng)的說明，這種觀點在19世紀后期很快被法國的學(xué)術(shù)界和司法界所接受。這樣國家財產(chǎn)就被區(qū)分為兩類，一類為公產(chǎn)，受公法支配，并由行政法院管轄;一類為私產(chǎn)，適用私法規(guī)則，由普通法院管轄。在公產(chǎn)和私產(chǎn)的劃分標準上，1957年法國的國有財產(chǎn)法典第2條規(guī)定：“國有財產(chǎn)中，由于本身性質(zhì)或由于政府指定的用途而不能作為私有財產(chǎn)的屬于公產(chǎn)。其它的財產(chǎn)屬于私產(chǎn)?！?/p>

德國行政法上有公物的相關(guān)規(guī)定。其公物是指經(jīng)由提供公用，直接用以達成特定公目的，適用行政法之特別規(guī)制，而受行政公權(quán)力支配的物。公物通常分為廣義上的公物和狹義上的公物。廣義上的公物指國家或自治團體直接間接供行政目的使用的物，法律上稱為公產(chǎn)或官產(chǎn)，包括財政財產(chǎn)（亦稱收入財產(chǎn)、行政財產(chǎn)（或稱公用物）、共用財產(chǎn)（或稱公用物）。狹義上的公物則指上述行政財產(chǎn)和共用財產(chǎn)，不包括財政財產(chǎn)在內(nèi)，這一點與法國的“公產(chǎn)”范圍相當(dāng)。但其同時還包括“廣義公物以外的物”，如，私人土地劃為要塞、租用私人房屋為辦公處所等也屬于公物范疇。在德國，公法人、各級行政區(qū)劃和國家對其所擁有的物均享有民法上的所有權(quán)。但是，這并不是說，所有財產(chǎn)均可以自由處分和流轉(zhuǎn)。德國人通過物的流通能力來解決這一問題。認為，為公共目的的物，其流通受公法限制;它可以成為所有權(quán)客體，但轉(zhuǎn)讓卻被禁止。

日本國有財產(chǎn)的公物概念引自德國的公物理論，其“公物”概念的內(nèi)涵是“國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物”;日本的國有財產(chǎn)可以分為普通財產(chǎn)和行政財產(chǎn)，行政財產(chǎn)即屬于公物，包括公用公物與公共用公物。本國有財產(chǎn)法按財產(chǎn)用途及管理手續(xù)的不同，把國有財產(chǎn)分為行政財產(chǎn)和普通財產(chǎn)兩部分，分別規(guī)定有不同的法律制度。其中行政財產(chǎn)是指為國家立法職能、司法職能和行政職能的實現(xiàn)而使用的財產(chǎn)，是國家職能實現(xiàn)的物質(zhì)手段。為了體現(xiàn)行政財產(chǎn)的公用目的，排除私法行為的干擾，讓其發(fā)揮既定的職能作用。《國有財產(chǎn)法》第18條規(guī)定，除“A.因國家與地方公共團體等合建的建筑物而將有關(guān)土地租賃給地方公共團體;B.因地方公共團體等經(jīng)營鐵路、上下管道等而為有關(guān)土地設(shè)定地上權(quán)”外，“不得將行政財產(chǎn)進行租賃、交換、出售、轉(zhuǎn)讓、信托、用于出資或?qū)ζ湓O(shè)定私權(quán)”。

二、公產(chǎn)私產(chǎn)分類規(guī)范的意義

從上述國家對國有財產(chǎn)分類規(guī)范模式的有關(guān)規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)如下特點：

一是這些國家都不是對國有財產(chǎn)進行統(tǒng)一的規(guī)范并適用一致的規(guī)則，而是將國有財產(chǎn)區(qū)分為公共使用財產(chǎn)和國家私產(chǎn)，只不過在有些國家，這種區(qū)分是在民法典中完成，而有些國家是在行政法中進行規(guī)定。二是都明確國家或公共機構(gòu)對前一種財產(chǎn)的權(quán)利及國家公產(chǎn)，不能為行政主體任意支配，其使用必須符合公共的目的，其管理應(yīng)符合公法的規(guī)范，從而使其表現(xiàn)出與私產(chǎn)不同的特征，如不能轉(zhuǎn)讓、不能時效取得等等。

這種根據(jù)國有財產(chǎn)的目的，進而適用不同規(guī)則的分類方式，其意義在于：

第一，將國有財產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，是實現(xiàn)國家雙重法律人格的客觀要求，也是市場經(jīng)濟本質(zhì)的要求。國家既是政治國家，同時又存在于市民社會之中。既然國家存在于市民社會中，自然可以私法人格參與社會經(jīng)濟生活。如國家作為財產(chǎn)所有者（法律上稱為“國庫”）、以私權(quán)主體直接從事市場經(jīng)濟活動如進行投資、商業(yè)或向私人舉債等活動時，便體現(xiàn)出國家的私法人格一面。在國家為對實現(xiàn)對市場經(jīng)濟的調(diào)整、干預(yù)時，必須以公法（公權(quán)）主體身份介入，在國家將國有財產(chǎn)投入市場經(jīng)營時，由只能以私法主體身份出現(xiàn)。因此，將國有財產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)私產(chǎn)是市民社會和政治國家相容協(xié)調(diào)發(fā)展的前提。第二，將國有財產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，使不同的國有財產(chǎn)明確不同的追求目標，增強管理的針對性，也有助于協(xié)調(diào)不同的政策目標，從而從整體上提高國有財產(chǎn)的利用效率。第三，將國有財產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，賦予公有物或公共財產(chǎn)以特殊地位，賦予公有物以不能為私人獲得（不可交易性）、不能因時效取得等特殊地位，公有物就得到一種特殊保護。第四，將國有財產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)，對屬于公共利益或全民利益的財產(chǎn)，賦予公法上的特殊規(guī)則，防止行政機關(guān)對公產(chǎn)的任意處分，從而保障全民或國家對這些關(guān)系社會整體生活的重要資源享有永久性控制權(quán)。而對國家私產(chǎn)，則賦予行政機關(guān)充分的權(quán)利，使國有財產(chǎn)實現(xiàn)社會化配置，實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。endprint

總之，公產(chǎn)與私產(chǎn)的分類使我們認識到國有財產(chǎn)“公權(quán)力”和“私權(quán)利”雙重性質(zhì)，進而根據(jù)不同形態(tài)國有財產(chǎn)的功能，將國有財產(chǎn)中區(qū)分出允許交易的財產(chǎn)和不允許交易的財產(chǎn)。嚴格來說，這種國有財產(chǎn) “不允許交易的”不是絕對的，只是其交易受到十分嚴格限制，或者稱交易受限制的國有財產(chǎn)。這種分類實質(zhì)上是根據(jù)國有財產(chǎn)對社會公共利益密切程度所做的區(qū)分，對于限制國家機關(guān)任意處置對人民利益攸關(guān)的國有財產(chǎn)起到了很好的作用。在我國，由于沒有嚴格區(qū)分可交易與不可交易的國有財產(chǎn)，以致一些國家機關(guān)任意處分國有財產(chǎn)，導(dǎo)致國有財產(chǎn)大量流失。同時，對于可交易的國有資產(chǎn)，明明國家已作為出資成立了公司，卻又對公司的經(jīng)營權(quán)無端干涉，造成這些后果，恐怕跟沒有嚴格區(qū)分可交易與不可交易的國有財產(chǎn)是有較大關(guān)系的。

三、國有公產(chǎn)與國有私產(chǎn)分類的局限性

筆者認為，國有公產(chǎn)與國有私產(chǎn)分類規(guī)范至少有如下的局限，故此，我們不能全盤接受。

第一，這種分類犯了一種致命的錯誤，那就是，并未認識到，國有財產(chǎn)是兼具私權(quán)力、公權(quán)利的性質(zhì)，也就是說，任何國有財產(chǎn)本身都是既具有私權(quán)利性質(zhì)，又具有公權(quán)力性質(zhì)，自然難以明確分出個公、私來。第二，公產(chǎn)和私產(chǎn)的劃分盡管從羅馬法中就已經(jīng)產(chǎn)生，但是關(guān)于國家公、私產(chǎn)劃分的標準問題，卻一直是爭議最大的問題。最早區(qū)分公產(chǎn)私產(chǎn)的法國行政法也沒有抽象出明確統(tǒng)一的劃分標準。而隨著公產(chǎn)范圍內(nèi)的財產(chǎn)種類繁多，性質(zhì)不同，公產(chǎn)制度的公法規(guī)則不能不加區(qū)別適用與一切公產(chǎn)，每項公產(chǎn)享受公產(chǎn)制度保護的程度，根據(jù)各項公產(chǎn)本身的性質(zhì)和法律的規(guī)定不同。因此，公產(chǎn)和私產(chǎn)的劃分具有相對性。第三，從國家公產(chǎn)和國家私產(chǎn)的所有者來看，二者并沒有差別，其所有權(quán)的主體都是國家這一公法人，因此，從本質(zhì)上說，國家公產(chǎn)和國家私產(chǎn)實質(zhì)上都是“公產(chǎn)（公共財產(chǎn)）”。而且，我國是以公有制為主體的社會主義國家，長期以來，國家財產(chǎn)為公有財產(chǎn)的觀念和理解已經(jīng)根深蒂固，因此，公產(chǎn)、私產(chǎn)的概念不太可能為人們所理解和接受，容易引起誤解，甚至引起意識形態(tài)上的爭議。因此，公產(chǎn)與私產(chǎn)的劃分，是國外的做法，盡管有一定的借鑒意義，但是，在我國并不可取。一則會落入公與私劃分的意識形態(tài)爭論中，二則在我國難以被廣泛接受。第四，從公產(chǎn)和私產(chǎn)的劃分的目的上來說，其目的都在于限制公物管理機關(guān)的恣意以保障公民享有利用公物的權(quán)利。此種劃分在國有財產(chǎn)主要用于非經(jīng)營性目的的情形下確實能對國有財產(chǎn)的管理做出較好的分類安排。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家較廣泛地采取投資于企業(yè)的形式來實現(xiàn)干預(yù)市場或者僅僅是盈利的目的，特別是在我國，國有財產(chǎn)廣泛地投資于企業(yè)之中，而且這種狀況還將繼續(xù)存在。國家投資于企業(yè)之后，企業(yè)享有法人財產(chǎn)權(quán)，國有財產(chǎn)以國有股權(quán)的形式存在。顯然這種國有財產(chǎn)需要特殊的管理體制和管理制度，而與傳統(tǒng)的國有私產(chǎn)的管理不同。

參考文獻：

[1] 周剛志：《公物概念及其在我國的適用》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第4期。

[2] 高富平：《中國物權(quán)立法：制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)和框架》，中國人民大學(xué)出版社2005年版。endprint